II SA/Po 294/23

II SA/Po 294/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Dnia 15 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga G. M. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 29 marca 2023 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") z dnia 20 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego specjalnego i celowego po warunkiem zwrotu części lub całości zasiłku oraz pomocy usługowej w sprzątaniu i przy zakupach. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.
Dnia 25 listopada 2021 r. wnioskodawczyni złożyła ustnie do protokołu wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. (zwanego dalej "MOPR") o przyznanie jej pomocy finansowej na miesiąc grudzień 2021 r. W piśmie z dnia 1 grudnia 2021 r. wnioskodawczyni doprecyzowała swoje żądanie. Wnioskodawczyni oczekuje pomocy w zakupie sypialni o wartości do [...] zł, leków, pomocy w pokryciu zobowiązania za media, podatek od nieruchomości.
W toku wywiadu środowiskowego, jaki odbył się w dniu 17 grudnia 2021 r. drogą telefoniczną ustalono, jaka jest sytuacja wnioskodawczyni. Jest to osoba o lekkim stopniu niepełnosprawności, która ma problemy ze zdrowiem psychicznym – poważny stan urojeniowy. Wnioskodawczyni mieszka w dużym domu, utrzymuje się z emerytury, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wnioskodawczyni oczekuje pomocy na zakup leków i leczenie (ok. [...] zł), opału (ok. [...] zł), obuwia i ubrań na zimę ([...] zł), opłacenie wszystkich zaległych rachunków ([...] zł), umeblowanie sypialni oraz wypłatę zadośćuczynienia w wysokości 333 mln zł z tytułu krzywd, jakie spotkały ją w całym życiu. Ponadto wnioskodawczyni wniosła o udzielenie jej pomocy fizycznej w sprzątaniu i przy zakupach.
Decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r., nr [...] Prezydent odmówił przyznania zasiłku celowego specjalnego i celowego oraz pomocy usługowej w sprzątaniu i zakupach. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że na dochód wnioskodawczyni w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w październiku 2021 r. składało się świadczenie emerytalne, które jest za wysokie w stosunku do kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, zwanej dalej "u.p.s."), co oznacza, że wnioskodawczyni nie kwalifikuje się do pomocy w formie zasiłków celowych w myśl art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Wobec tego wniosek skarżącej należało rozpoznać na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s., przewidującego możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego osobom przekraczającym kryterium dochodowe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Szczególnie uzasadniony przypadek to przy tym taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych badań interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, a nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości.
Dalej Prezydent wskazał, że wnioskodawczyni nie jest jedyną osobą zwracającą się o wsparcie, a w porównaniu z innymi osobami i rodzinami zwracającymi się z wnioskiem o pomoc, jej sytuacja finansowa jest lepsza niż u większości wnioskodawców. Środki jakimi dysponują organy pomocy społecznej są ograniczone i nie pozwalają na udzielenie pomocy wszystkim potrzebującym we wnioskowanym zakresie, ponieważ są osoby bardziej potrzebujące, tj. pozostające bez źródła utrzymania, uzyskujące dochody nie przekraczające kryterium dochodowego, z dysfunkcjami (np. bezrobocie, czy też bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych). Co przy tym istotne, wnioskodawczyni od kilku lat regularnie korzysta z pomocy finansowej z MOPR, jednak nie podejmuje działań w kierunku tego, aby poprawić swoją sytuację mieszkaniową i finansową. Wnioskujący o świadczenie z pomocy społecznej ma tymczasem obowiązek współdziałania w celu rozwiązywania trudnej sytuacji życiowej, a nie wyłącznie stawiać warunki co do tego w jakiej formie i w jakiej wysokości wnioskowane świadczenie ma być zrealizowane. Ponadto zauważenia wymaga, że pomoc świadczona podopiecznym znajdującym się w szczególnych sytuacjach życiowych jest ze swej natury świadczeniem doraźnym, mającym na celu usamodzielnienie osób i rodzin, nie zaś wyręczanie ich w rozwiązywaniu własnych problemów. Innymi słowy, wypłacane świadczenia mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez system pomocy społecznej. MOPR nie jest przy tym w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej. Ośrodek zabezpiecza wyłącznie potrzeby podstawowe, w tym również podstawowe potrzeby wnioskodawczyni, tj. przyznaje środki finansowe na zakup żywności.
