II SA/Po 292/21

II SA/Po 292/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-01-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Szuma
Paweł Daniel
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1027/22 - Wyrok NSA z 2023-09-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 81 ust. 4, art. 53a ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 61a, art. 134, art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 5 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę
Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako [...]WINB) postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 poz. 256; dalej: k.p.a.) w związku z zażaleniem R. G. (dalej jako strona lub skarżący) reprezentowanego przez r.pr. Ł. T. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB) informującego o ustaleniach z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2020 r. ([...] z dnia [...] października 2020 r.) w budynku położonym przy ul. [...] w P. oraz w związku z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
W dniu [...] sierpnia 2020 r. oraz [...] sierpnia 2020 r. (email) do PINB wpłynęły pisma skarżącego z prośbą o ocenę prac budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] w P., które jego zdaniem są prowadzone z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1333; dalej: pr. bud.). Skarżący podał, że wnosi o interwencję w tej sprawie.
W odpowiedzi na powyższe pisma, PINB pismem z dnia [...] września 2020 r. zawiadomił P. M. i M. K., właścicieli przedmiotowego budynku, o terminie, w którym zostanie przeprowadzona kontrola. Pismem z dnia [...] września 2020 r. (znak: [...]) PINB poinformował Pana R. G., iż w odpowiedzi na jego pisma przeprowadzona zostanie kontrola ww. nieruchomości, o której wynikach zostanie poinformowany.
W dniu [...] października 2020 r. przeprowadzono czynności kontrolne, podczas których ustalono iż w przedmiotowym budynku były prowadzone roboty budowlane polegające na: demontażu części istniejących ścianek działowych i wykonaniu nowych z płyt gipsowo kartonowych, wyrównaniu posadzek na parterze, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej oraz wymianie instalacji wodnej i kanalizacyjnej. Kontrola wykazała także, iż nie były prowadzone roboty budowlane mające na celu podniesienie konstrukcji stropodachu. W trakcie kontroli właściciel budynku przedstawił opinię kominiarską oraz decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako "remont", z uwagi na to że wykonanie instalacji wentylacji nie jest zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę. Pozostałe zgłoszone prace- przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wymagają ani uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia tych robót.
Pismem z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] (data doręczenia [...] października 2020 r.) PINB poinformował, że po przeprowadzonej kontroli ustalono, iż w budynku prowadzone były następujące roboty budowlane: demontaż części istniejących ścianek działowych i wykonanie nowych z płyt gipsowo - kartonowych, wyrównanie posadzek na parterze, wymieniono stolarkę okienną i drzwiową, wymieniono instalację wodną i kanalizacyjną. PINB wskazał, że Inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta P. zgłaszając zamiar wykonania tych robót. Prezydent Miasta wydał decyzję sprzeciwu stwierdzając, że wykazany zakres prac w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zgodnie z ustawą Prawo budowlane nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót do organu architektoniczno - budowlanego. Ponadto stwierdzono, że nie prowadzono robót budowlanych na poddaszu mających za celu podniesienie konstrukcji stropodachu.
W związku z powyższym PINB stwierdził brak podstawy do interwencji organu nadzoru budowlanego.
W dniu [...] stycznia 2021 r. do [...]WINB wpłynął wniosek R. G. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz pismo zatytułowane jako "zażalenie" od, jak to określono, postanowienia PINB z dnia [...] października 2020 r. w którym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W piśmie tym podniesiono, ze zakres prac wykonanych przez inwestora ustalono wyłącznie w oparciu o jego oświadczenia, a organ nie zweryfikował rodzaju i skali faktycznie wykonanych prac. W ocenie skarżącego prace te wykonano bez zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto organ I instancji nie wstrzymał wykonania prac.
Następnie [...]WINB wydał opisane we wstępie postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia.
Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce kontrola budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] w P., podjęta po sygnalizacji Pana R. G. o możliwości naruszenia przepisów pr. bud. W dniu kontroli inwestor Pan M. K. przedstawił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2020 r., w której organ administracji architektoniczno-budowlanej wyraził sprzeciw do zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych przy budynku przy ul. [...] jednocześnie wyjaśniając jakie roboty, które ma zamiar wykonać właściciel budynku przy ul. [...] będą wymagały uzyskania pozwolenia na budowę a jakie roboty nie będą wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Roboty budowlane toczące się w przedmiotowym budynku w dniu kontroli nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania. W ocenie [...]WINB prace budowlane, które toczyły się w dniu kontroli należy zdefiniować jako remont. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 8 pr. bud. remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Natomiast jak wskazał ustawodawca w art. 29 ust 2 pkt 4 pr. bud. na prowadzenie robót budowlanych polegających na remoncie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę oraz nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych. Zatem w tej sytuacji nie miało miejsce naruszenie przepisów prawa.
