II SA/Po 299/19

II SA/Po 299/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-07-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik
Elwira Brychcy /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3346/19 - Wyrok NSA z 2022-10-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich [...] z dnia 4 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnień w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia wydanego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni [...] z dnia 12 października 2018 r. nr [...] w całości, II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wójt Gminy R. wystąpił do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich [...] (zwanego dalej: Dyrektor ZZWP) o uzgodnienie w zakresie melioracji wodnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy na działce nr ewid.[...] w obrębie K., gmina R. dla inwestycji polegającej na legalizacji stawu jako funkcjonalnej całości, czyli grobli, urządzenia spustowego, mnicha wodnego, poboru wody ze stawu, zrzutu wody ze stawu (zwanej dalej: inwestycja).
Postanowieniem z dnia 12 października 2018 r. nr [...], Dyrektor ZZWP, na podstawie art. 106, 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej: Kpa) w związku z art. 14, 196, 240 ust 4 pkt 15 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1566, zwanej dalej: prawo wodne) oraz z art. 53 ust. 4 pkt 6 w powiązaniu z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, zwanej dalej: ustawa planistyczna), po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy R. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzgodnił inwestycję w zakresie melioracji wodnych, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 w powiązaniu z art. 60 ust. 1 ustawy planistycznej.
W sentencji postanowienia organ wskazał także, że obszar planowanej inwestycji tj. działka nr [...] znajduje się w zasięgu oddziaływania urządzenia melioracji wodnych (rowu, z którym graniczy bezpośrednio od strony zachodniej). W związku z powyższym Inwestor [przyp. Sądu – skarżący J. L.] zobowiązany jest wykonać inwestycję w sposób zapewniający zachowanie sprawności użytkowej tego urządzenia - w przypadku jego uszkodzenia, przebudować celem zapewnienia swobodnego przepływu wód. Należy zapewnić dostęp do urządzenia wodnego - rowu w celu jego konserwacji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wywodził, iż wymagane uzgodnienie podyktowane jest zapisem art. 53 ust. 4 pkt. 6 w powiązaniu z art. 60 ust. 1 ustawy planistycznej w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147).
Argumentowano, że zgodnie z regulacją art. 196 ust 1 i 2 prawa wodnego w celu zapewnienia dostępu do informacji o urządzeniach melioracji wodnych oraz o zmeliorowanych gruntach prowadzi się ewidencję urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (zwaną dalej: ewidencja), która zawiera dane dotyczące urządzeń melioracji wodnych, w szczególności ich rodzaj, liczbę, lokalizację i parametry techniczne oraz dane dotyczące zmeliorowanych gruntów. Ewidencję taką prowadzą Zarządy Zlewni (art. 240 ust 4 pkt 15 prawa wodnego).
W ocenie organu, przeprowadzona analiza wykazała, że obszar planowanej inwestycji tj. działka nr [...], znajduje się w zasięgu oddziaływania urządzenia melioracji wodnych tj. rowu, z którym graniczy bezpośrednio od strony zachodniej. Z tego też powodu zobowiązano Inwestora do wykonania inwestycji w sposób zapewniający zachowanie sprawności użytkowej wspomnianego urządzenia melioracji wodnych (rowu) oraz usunięcia ewentualnych szkód systemu melioracyjnego, powstałych podczas prac ziemnych.
Poinformowano także, że obszar planowanej inwestycji tj. działka nr [...], od strony północnej bezpośrednio sąsiaduje z ciekiem naturalnym - rzeką S. .
Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł skarżący wnosząc o jego uchylenie i zarzucając błędne ustalenia faktyczne, tj. wskazanie istnienia po stronie zachodniej działki, której dotyczy inwestycja, urządzenia wodnego (rowu melioracyjnego), podczas, gdy z decyzjami nr [...] z dnia 18 czerwca 2018 r. oraz [...] z dnia 11 września 2018 r. "(...) rów [...] pomimo, iż widnieje w ewidencji jako urządzenie melioracji wodnych szczegółowych (...), to na podstawie decyzji (...) przestał pełnić taką funkcję (...)". Skarżący podniósł, że w szczególności w odcinku od km 0-00 do km 0-200 rów nie istnieje w terenie, a w pozostałym odcinku, tj. od km 0-200 do km 0-850 jest rowem drogowym, czego konsekwencją jest nierealność spełnienia warunków wskazach w zaskrzonym postanowieniu. Zobowiązanie zatem Inwestora do wykonania inwestycji "w sposób zapewniający zachowanie sprawności użytkowej ww. urządzenia - w przypadku jego uszkodzenia, przebudować celem zapewnienia swobodnego przepływu wód", w sytuacji, gdy urządzenie nie istnieje, (co potwierdzają dokumenty będące, według skarżącego, w posiadaniu organu - akta sprawy dotyczące odtworzenia rowu i akta sprawy dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego odnośnie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na rzecz Zarządu Dróg Wojewódzkich). Podobnie zobowiązanie inwestora "do wykonania inwestycji w sposób zapewniający zachowanie sprawności użytkowej wspomnianego urządzenia melioracji wodnych (rowu)", gdy rów nie istnieje, zaś postępowanie w sprawie jego odtworzenia zostało umorzone w czerwcu 2018 r., o czym skarżący poinformował organ. Wreszcie zobowiązanie inwestora do zapewnienia "dostępu do urządzenia wodnego w celu jego konserwacji", czy "w przypadku jego uszkodzenia, przebudować" jest, w ocenie skarżącego, przenoszeniem ciężaru wieloletnich zaniedbań innych podmiotów na skarżącego.
Skarżący podkreślił, że od 2012 r. zgłasza fakt nieistnienia rowu, a organ wydaje bezrefleksyjnie postanowienie dokumentujące istnienie rowu i nakładające na skarżącego jego odtworzenie, z uwagi na "dane w ewidencji".
Skarżący uwypuklił również, że wniosek nie dotyczy samej inwestycji, lecz wydania warunków zabudowy w postępowaniu legalizacyjnym istniejącego zbiornika wodnego. W przypadku braku urządzeń zapewniających dopływ i odpływ wód, zdaniem skarżącego, powinno zostać wydane postanowienie o braku uzgodnienia warunków zabudowy. Skarżący oświadczył również, iż odmawia wykonania urządzeń melioracji wodnej szczegółowej.
Skarżący prosił również o uwzględnienie w toczącym się postępowaniu decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nr [...] w sprawie nakazania odtworzenia rowu w przebiegu od km 0+00 do km 0+200, która w prawomocny sposób potwierdza, iż odtworzenie na tym odcinku rowu jest niemożliwe zarówno w istniejącym stanie prawnym (ostateczna decyzja), jak i biorąc pod uwagę stan faktyczny. Skarżący wskazał przy tym jeden z powodów takiego stanu rzeczy, wskazując, iż nie można wybudować rowu o szerokości 6 m (uzgodnione dane w pozwoleniach wodnoprawnych) na działce o szerokości nie większej niż 3 m.
W piśmie z dnia 29 października 2018 r., ustosunkowując się do zażalenia skarżącego, Dyrektor ZZWP wyjaśnił, że w związku z tym, że na działce nr [...] nie występują urządzenia melioracji wodnych, znajdujące się w ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, prowadzonej przez Zarząd Zlewni [...], inwestycja została uzgodniona. W zaskrzonym postanowieniu wskazano oddziaływanie na urządzenie melioracji wodnych tj. rów o symbolu [...], sąsiadujący z działką nr [...]. Rów ten znajduje się w ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, prowadzonej przez Zarząd Zlewni [...]. Na odcinku graniczącym z działką nr [...], rów ten posiada wydzieloną odrębną działkę - nr [...]. Przy czym aktualnie toczy się postępowanie, dotyczące aktualizacji ewidencji melioracji wodnych w zakresie zmniejszenia stanu ewidencyjnego tj. wykreślenia z ewidencji odcinka rowu o symbolu [...], między innymi w części sąsiadującej z działką nr [...].