Odnosząc się do wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku na zakup leków oraz leczenie organ I instancji wskazał, że podczas rozmowy telefonicznej wnioskodawczyni poinformowała, iż potrzebuje miesięcznie ok. [...] zł na leki. Zgłosiła również potrzebę leczenia stomatologicznego. W dniu 2 grudnia 2021 r. dostarczyła przy tym do organu stare wyceny leków, dwie recepty oraz podała cztery kody recept. Jak wynika z analizy posiadanych przez organ dokumentów, wnioskodawczyni dostarczyła jedną aktualną receptę wystawioną w dniu 22 listopada 2021 r. Pracownik MOPR na podstawie tej recepty dokonał wyceny leków na stronie www.doz.pl. Należność za wskazane leki wynosi [...] zł. Co jednak istotne, zapis na recepcie "data realizacji do 22 listopada 2022 r." wskazuje, że leki na tej recepcie zapisano na cały rok. Konkluzję tę potwierdza także ilość opakowań leków i ich dawkowanie. Miesięczny koszt zakupu lekarstw wynosi zatem ok. [...] zł miesięcznie. Organ I instancji podkreślił, że wnioskodawczyni oczekuje, że pomoc społeczna będzie co miesiąc finansować koszty jej leczenia, jednak takie roszczenie nie jest uzasadnione. Co więcej, zdaniem organu I instancji, racjonalnie gospodarując posiadanym dochodem, wnioskodawczyni jest w stanie samodzielnie zakupić najpotrzebniejsze leki.
W zakresie wnioskowanych środków finansowych na leczenie stomatologiczne organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni podczas rozmowy telefonicznej poinformowała, iż wymaga leczenia stomatologicznego z uwagi na pogarszający się stan uzębienia. Analizując sytuację życiową wnioskodawczyni pod kątem uzyskania wnioskowanej formy pomocy organ I instancji nie znalazł podstaw przemawiających za koniecznością udzielenia świadczenia pieniężnego na leczenie stomatologiczne. Niewątpliwie leczenie stomatologiczne stanowi jedną z najniezbędniejszych potrzeb bytowych, jednak organ pomocy społecznej nie ma obowiązku pokrycia jego kosztów, szczególnie, że wnioskodawczyni ma prawo do korzystania z bezpłatnych podstawowych świadczeń stomatologicznych (refundowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia). Świadczenia, które nie są objęte refundacją to świadczenia ponadstandardowe, które są udzielane na koszt ubezpieczonego i są indywidualnym wyborem każdego pacjenta uzależnionym od własnej sytuacji materialnej. Oczekując pomocy finansowej na leczenie stomatologiczne wnioskodawczyni nie udokumentowała przy tym w żaden sposób konieczności przeprowadzenia odpłatnego leczenia stomatologicznego, dlatego brak jest podstaw do udzielenia pomocy na ten cel.
W kwestii wniosku o przyznanie pomocy finansowej na zakup opału organ I instancji wyjaśnił, że w listopadzie 2021 r. przyznano wnioskodawczyni pomoc finansową w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup opału w wysokości [...] zł. W dniu 2 grudnia 2021 r. wnioskodawczyni dostarczyła fakturę z dnia 1 grudnia 2021 r. potwierdzającą zakup grzejnika elektrycznego, a nie opału do kozy, którą wnioskodawczyni ogrzewa dom. Pomoc pieniężna została więc wykorzystała niezgodnie z celem, na jaki została udzielona. Brak jest przy tym podstaw do przyznania pomocy finansowej na zakup opału skoro wnioskodawczyni korzysta z grzejnika elektrycznego.
Dalej, w zakresie wniosku o pomoc finansową na zakup bielizny, obuwia i ubrań na zimę, organ I instancji wskazał, że w jego ocenie sukcesywnie zakupując odzież, obuwie oraz gospodarując racjonalnie posiadanym dochodem, wnioskodawczyni jest w stanie zaspokoić wnioskowaną potrzebę samodzielnie.