Dalej [...]WINB stwierdził, że stosownie do art. 81 ust. 4 pr. bud. kontrola powinna zakończyć się protokołem z ustaleń pokontrolnych. Ustalenia pokontrolne zawierają wszelkie informacje, których organ dowiedział się w trakcie wykonywania czynności kontrolnych. Protokół z kontroli pozwala na zapoznanie się z ustaleniami organu nadzoru budowlanego. Czynności kontrolne muszą być zakończone protokołem, lecz nie muszą prowadzić do wydania aktu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie PINB pismem z dnia [...] października 2020 poinformował Pana R. G. o ustaleniach z kontroli, zaznaczając iż w chwili obecnej brak jest podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego. [...]WINB stwierdził, że tego typu kontrola nie musi się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej, lecz może być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego, a dopiero postępowanie administracyjne może być zakończone decyzją administracyjną lub w jego toku mogą być wydawane postanowienia, na które może przysługiwać zażalenie. Postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 81 ust. 4 p.b. nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nie stwierdził naruszenia prawa poprzez wykonywanie robót budowlanych w przedmiotowym budynku. Jako, że pisma Pana R. G. są sygnalizacją o możliwym naruszeniu przepisów prawa budowlanego a nie wnioskami o wszczęcie postępowania administracyjnego, to w ocenie [...]WINB działania organu są prawidłowe gdyż przeprowadził czynności wyjaśniające, nie stwierdzając naruszenia prawa.
Dalej [...]WINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie Pan R. G. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz "zażalenie" na pismo PINB z dnia [...] października 2020r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a. postanowienia są wydawane w toku postępowania administracyjnego. Jak wskazuje art. 123 § 2 postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak wynika z akt organu I instancji postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte a zatem postanowienia nie mogły być wydawane. W ocenie [...]WINB pismo PINB nie jest postanowieniem a wyłącznie czynnością materialno-techniczną. Zdaniem [...]WINB nie przysługuje na nie zażalenie, co oznacza, że w przedmiotowej sprawie zachodzi niedopuszczalność zażalenia o której stanowi art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.
[...]WINB zwrócił uwagę, że uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia ma miejsce wyłącznie gdy taki środek jest dopuszczalny. Od czynności materialno-technicznej informującej o wynikach kontroli nie jest możliwe złożenie środka zaskarżenia a tym samym nie jest możliwe stwierdzenie uchybienia terminu do jego wydania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. G. reprezentowany przez radcę prawnego podał, że zaskarża w całości postanowienie [...]WINB z dnia [...] lutego 2021 r., sygn. akt [...], stwierdzające niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Skarżący wniósł o jego uchylenie i podniósł następujące zarzuty:
1- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie:
- tj. naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w zakresie w jakim organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia, w związku z błędną kwalifikacją pisma PINB z dnia [...] października 2020 r. jako czynności materialno-technicznej, zamiast postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a.,
-art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w zakresie:
• braku podjęcia wszelkich czynności zmierzających do pełnego ustalenia rodzaju i skali przeprowadzanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w P.,
• brak ustalenia, czy zakres robót zgłoszonych organowi architektoniczno-budowlanemu odpowiada rzeczywiście wykonanym pracom oraz brak odniesienia, w protokole kontroli, wykonanych przez inwestora prac do istniejącego (zinwentaryzowanego) stanu budynku w pierwotnym projekcie budowlanym,
• brak uwzględnienia w ramach rozpatrywania sprawy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...].06.2020 r. w przedmiocie sprzeciwu co do wykonania instalacji wentylacji, która nie jest zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę,
• brak oceny, czy inwestor wykonał instalację wentylacji, która wymagałaby pozwolenia na budowę, gdyż załączona do akt opinia kominiarska nie wyjaśnia przedmiotowej kwestii, w szczególności, iż nie uwzględniono przy analizie tego zagadnienia stanu budynku zinwentaryzowanego w pierwotnym projekcie budowlanym,
• brak uwzględnienia, iż inwestor wykonywał prace w zakresie stropu pomiędzy parterem a I piętrem,
• brak sporządzenia przez organ I instancji dokumentacji fotograficznej w środku budynku, obrazującej stwierdzony zakres wykonanych prac,
• brak oceny, czy wykonane prace naruszyły konstrukcję i stabilność budynku, pomimo zarzutów powołanych przez skarżącego,
- art. 80 k.p.a. polegającego na dowolnej ocenie dowodów poprzez wadliwą kwalifikację wykonanych przez inwestora robót budowlanych,
2. naruszenie prawa materialnego tj:
-art. 48 ust. 1 pr. bud. poprzez jego niezastosowanie i brak wstrzymania wykonania prac i prowadzenie procedury administracyjnej, pomimo zaistnienia przesłanek wskazanych w opisanych przepisach, ewentualnie:
-art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy pr. bud. poprzez jego niezastosowanie i brak wstrzymania wykonania prac i prowadzenie procedury administracyjnej, pomimo zaistnienia przesłanek wskazanych w opisanych przepisach.