W toku postępowania skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania przez organ II instancji ze względu na istniejące zagadnienie wstępne mające znaczenie dla rozpatrzenia zażalenia, tj. rozstrzygnięcia postępowań administracyjnych w przedmiocie ewidencji wód i urządzeń melioracji wodnych szczegółowych dla rowu położonego na działce nr [...], zainicjowanych wnioskami przesłanymi elektronicznie w dniu 13 września 2018 r.
Kolejno jednak, pismem z dnia 11 stycznia 2019 r. skarżący poinformował, iż wniosek o zawieszenie postępowania jest bezprzedmiotowy, ponieważ nie toczy się postępowanie administracyjne odnośnie ewidencji wód i urządzeń melioracji wodnych szczegółowych dla rowu położonego na działce nr [...], w związku z wydaniem postanowienia w dniu 21 grudnia 2018 r. nr [...], przez Dyrektora ZZWP.
Postanowieniem z dnia 04 lutego 2019 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich [...] (zwany dalej: Dyrektor RZGWW), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096., zwanej dalej: Kpa) oraz art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268, zwanej dalej: prawo wodne) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W ocenie organu, który przywołał regulację art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy planistycznej, oraz art. 53 ust. 5 tej ustawy, uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, odnoszącego się do wniosku inicjującego postępowanie o wydanie warunków zabudowy. Organ uzgodnieniowy w zakresie swoich właściwości opiniuje projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przez inwestora zamierzenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, wskazując na możliwość lub brak możliwości zrealizowania inwestycji. Organ współdziałający zajmuje stanowisko uzgadniając projekt danej decyzji o warunkach zabudowy lub też odmawia takiego uzgodnienia. Uzgadnia on więc pozytywnie lub negatywnie (w zakresie swojej właściwości) konkretną treść projektowanego rozstrzygnięcia. Tymczasem organ I instancji uzgodnił przedmiotową inwestycję, a nie projekt decyzji o warunkach zabudowy, w związku z tym Organ II instancji stwierdził, że nie można jednoznacznie określić czy został przeanalizowany podlegający uzgodnieniu projekt czy sama inwestycja i jej zakres.
Dyrektor RZGWW stwierdził również, że z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie organ I instancji stwierdził, że obszar planowanej inwestycji tj. działka nr [...] znajduje się w zasięgu oddziaływania urządzenia melioracji wodnych (rowu, z którym graniczy bezpośrednio od strony zachodniej). Na podstawie art. 106 § 4 Kpa organ obowiązany do zajęcia stanowiska może natomiast w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W tym kontekście organ I instancji powinien był zebrać materiał dowodowy pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie, że działka znajduje się w zasięgu oddziaływania urządzenia melioracji wodnych. Jednocześnie organ odwoławczy nie może przeprowadzić postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, ponieważ wszystkie aspekty sprawy wymagają przeprowadzenia nowego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie zatem nowego postępowania dowodowego przez organ II instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Co więcej, projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy legalizacji istniejącego już stawu, natomiast organ I instancji nałożył na inwestora zobowiązania dotyczące wykonania inwestycji.
Z tego względu, z uwagi na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, zdaniem Dyrektora RZGWW należało, zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, w związku z art. 144 Kpa oraz art. 14 ust. 4 Prawa wodnego, uchylić zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie wskazano, że ponownie rozpatrując sprawę rzeczą organu będzie ustalenie stanu faktycznego i ustalenie zasięgu odziaływania urządzenia melioracji wodnej tj. rowu na działkę nr [...].
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł skarżący zarzucając naruszenie prawa procesowego i materialnego, wnosząc o przeprowadzenie postępowania sądowego w trybie jawnym zgodnie z art. 122 Ppsa oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze nie podniesiono żadnych szczegółowych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 02 maja 2019 r. skarżący dokonał uzupełnienia zarzutów skargi. Skarżący wywodził, iż działka [...] jest jego własnością od 1993 r., zaś w posiadaniu rodziny od 1982 r. Działka ta nigdy nie była dzielona i nie ustalono nigdy granicy prawnej z działką sąsiednią tj . działką nr [...], która to jest we władaniu gminy od początku lat 90 w związku ze zmianami ustrojowymi. Ewidencja urządzeń melioracyjnych, w tym rowu [...], powstała na początku lat 80-tych i do 2003 r. tj. w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego na rzecz ZDW [...], działka nr [...] spełnia funkcję rowu drogowego, co potwierdza decyzja z dnia 18 czerwca 2018 r. Prezesa Wód Polskich.