Odnosząc się do wniosku o przyznanie pomocy finansowej na opłacenie wszystkich zaległych rachunków oraz bieżącego rachunku za prąd organ I instancji wskazał, że podczas rozmowy telefonicznej wnioskodawczyni poinformowała, iż obecnie nie posiada wiedzy na temat wysokości aktualnych rachunków. Oznajmiła, że według jej obliczeń będzie to około [...] zł. Ponadto oświadczyła, że nie dostarczy faktur, ponieważ ich jeszcze nie otrzymała. Tymczasem dostarczenie rachunków leży po stronie wnioskodawczyni, a pracownik MOPR nie dysponuje wiedzą, która umożliwiałaby mu samodzielną weryfikację faktur [...]. Ponadto rachunki mieszkaniowe nie są rzeczą nagłą, nieprzewidzianą. Jednorazowe udzielenie pomocy na ten cel nie zmieni sytuacji życiowej wnioskodawczyni, albowiem regulowanie świadczeń mieszkaniowych – takich jak prąd i gaz – następuje co miesiąc lub co dwa miesiące, a więc są to stałe zobowiązania należące do właściciela domu, a nie organu pomocy społecznej.
Ustosunkowując się z kolei do wniosku o przyznanie pomocy finansowej na umeblowanie sypialni, Prezydent wskazał, że podczas rozmowy telefonicznej wnioskodawczyni poinformowała, iż nie orientuje się w kosztach wymiany mebli sypialnianych. Swoją prośbę umotywowała tym, że meble, które obecnie posiada, są już zniszczone. W dniu 2 grudnia 2021 r. dostarczyła przy tym informacje uzupełniające do bieżącego wniosku o pomoc wskazując, że tania sypialnia jest w cenie od [...] zł do [...] zł. Organ I instancji w tym kontekście pokreślił, że wnioskodawczyni posiada swoje zasoby w postaci emerytury oraz majątku, jakim jest dom z nieruchomością gruntową, jednak nie wykorzystuje własnych zasobów celem poprawy swojej sytuacji materialnej. Wnioskodawczyni może sprzedać dom i za otrzymaną kwotę kupić mieszkanie, które będzie w stanie wyposażyć oraz na którego utrzymanie będzie ją stać. Ponadto może też wynająć część domu, a pieniądze z wynajmu przeznaczyć na stopniowy remont domu oraz zaspokojenie innych ważnych dla niej potrzeb życiowych. W zakresie wniosku o przyznanie zadośćuczynienia w wysokości 333 mln zł za krzywdy doznane ze strony MOPR, Prezydent wskazał, że żądanie to nie mieści się w katalogu niezbędnych potrzeb życiowych.
W kwestii wniosku o przyznanie pomocy fizycznej w sprzątaniu i zakupach organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni podczas rozmowy telefonicznej doprecyzowała, iż potrzebuje pomocy m. in. w paleniu w kozie, dokładaniu opału, sprzątaniu domu, a także robieniu zakupów. W tym kontekście organ I instancji podkreślił, że MOPR oferuje pomoc w formie usług opiekuńczych osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Wnioskodawczyni powinna w pierwszej kolejności skorzystać z pomocy rodziny, tj. dzieci. Wskazano również, że domaga się przyznania pomocy polegającej na przeprowadzeniu generalnych porządków w jej lokalu mieszkalnym. Tego rodzaju zakres prac nie mieści się w ustawowym pojęciu usług opiekuńczych zawartych w art. 50 ust. 3 u.p.s., gdyż nie polega na zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych ani opieki higienicznej zleconej przez lekarza, czy pielęgniarkę. Zaznaczono także, że wnioskodawczyni może skorzystać z usługi "zakupy dla seniorów". Jest to wsparcie dla osób starszych i z niepełnosprawnościami mieszkających w P.. Pomoc obejmować może zakup leków, żywności oraz środków czystości. Usługa dostarczenia podstawowych, codziennych produktów i leków jest bezpłatna, a koszt zamówionych zakupów pokrywa zainteresowany.
Na skutek rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 21 lutego 2022 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że analizując ustalenia organu I instancji uznał, iż rozstrzygnięcie tego organu w sprawie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłków celowych, specjalnych zasiłków celowych oraz zasiłku celowych pod warunkiem zwrotu części lub całości świadczenia na zaspokojenie potrzeb bytowych odpowiada prawu. Zdaniem organu odwoławczego, rozstrzygnięcie to zapadło zgodnie z prawem, w granicach uznania administracyjnego przy uwzględnieniu okoliczności braku współpracy strony postępowania w polepszeniu swej sytuacji bytowej oraz korzystaniu w szerokim zakresie z pomocy finansowej udzielanej przez organ pomocy społecznej. Zdaniem SKO, zaskarżona decyzja została poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym (przy uwzględnieniu ustaleń w związku z aktualizacją wywiadu środowiskowego oraz zebranych w sprawie dokumentów), w trakcie którego – w ocenie Kolegium – organ I instancji prawidłowo ustalił sytuację dochodową oraz bytową wnioskodawczyni, która uzasadnia odmowę przyznania zasiłków celowych, specjalnych zasiłków celowych czy też zasiłków celowych przyznanych po warunkiem zwrotu części lub całości świadczenia na zaspokojenie potrzeb bytowych.
Na skutek rozpoznania skargi, prawomocnym wyrokiem z dnia 13 października 2022 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję SKO. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił istotę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która bezwzględnie musi zostać dochowana. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest natomiast ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Druga instancja postępowania administracyjnego to także instancja merytoryczna. Przyznanie przez ustawodawcę temu organowi uprawnień reformatoryjnych oznacza, że organ ten ma obowiązek oceny nie tylko ustaleń dokonanych przez organ I instancji, ale również rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie.
Urzeczywistnieniem zasady dwuinstancyjności powinno być m.in. dokonanie szerokiego wywodu w sprawie, które powinno zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.
Sąd podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium nie pozwala stwierdzić, iż organ odwoławczy po raz drugi rozpatrzył sprawę merytorycznie. Zdaniem Sądu, Kolegium rozpatrując odwołanie skarżącej nie wywiązało się z obowiązków orzeczniczych wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady przekonywania. Podkreślono, że organ odwoławczy skwitował jedynie, że rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło zgodnie z prawem, bo w granicach uznania administracyjnego, przy uwzględnieniu okoliczności braku współpracy strony postępowania w polepszeniu swej sytuacji bytowej oraz korzystaniu w szerokim zakresie z pomocy finansowej udzielanej przez organ pomocy społecznej. Taka treść uzasadnienia w zasadzie wymyka się kontroli Sądu, albowiem niemożliwe jest zweryfikowanie przesłanek, którymi organ odwoławczy kierował się przy wydawaniu decyzji. W szczególności organ odwoławczy samodzielnie nie dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod normę art. 41 u.p.s., co wykluczało rozstrzygnięcie sprawy w zakresie specjalnych zasiłków celowych w zgodzie z prawem. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem z jakich przyczyn uznał, że w sprawie nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 u.p.s.
Ponadto, SKO w swoich rozważaniach w zasadzie zupełnie pominęło to, że rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło także na podstawie art. 50 u.p.s. i obejmowało odmowę przyznania skarżącej usług opiekuńczych określonych przez organ I instancji jako "pomoc usługowa w sprzątaniu i zakupach". Zaskarżona decyzja w ogóle nie zawiera jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, choć organ I instancji odmówił skarżącej przyznania usług opiekuńczych (zgodnie z żądaniem mających polegać na pomocy w paleniu w kozie, dokładaniu opału, sprzątaniu domu i robieniu zakupów) wskazując, że skarżąca powinna w pierwszej kolejności skorzystać z pomocy rodziny, tj. dzieci. Konieczne było więc rozważenie, czy stanowisko organu I instancji zostało prawidłowo uzasadnione i odpowiada przepisom prawa. W decyzji SKO brak jest rozważań, czy skarżąca ma rodzinę, a jeśli tak, czy rodzina ta może zapewnić jej pomoc. Jest to natomiast okoliczność niezbędna do ustalenia przy orzekaniu o usługach opiekuńczych, albowiem z treści art. 50 u.p.s. wynika, że osobie, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, usługi opiekuńcze przysługują obligatoryjnie i organ pomocowy decyduje wyłącznie o częstotliwości i zakresie pomocy, natomiast osobie posiadającej rodzinę, która nie może jej zapewnić pomocy, usługi opiekuńcze "mogą być przyznane", a więc w tym przypadku organ orzeka w granicach uznania administracyjnego. Co prawda organ odwoławczy jednym zdaniem skwitował, że rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło przy uwzględnieniu m. in. postanowień art. 50 ust. 3, "zgodnie z prawem, bo w granicach uznania administracyjnego przy uwzględnieniu okoliczności braku współpracy strony postępowania w polepszeniu swej sytuacji bytowej oraz korzystaniu w szerokim zakresie z pomocy finansowej udzielanej przez organ pomocy społecznej", jednak nie sposób uznać, aby było to wystarczające w kontekście przesłanek przyznania usług opiekuńczych. Okoliczność przyznawania skarżącej przez MOPR od wielu lat pomocy rzeczowej i finansowej nie może mieć znaczenia przy ocenie jej wniosku o przyznanie pomocy w zakresie usług opiekuńczych.
Sąd skonstatował, że organ odwoławczy w zasadzie nie zajął własnego stanowiska w sprawie. Nie dokonał własnych ocen i ograniczył się do kontroli decyzji organu I instancji bez szczegółowego uzasadnienia i wyrażenia własnej oceny w kwestii zasadności odmowy przyznania skarżącej żądanej pomocy. Naruszono zatem zasadę dwuinstancyjności i zasadę przekonywania. Na tym etapie postępowania w istocie nie było bowiem jasne, jakie jest stanowisko organu odwoławczego w kwestii zaistnienia w sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku" uprawniającego do przyznania specjalnego zasiłku celowego, ani w kwestii zasadności odmowy przyznania skarżącej usług opiekuńczych w kontekście posiadania przez wnioskodawczynię rodziny i brzmienia art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s. Sąd polecił SKO, aby ponownie prowadząc postępowanie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania nie tylko skontrolowało decyzję organu I instancji, lecz ponownie rozpatrzyło sprawę co do jej istoty, tj. dokonało ustaleń i rozważań prawnych odnośnie zaistniałego stanu faktycznego i zapadłego rozstrzygnięcia.
Decyzją z dnia 29 marca 2023 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że system pomocy społecznej ma na celu jedynie wsparcie dla osoby potrzebującej. SKO ponownie odniosło się do kryterium dochodowego wnioskodawczyni i uznało, że rozważania Prezydenta były prawidłowe szczególnie w zakresie możliwości finansowych organu pomocowego. Kolegium podniosło, że wnioskodawczyni od lat korzysta z usług MOPR. W ocenie SKO, już to świadczy o zasadności odmowy przyznania kolejnej formy pomocy.
Kolegium podniosło, że wnioskodawczyni może ubiegać się o dodatek węglowy albo tzw. dodatek energetyczny, gdyż obecnie obowiązujące regulacje przewidują taką możliwość. Rolą organów pomocowych nie jest wyręczanie potrzebujących w rozwiązywaniu ich problemów życiowych. Zawsze trzeba mieć na względzie możliwości, jakimi dysponuje potrzebujący.
Skarżąca, działając samodzielnie, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Skarżąca zwróciła uwagę na nagminne łamanie przepisów dotyczących terminów postępowania, a także przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Trzeba było czekać pięć miesięcy na wydanie kolejnej decyzji.
Skarżąca podkreśliła, że SKO w ogóle nie odniosło się do jej sytuacji życiowej, która doprowadziła ją do takie stanu, w jakim obecnie się znajduje. Skarżąca uważa, że działania organów są z góry nacechowane złą wolą.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w całości. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych względów, niż przesłanki, jakie podniesiono w jej treści.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania". W związku z tym, że od października 2023 r. zauważa się wzmożone zachorowania na grypę, zarządzeniem z dnia 8 listopada 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2023 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."]). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i usług opiekuńczych. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Zanim Sąd przejdzie do właściwych rozważań nad motywami zapadłego wyroku, należy przywołać przepis art. 153 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Zacytowany przepis wyraża normę prawną ustanawiającą zasadę, że jeżeli w postępowaniu sądowoadministracyjnym zapadło już prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego, to stanowisko, jakie zostało w nim zajęte, jest wiążące dla organu administracji publicznej, i jeżeli nie zaszły okoliczności uzasadniające odstąpienie od tego stanowiska – zmiana stanu faktycznego, prawnego, podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny – to organ administracji publicznej jest zobowiązany z urzędu uwzględnić takie stanowisko. Innymi słowy, organ administracji publicznej ma obowiązek postępować według zaleceń sądu administracyjnego, aby rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. Norma art. 153 p.p.s.a. nie determinuje rozstrzygnięcia organu w tym znaczeniu, że po wyroku uchylającym może zostać wydana decyzja o tożsamej treści, jak decyzja wcześniej uchylona. Nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę może pominąć zalecenia wynikające z wyroku sądu administracyjnego, bowiem do ich uwzględnienia jest wyraźnie zobligowany na mocy art. 153 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1872/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli organ administracji publicznej uchyli się od obowiązku realizacji zaleceń, jakie skierował do niego sąd administracyjny albo przyjmie odmienną wykładnię przepisów prawa niż przeprowadził ją sąd, świadczy to o wadliwości decyzji, co kwalifikuje ją do uchylenia w ponownie toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2669/15, dostępny w CBOSA).
W niniejszej sprawie zapadł już prawomocny wyrok tut. Sądu, tj. wyrok z dnia 13 października 2022 r. o sygn. akt II SA/Po 260/22. SKO, ponownie rozpoznając sprawę z odwołania skarżącej, powinno uwzględnić wszystkie, bez wyjątku, zalecenia tut. Sądu. Dla przypomnienia – Sąd polecił organowi II instancji dokonał ustaleń i rozważań prawnych odnośnie zaistniałego stanu faktycznego i zapadłego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim SKO miało odnieść się do kwestii odmowy przyznania skarżącej usług opiekuńczych, a ponadto zrekonstruować znaczenie "szczególnie uzasadnionych przypadków", aby tym samym rozpoznać odwołanie z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Tych wszystkich elementów Sąd w składzie orzekającym nie dostrzegł w przy ponownym rozpoznaniu skargi wniesionej przez skarżącą. SKO nie spełniło żadnego z zaleceń tut. Sądu. Już tylko na tej podstawie można stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie da się wyczytać, jakie jest stanowisko SKO w przedmiocie usług opiekuńczych, o jakie wnioskuje skarżąca. Nadal nie wiadomo, jak SKO rozumie "szczególnie uzasadnione przypadki" jako podstawę do przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego w myśl art. 41 u.p.s. Tak jak przy wydawaniu poprzedniej decyzji, którą tut. Sąd uchylił wyrokiem o sygn. akt II SA/Po [...], tak również i teraz SKO skwitowało, że Prezydent prawidłowo zrekonstruował podstawy do odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego. Najwyraźniej, należy raz jeszcze wyjaśnić Kolegium, że jest ono organem administracji publicznej o charakterze odwoławczym, i że w myśl art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) jest ono zobowiązane do ponownego, w pełni merytorycznego rozpoznania sprawy zawisłej przed nim, wywołanej odwołaniem od decyzji organu I instancji. Wobec kompletności materiału dowodowego, co w niniejszej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, rolą SKO było "rozpoznanie sprawy tak jakby nie było organu I instancji" (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 615/22, dostępny w CBOSA). W oparciu o ww. okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy, Sąd w składzie orzekającym nie jest w stanie odnieść się do istoty sprawy, bowiem nadal pozostaje zakres sprawy, do którego musi odnieść się organ II instancji.
Odnosząc się do skargi, Sąd sygnalizuje niezasadność twierdzeń skarżącej co do terminowości rozpoznawania sprawy. Jeżeli skarżąca ma na celu zakwestionowanie opieszałości organu administracji publicznej, powinna w pierwszej kolejności wnieść ponaglenie na bezczynność/przewlekłość prowadzenia postępowania, a następnie skargę na te formy zwłoki. W skardze na decyzję, a więc zwieńczenie postępowania administracyjnego, nie można podnosić zarzutów związanych z bezczynnością lub przewlekłością, ponieważ ustawodawca przewidział osobny tryb kwestionowania takiej zwłoki.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, mimo niezasadności twierdzeń podniesionych w jej treści. Co do niektórych Sąd nie mógł się do nich odnieść z uwagi na przedwczesność. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd znalazł podstawy do zakwestionowania zaskarżonej decyzji z uwagi na oczywiste naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim SKO rozpozna odwołanie skarżącej, kierując się zaleceniami, jakie sformułował tut. Sąd w wyroku z dnia 13 października 2022 r. o sygn. akt II SA/Po [...].