Argumentując skargę skarżący podał, że w jego ocenie pismo z [...] października 2020 r. nie stanowi czynności materialno- technicznej, a jest postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Gdyby przyjąć stanowisko organu prowadziłoby to do sytuacji, w której potencjalna strona postępowania nie miałaby żadnej możliwości kwestionowania braku wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. W szczególności, iż w ramach przedmiotowego postępowania, strony różnią się w ocenie zakresu wykonanych przez inwestora prac oraz ich kwalifikacji prawnej.
W ocenie skarżącego nie doszło do zebrania pełnego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Ustalenia kontroli, w ocenie skarżącego, odbiegają od zakresu faktycznie wykonanych prac. Organ oparł się wyłącznie na twierdzeniach inwestora w zakresie wykonanych prac i zgłoszeniu przez inwestora robót do organu architektoniczno-budowlanego, co do których organ wniósł sprzeciw jako niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Jednocześnie przedmiotowe oświadczenia nie zostały w sposób dostateczny skonfrontowane z zakresem robót wykonanym w budynku. Dodatkowo nie została sporządzona dokumentacja fotograficzna wewnątrz budynku, która potwierdzałaby rodzaj oraz stan zaawansowania prac, a organ I instancji nie odniósł także swoich ustaleń do pierwotnego projektu budowlanego. Niedostatecznie została wyjaśniona kwestia instalacji wentylacji, przedłożona opinia kominiarska nie jest tutaj wystarczającym dowodem.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w tekście w skrócie jako [...]WINB) z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], który działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] października 2020 r.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten (dotyczący odwołań od decyzji) został zastosowany w związku z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny niedopuszczalność odwołania (zażalenia), o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Przy czym przesłanki przedmiotowe obejmują brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych czy zrzeczenie się przez stronę prawa do wniesienia odwołania; podmiotowe zaś odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie (zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, WKP 2021, dostęp przez SIP LEX).
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny dopuszczalności wniesienia zażalenia na pismo PINB z dnia [...] października 2020 r. W świetle art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie służy stronie tylko na wydane w toku postępowania postanowienia, i to wyłącznie w przypadkach, gdy Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. W ocenie strony skarżącej ww. pismo PINB stanowiło postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a., na które zgodnie z § 2 powołanego przepisu przysługuje zażalenie.
W ocenie Sądu [...]WINB zasadnie uznał, że ww. pismo informacyjne z dnia [...] października 2020 r. nie ma cech postanowienia. Z jego treści wynika, że organ przeprowadził czynności kontrolne, które wykazały, że inwestor przeprowadził pewne roboty budowlane, które nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Oceniając zakres wykonanych prac PINB stwierdził brak podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego. PINB zareagował na pismo skarżącego i podjął czynności kontrolne na podstawie art. 81 ust. 4 pr. bud. Podkreślić trzeba, że prowadzenie czynności kontrolnych przez organ samo w sobie nie oznaczało, że prowadzi on jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, które zakończyć się winno wydaniem aktu administracyjnego. Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie kontrolne nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego i jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 53a ust. 1 pr. bud. postępowania uregulowane w rozdziale 5a – "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", tj. w sprawach określonych w art. 48–51 pr. bud. wszczyna się z urzędu. Stąd też odpowiedź organu na pisma- zawiadomienia skarżącego (k. 1-3) nie mogła przybrać innej formy. Jedynie w przypadku stwierdzenia, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu - po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, PINB byłby zobligowany do jego wszczęcia. Tymczasem przeprowadzone w sprawie czynności kontrolne organu nie dały podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Trzeba mieć na uwadze, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego nie każde zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych, nawet pochodzące od strony, wprost prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 2582/18,CBOSA).
Zdaniem Sądu nie można pisma PINB uznać za odmowę wszczęcia postępowania uregulowaną w art. 61a k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które zgodnie z § 2 przysługuje zażalenie. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie, przepis art. 61a k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniach wszczynanych na wniosek. Co do zasady nie sposób wyobrazić sobie jego stosowania w postępowaniach wszczynanych z urzędu (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, komentarz do art. 61(a)., wyd. Wolters Kluwer).
Reasumując, wbrew stanowisku strony skarżącej, pismo PINB z dnia [...] października 2020 r. nie stanowiło postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności robót budowlanych. Przywołany wcześniej art. 81 ust. 4 pr. bud. stanowił podstawę do dokonania czynności kontrolnych, których wynik dopiero uzasadniałby wszczęcie postępowania w sprawie. Tym samym na pismo organu nie przysługiwało skarżącemu zażalenie. [...]WINB prawidłowo zastosował przepisy art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., z których wynika, że organ drugiej instancji, w sytuacji zaskarżenia zażaleniem pisma niepodlegającego zaskarżeniu, ma obowiązek stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność takiego zażalenia, oraz że postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), skargę oddalił.