Przy takim stanie faktycznym skarżący zarzucił:
1) Naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 par. 1 pkt. 6 w związku z art. 97 par. 1 pkt. 4. Kpa ze względu na brak uzasadnienia przyjęcia dla celów postępowania legalizacyjnego, iż na działce [...] istnieje rów melioracyjny, a nie rów drogowy;
2) naruszenie prawa procesowego , tj. art. 7 , art. 8, art. 77 par. 1 , art. 80, art. 107 par, 3 w związku z art. 140, art. 144 i art. 138 par. 2 Kpa, gdyż w świetle decyzji z 18 czerwca 2018 r. i bezspornych faktów postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków legalizacji stawu z urządzeniami spustowymi i wpustowymi winno zostać zakończone odmową ich uzgodnienia;
3) naruszenie prawa procesowego i materialnego, tj. art. 12 Kpa oraz prawa ochrony środowiska i prawa wodnego, gdyż żaden z organów nie zajął stanowiska, co do możliwości legalizacji stawu z poborem i odprowadzaniem wody z/do rowu drogowego;
4) Naruszenie prawa procesowego i materialnego, art. 138 par. 2 Kpa w związku z art. 16 ust. 65 i art. 197 pkt 1 prawa wodnego, gdyż zalecenia organu II instancji, wiążące organ I instancji, są następujące: "Ponownie rozpatrując sprawę rzeczą organu będzie ustalenie stanu faktycznego i ustalenie zasięgu oddziaływania urządzenia melioracji wodnej, tj. rowu na działkę nr [...].", gdy tymczasem czym innym jest urządzenie wodne (art. prawa wodnego 16 ust. 65), a czym innym jest urządzenie melioracyjne (art. 197 pkt. 1 prawa wodnego). W tej mierze skarżący wskazał, że organ II instancji wskazując na "ustalenie zasięgu oddziaływania melioracji wodnej, tj. rowu" zobowiązuje organ I instancji do ustalenia rzeczy niemożliwej, gdyż działka skarżącego nie graniczny z rowem melioracyjnym, a z rowem drogowym;
5) naruszenie prawa procesowego przez przyjęcie, iż organem I stopnia w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowoli budowlanej jest Dyrektor Zarządu Zlewni [...], gdy istnieje rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w przedmiocie wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony melioracji wodnych (postanowienie NSA z 05.07.2018 r. nr II OW 33/18), zgodnie z którym organem tym jest regionalny zarząd gospodarki wodnej, a nie dyrektor zlewni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)).
Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością stwierdzenia jego nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa), a na zasadzie art. 135 Ppsa, również stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji.
Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) lub w innych przepisach. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (postanowienia) powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 Ppsa wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 672).
Ponadto podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Ppsa, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kolejno należy wskazać, że stosownie do treści art. 19 Kpa obowiązkiem organów administracji publicznej jest przestrzeganie z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 Kpa). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108, podkreślił, że: z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania, natomiast art. 156 § 1 pkt 1 Kpa nie tylko stanowi prawny instrument eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organ, który nie jest właściwy w sprawie, ale również spełnia funkcję gwarancyjną w odniesieniu do obowiązku przestrzegania przez organ administracyjny swojej właściwości miejscowej i rzeczowej w sprawie. Również zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje jego nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r., V S.A. 955/99, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, przepis art. 156 § 1 pkt 1 Kpa obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości miejscowej i rzeczowej, z którą nierozerwalnie łączy się właściwość instancyjna. Organ niewłaściwy nie jest zatem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Organ niewłaściwy nie dysponuje zdolnością prawną do prowadzenia postępowania i podjęcia aktu jurysdykcyjnego rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron. Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 1994 r., sygn. II SA 781/93, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1252/08, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 65 § 1 Kpa jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje ją do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów o właściwości, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności postanowienia Dyrektor RZGWW oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora ZZWP.
Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia 12 października 2018 r. Dyrektor ZZWP, po rozpoznaniu wniosku Wójta w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzgodnił inwestycję w zakresie melioracji wodnych, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 w powiązaniu z art. 60 ust. 1 ustawy planistycznej. Dyrektor RZGWW uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Tymczasem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 05 lipca 2018 r. sygn. akt II OW 33/18 orzekając w przedmiocie wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony melioracji wodnych organem właściwym jest - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (w Warszawie) Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.
Analiza przepisów przeprowadzona przez NSA doprowadziła do wniosku, że to organ Wód Polskich, a nie starosta, jest właściwy w sprawach uzgodnienia warunków zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tym organem Wód Polskich jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich. Sąd podkreślił przy tym, że ocena ta nie jest sprzeczna z przepisami art. 14 ust. 1-6 Prawa wodnego. W sposób oczywisty nie ma mowy o tej sprzeczności w odniesieniu do przepisów art. 14 ust. 1-5. Przepis art. 14 ust. 6 pkt 1 wskazuje zaś materialne podstawy spraw, w których Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich wydaje decyzje administracyjne. W podanym katalogu nie mogła więc znaleźć się określona w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawa materialna do wydania postanowienia o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnienie to, odmiennie niż uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 5d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest dokonywane w formie postanowienia. Ponadto, w art. 14 ust. 6 pkt 1-3 wskazywana jest właściwość poszczególnych organów Wód Polskich wynikająca z przepisów Prawa wodnego, a nie z innych ustaw. Sąd wskazał, że, co prawda obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego wynika z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale obowiązek ten został także wskazany w art. 166 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Z tego względu właściwość do wydania decyzji w tej sprawie została określona w art. 14 ust. 6 pkt 1 Prawa wodnego.
Dalej NSA wywodził, że przepisy art. 240 ust. 1-5, określających zadania Wód Polskich prowadzą do wniosku, że uprawnienia władcze w sprawach melioracji wodnych przysługują wyłącznie regionalnym zarządom gospodarki wodnej (art. 199 ust. 4, art. 200 ust. 1, art. 202 ust. 1, art. 206). W art. 240 ust. 4 pkt 15 obciążono zadaniem prowadzenia ewidencji melioracji wodnych zarządy zlewni. Nie jest to jednak zadanie z którego wynikają kompetencje władcze. Także zadanie programowania, planowania i nadzorowania wykonywania urządzeń melioracji wodnych w trybie, o którym mowa w art. 199 ust. 2, wykonywane przez zarządy zlewni na podstawie art. 240 ust. 4 pkt 14, nie świadczy, w ocenie Sądu, o uprawnieniu zarządów zlewni do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z zadania tego nie wynikają kompetencje władcze zarządów zlewni. Istotą uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, w razie lokalizowania inwestycji na terenie objętym melioracjami wodnymi, jest ochrona melioracji wodnych, a więc takiej regulacji stosunków wodnych, która polepsza zdolności produkcyjne gleby i ułatwia jej uprawę (art. 195 Prawa wodnego z 2017 r.). Władcza wypowiedź w tym zakresie, a taką jest uzgodnienie w trybie art. 54 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 Kpa, powinna należeć do tego organu Wód Polskich, który ma kompetencje o charakterze nadzorczym związane z wykonywaniem obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych. Z art. 205 i art. 206 oraz art. 240 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa wodnego wynika, że organem tym, jest regionalny zarząd gospodarki wodnej.
Ostatecznie zatem NSA wskazał Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (w Warszawie) Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako organ właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony melioracji wodnych.
Z powyższych względów Sąd w składzie niniejszym uznał, że poddane kontroli Sądu postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Z kolei wydanie postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi, zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 1 Kpa przesłankę stwierdzenia nieważności postanowienia.
W tej sytuacji Dyrektor ZZWP, uwzględniając przedstawioną ocenę prawną, zobowiązany jest do przekazania wniosku Wójta do Dyrektora RZGWW w trybie art. 65 § 1 Kpa, jako do organu właściwego.
Z uwagi zatem na stwierdzone naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 135 Ppsa, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania.