II SA/Po 291/25

II SA/Po 291/25 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /sprawozdawca/
Robert Talaga
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 18, 70, 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 stycznia 2025 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie powierzenia reprezentowania Gminy [...] w zgromadzeniu związku międzygminnego postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300;- zł (słownie: trzysta złotych).
Uzasadnienie
A. B. - G. (dalej skarżąca lub strona) pismem z dnia 25 marca 2025 r. powołując się na art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 poz. 935, dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2024 poz. 609, dalej u.s.g.), wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia 28 stycznia 2025 r. w sprawie uchylenia Uchwały nr [...]/14/2024 Rady Gminy z dnia 13 maja 2024 r. w sprawie powierzenia reprezentowania Gminy S. w Zgromadzeniu Związku Międzygminnego "[...]" z siedzibą w S. Radnej Rady Gminy, zaskarżając ją w całości.
Skarżąca wniosła o:
1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości,
2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania,
3. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym,
4. przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam powołane.
Zaskarżonej uchwale zarzucono:
1. naruszenie § 17 ust. 1 zd. 1 załącznika do uchwały Nr XVIII/125/2003 Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta i Gminy S. (tj. Dz. Urz. Woj. [...]. z 31.08.2015 r. poz. 5015 ze zm.), zwanego dalej "Statutem MiG S.", poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez opinii merytorycznej jakiejkolwiek Komisji;
2. naruszenie § 17 ust. 1 zd. 2 Statutu MiG S. poprzez brak wyznaczenia przez Przewodniczącego Rady Gminy właściwej komisji do merytorycznego zaopiniowania projektu zaskarżonej uchwały;
3. naruszenie § 8 ust. 1 Statutu MiG S. poprzez rozesłanie radnym zawiadomienia o zwołaniu sesji Rady Miejskiej w dniu 28 stycznia 2025 r. bez informacji o zamiarze podjęcia zaskarżonej uchwały oraz bez załączenia projektu zaskarżonej uchwały;
4. naruszenie art. 22 ust. 1 u.s.g. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem trybu pracy Rady Gminy określonej w Statucie MiG S.;
5. naruszenie art. 7 Konstytucji RP polegające na podjęciu przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały z naruszeniem zasady praworządności.
Uzasadniając skargę wskazano, że uchwałą nr [...]/2024 Rady Gminy z dnia 13 maja 2024 r. powierzono skarżącej reprezentowanie Gminy S. w Zgromadzeniu Związku Międzygminnego "[...]" z siedzibą w S..
Następnie zaskarżoną [...] Rady Gminy z dnia 28 stycznia 2025 r. uchylono uchwałę nr [...]/2024 Rady Gminy z dnia 13 maja 2024 r.
Zawiadomienie o zwołaniu sesji Rady Miejskiej w dniu 28 stycznia 2025 r. nie zawierało projektu zaskarżonej uchwały. Projekt ten został wprowadzony na początku obrad w dniu 28 stycznia 2025 r.
Następnie na początku sesji wprowadzono do porządku obrad punkt dotyczący rozpatrzenia projektu uchwały w sprawie uchylenia Uchwały nr [...]/2024 Rady Gminy z dnia 13 maja 2024 r. w sprawie powierzenia reprezentowania Gminy S. w Zgromadzeniu Związku Międzygminnego "[...]" z siedzibą w S. radnej Rady Gminy.
Zdaniem skarżącej przedmiotowa uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności (art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g.). Ugruntowana i jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych (np. WSA w Kielcach z 20.9.2022 r., II SA/Ke 428/22, Legalis; WSA w Krakowie z 5.7.2022 r., III SA/Kr 519/22. Legalis; WSA w Łodzi z 12.4.2022 r., iii SA/Łd 1083/21. Legalis; NSAz 13.1.2022 r" III OSK 542/21. Legalis czy WSA Rzeszowie z 21.12.2021 r., II SA/Rz 1280/21, Legalis) wskazuje, że co do zasady, istotne naruszenie prawa to naruszenie powodujące takie skutki, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Wskazuje w tym zakresie na podjęcie uchwały z naruszeniem przepisów prawa miejscowego (np. bez wymaganej statutem opinii komisji organu stanowiącego), tak: Binaś w: Drembkowski/Suwaj (red.), Komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (Legalis 2023).
Stosownie do § 17 ust. 1 zd. 1 Statutu MiG S. projekty uchwał Rady Miejskiej opiniują merytorycznie właściwe komisje. Przepis ten jako element statutu Gminy S., będącego aktem prawa miejscowego wprowadza bezwzględny wymóg merytorycznego zaopiniowania każdej uchwały przez właściwą komisję przed jej podjęciem przez Radę Gminy. Zaskarżona uchwała nie była przedmiotem obrad jakiejkolwiek komisji, co istotnie narusza Statut.
Co więcej, zgodnie z § 17 ust. 1 zd. 2 Statutu, Komisję opiniującą wyznacza Przewodniczący. Z przepisu tego wynika obowiązek nałożony na przewodniczącego rady do wyznaczenia odpowiedniej komisji do merytorycznego zaopiniowania każdego projektu uchwały. Przewodniczący po zaproponowaniu wprowadzenia przez Burmistrza S. do porządku obrad sesji projektu zaskarżonej uchwały, nie wyznaczył odpowiedniej komisji do zaopiniowania tego projektu, czym naruszył ww. przepis.
Ponadto stosownie do § 8. ust. 1 Statutu zawiadomienie o zwołaniu sesji Rady Miejskiej wraz z porządkiem obrad i projektami uchwal rozsyła się radnym pocztą elektroniczną lub listami poleconymi lub za pomocą przesyłek nadanych pocztą kurierską: a) na 7 dni przed terminem - w przypadku zwykłej sesji (...). W myśl § 8 ust. 2 Statutu projekty uchwał wraz z niezbędnymi materiałami przekazywane są do Biura Rady Miejskiej na co najmniej 10 dni przed terminem sesji. W zawiadomieniu o zwołaniu sesji oraz materiałach przesłanych do radnych, nie było informacji o zamiarze podjęcia zaskarżonej uchwały jak również jej projektu. Zatem doszło również do naruszenia § 8 ust. 1 Statutu MiG S..
Stosownie do art. 22 § 1 u.s.g. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. W doktrynie wskazuje się, że w statucie rada powinna ustalić również tryb postępowania z wniesionymi projektami. W tej materii konieczne jest określenie, jakie warunki formalne powinien spełniać wnoszony do rady projekt uchwały. Następnie należy wskazać poszczególne etapy procedury, takie jak: skierowanie projektu przez przewodniczącego do właściwej komisji, możliwość wnoszenia poprawek, czy wreszcie skierowanie projektu uchwały na sesję rady, tak: Piecha w: Gajewski/Jakubowski (red.), Komentarz do art. 22 ustawy o samorządzie gminnym, Legalis 2018.
Tryb pracy Rady Gminy jest precyzyjnie określony w Statucie MiG S.. Nie istnieje żaden przepis tego aktu normatywnego, który wyłączałby obowiązek skierowania projektu uchwały do odpowiedniej komisji przez przewodniczącego oraz zwalniałby z konieczności uzyskania opinii merytorycznej komisji przed uchwaleniem uchwały.
Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 22 § 1 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała, na mocy której przestała być reprezentantem Gminy S. w S. w Związku Międzygminnym "[...]" została podjęta z przyczyn politycznych. Jako obrończyni praw zwierząt, dobrostan zwierząt w S. w S. jest dla niej najwyższym priorytetem. W dniu 31 października 2024 r., działając w ramach powierzonej mi funkcji, udałam się do schroniska celem przeprowadzenia identyfikacji zwierząt z terenu Gminy S.. Na miejscu, bez żadnej podstawy prawnej, odmówiono jej wstępu. [...] natychmiast pojawili się funkcjonariusze Zespołu Kryminalnego z Komisariatu Policji w [...], którzy zablokowali dostęp do obiektu, mimo że jej wizyta miała charakter formalny i była zgodna z ustawowym uprawnieniniem wynikającym z art. 24 pkt 2 u.s.g., a nadto, nadanymi uchwałą Rady Miejskiej jako członka Zgromadzenia Związku działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta oraz Rady Miasta S..
W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie.
Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi organ wskazał na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej. Organ stwierdził, iż skarżąca nie określiła, czy skargę wnosi jako Radna Rady Gminy czy jako mieszkaniec gminy (obywatel), nie wykazała także jakie prawo lub obowiązek Skarżącej został naruszony. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. uprawnionym do wniesienia skargi jest ten czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem, polegającego na tym, że zaskarżany akt narusza jego interes prawny, a więc że poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, np. nakłada na niego pewne obowiązki lub pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Legitymację skargową z art. 101 u.s.g. ma jedynie podmiot, który wykaże naruszenie interesu prawnego. Nie wystarczy jedynie wykazanie się indywidualnym interesem prawnym, lecz wymagane jest także wykazanie się zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego. Skarżąca pełni funkcję Radnej Gminy M. w S. i była obecna podczas XII Sesji Rady Gminy, na której to podjęto uchwałę będącą przedmiotem niniejszej skargi. Zgodnie z Postanowieniem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 09 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95 "Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. Pełnienie funkcji radnego nie pozbawia obywatela możliwości zaskarżenia - w trybie art, 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - uchwały organu samorządu własnej gminy, gdy został nią naruszony jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Nie można natomiast traktować tego przepisu jako podstawy zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa" (podobnie NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2023r., sygn. akt III OSK 333/23, WSA w Poznaniu, wyrok z dnia 30 stycznia 2014r., sygn. akt. I OKS 2530/13). Na podstawie zaskarżonej [...] stwierdzono utratę mocy Uchwały nr [...]/2024 Rady Gminy z dnia 13 maja 2024r. na mocy którego powierzono Radnej Rady Gminy A. B. reprezentowanie Gminy w Zgromadzeniu Związku Międzygminnego "[...]" z siedzibą w S.. Powierzona funkcja Skarżącej nie znajdowała się w sferze jej uprawnień czy zobowiązań, albowiem funkcja jaką objęła miała na celu reprezentowanie Gminy. Uprawnieniem gminy jest wydelegowanie swojego reprezentanta innego niż burmistrz, prezydent miasta. Uprawnienie to w żaden sposób nie znajduje się w sferze uprawnień Skarżącej ani jako Radnej ani tym bardziej jako mieszkańca gminy. Reprezentowani gminy polega na działaniu na jej rzecz i w jej imieniu. Z tych względów trudno uznać, iż Skarżąca ma interes prawny w przedmiocie zaskarżania uchwały stwierdzającej utratę mocy uchwały upoważniającej do reprezentowania gminy.
W zakresie procedury i legalności wprowadzenia uchwały pod obrady Organ wskazał, że zgodnie z § 11 ust. 3 Statutu Gminy S., z wnioskiem o uzupełnienie lub zmianę porządku obrad może wystąpić Radny lub Burmistrz. Natomiast w myśl §16 ust. 1 Statutu Burmistrz posiada inicjatywę uchwałodawczą. Na podstawie § 1 pkt 8 Uchwały Nr LIW572/2018 Rady Gminy zmieniony został § 16 ust. 1 Statutu, otrzymując brzmienie: "Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje Burmistrzowi, komisjom, klubom radnych, radnym oraz liczącej co najmniej 300 osób grupie mieszkańców Gminy, którzy mogą wystąpić z inicjatywą obywatelską inicjatywą uchwałodawczą w trybie i na zasadach określonych Ustawą oraz odrębną Uchwałą". Opisana procedura porządku obrad w tym przesyłania projektów uchwał do opiniowania przez w właściwe komisje w żadnym punkcie nie wyłączają art. 20 ust. 1a u.s.g. Rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Zgodnie z Protokołem nr [...] z sesji Rady Gminy pkt. 19 wynika, iż głosowaniem objęty został wniosek o wprowadzenie do porządku obrad rozpatrzenia projektu uchwały będącej przedmiotem niniejszej skargi. Akceptacja wprowadzenia pod obrady przedmiotowej uchwały została wyrażona bezwzględną większością głosów wszystkich obecnych radnych w ustawowej liczbie tj. na 23 obecnych radnych, za głosowało - 17 radnych, przeciw - 0, wstrzymało się od głosów - 6. Ponadto w Statucie obowiązek zasięgnięcia opinii właściwej komisji nie został określony jako bezwzględnie obowiązujący.
Burmistrz nadmienił, że w takim samym trybie wprowadzona została uchwała Nr [...]/2024 Rady Gminy z dnia 13 maja 2024 r. w sprawie powierzenia reprezentowania Gminy S. w Zgromadzeniu Związku Międzygminnego " [...]" z siedzibą w S. Radnej Rady Gminy, co nie budziło wątpliwości Skarżącej. Procedura wprowadzenia uchwały pod obrady została wykonana zgodnie z przepisami ustawy o samorządnie gminnym. Ponadto sama Uchwała nie narusza żadnych praw i wolności jednostki. Ustanowienie osoby reprezentującej gminę jest jednostronnym oświadczeniem woli jednostki samorządu terytorialnego i pozostaje w jej dyspozycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu.
W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 609, dalej jako "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwala jest aktem, który podlega zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g., zaś sam ten przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a."), który przewiduje objęcie kognicją sądów administracyjnych "aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej" oraz "aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej".
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że ustrojodawca zakresem kontroli sądowoadministracyjnej obejmuje wszystkie uchwały organów samorządu terytorialnego, nie wprowadzając kryteriów różnicujących uchwały na te, które takiej kontroli podlegają i te które pozostają poza nią. W przypadku działalności administracji publicznej, w tym działalności samorządu terytorialnego, obalenie domniemania właściwości sądu administracyjnego do skontrolowania tej działalności, wymaga wykazania, że sprawa, która na skutek zaskarżenia wydanego w niej aktu trafiła do sądu administracyjnego, należy do kognicji innego sądu. Obowiązek taki spoczywa na sądzie administracyjnym odrzucającym skargę z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Domniemanie właściwości sądów administracyjnych w kontroli wszelkich przejawów działalności samorządu terytorialnego znajduje również potwierdzenie w treści art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w związku z jej art. 184. Zgodnie bowiem z art. 171 ust. 1 działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a akty nadzoru podlegają kontroli sądowej zgodnie z treścią art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, według którego samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego wykonywany przez organy nadzoru, którymi w zakresie działalności jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP), pozostaje w zakresie działalności administracji publicznej, a zatem podlega - na podstawie art. 184 Konstytucji RR, kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3353/21, Lex nr 3193519).
Dalej należy wyjaśnić, że legitymację skargową w niniejszej sprawie określa się w oparciu o art. 101 u.s.g., a nie przepisy p.p.s.a., która w art. 50 § 1 stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, zaś w § 2 doprecyzowuje, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
W przypadku zaskarżenia uchwały organu samorządowego obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej, powiązany z art. 101 u.s.g.
Istotnym jest, że bez względu na to, czy mamy do czynienia z wniesieniem skargi na podstawie art. 50 p.p.s.a., czy też na podstawie art. 101 u.s.g., podmiot skarżący winien jest wykazać swój interes prawny, a dodatkowo w przypadku art. 101 u.s.g. konieczne jest spełnienie dodatkowego warunku, tj. wykazanie też jego naruszenia (lub naruszenia uprawnienia), zatem skarżąca w niniejszej sprawie podlega bardziej restrykcyjnym kryteriom niż w przypadku skarg wnoszonych na podstawie np. tylko art. 50 p.p.s.a. Kwestia ta znajduje również potwierdzenie w przyjętej praktyce orzeczniczej (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. OSK 476/04; wyrok TK z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1053).
Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/2004). To skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. III RN 42/02; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., sygn. II SA/Bk 364/04). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. OSK 1563/04, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. II OSK 1127/05, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I OSK 715/05; wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. II SA 1410/01; postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. II SA 1933/95). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. II OSK 84/08).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia 28 stycznia 2025 r. w sprawie uchylenia uchwały nr [...]/2024 Rady Gminy z dnia 13 maja 2024 r. w sprawie powierzenia reprezentowania Gminy S. w Zgromadzeniu Związku Międzygminnego "[...]" z siedzibą w S. skarżącej A. B. - G. – Radnej Rady Gminy. Obie uchwały wydane zostały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g w zw. z art. 70 u.s.g.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej kompetencji Rady Gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Natomiast zgodnie z art. 70 u.s.g. ust. 1. W skład zgromadzenia związku międzygminnego wchodzą wójtowie gmin uczestniczących w związku. Zgodnie z ust. 2. art. 70 u.s.g. na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu.
W orzecznictwie przyjmuje się, że taka uchwała, podjęta na wniosek wójta, jest szczególnym rodzajem upoważnienia udzielonego przez wójta, rzadko spotykanego w przepisach samorządowych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 291/20, publ. Lex nr 3028179). Jest to zatem szczególny rodzaj pełnomocnictwa, udzielonego przez radę gminy na wniosek wójta. Jak każde pełnomocnictwo, także i ten rodzaj upoważnienia może być w każdym czasie cofnięte na wniosek wójta, do którego dyskrecjonalnej władzy należy samodzielne decydowanie, kto będzie go reprezentował w zgromadzeniu związku międzygminnego. Jest to uprawnienie organu wykonawczego gminy do podejmowania decyzji w sposób swobodny, czyli nieskrępowany konkretnymi przepisami prawa (zob. Słownik języka p. PWN).
Władza dyskrecjonalna (inaczej swobodne uznanie), w kontekście udzielania pełnomocnictwa oznacza zatem możliwość podjęcia decyzji o udzieleniu pełnomocnictwa bez ścisłego związania z konkretnymi przepisami prawnymi. Oznacza to, że organ lub osoba uprawniona do udzielenia pełnomocnictwa ma pewien zakres swobody w podejmowaniu tej decyzji, ale nie jest to uznaniowość w sensie dowolności. Musi ona opierać się na rozumnej ocenie sytuacji i celowości udzielenia pełnomocnictwa. Jest to obowiązek wójta, oceniany przez radę gminy.
Ze skargi wynika, że skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że została odwołana z reprezentowania Gminy S. w zgromadzeniu związku międzygminnego. Skarżąca wskazała na naruszenie przez Radę Gminy określonych w skardze przepisów u.s.g. oraz Statutu MiG S., jednakże żaden z tych przepisów nie daje jej uprawnienia do reprezentowania gminy w zarządzie Związku Międzygminnego. W opinii Sądu skarżąca nie wskazała zatem przepisu, z którego wynikałby jej interes prawny oraz jego naruszenia w kontekście art. 101 u.s.g., czyli ograniczenia lub pozbawienia własnych uprawnień chronionych prawem, co jest warunkiem dla uznania legitymacji skargowej skarżącej. Skarżąca jako radna gminy miała jedynie uprawnienie do oświadczenia, czy podejmuje się reprezentować, w zastępstwie Burmistrza, Gminę S. w Zgromadzeniu Związku Międzygminnego. To Burmistrz był uprawniony do wyboru, kto będzie go reprezentował w Związku i z uprawnienia tego skorzystał przedstawiając Radzie Gminy kandydaturę skarżącej. Żaden przepis prawa nie daje skarżącej uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem do Burmistrza, czy Rady Gminy, aby to ona została wybrana do reprezentowania gminy w Związku, jak i do żądania przywrócenia jej do tej roli. Skarżąca jako radna mogła zostać wskazana przez Burmistrza i następnie zostać wybrana przez Radę jako reprezentująca Burmistrza w Związku, lecz z uprawnieniem tym nie można wiązać obowiązku Burmistrza do wskazania jej osoby jako upoważnionej do reprezentowania Burmistrza w Związku. Zauważyć należy, że intencją art. 101 u.s.g. nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia go jego własnych uprawnień chronionych prawem (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1997r. sygn. II SA 8/97). Przywołane przez skarżącą przesłanki nie stanowią przesłanki naruszenia interesu prawnego, ale świadczą o interesie faktycznym.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że radny nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżania uchwał, w których podejmowaniu uczestniczył ani też innych uchwał organu stanowiącego lub wykonawczego, które nie naruszają bezpośrednio jego interesu prawnego. Status radnego, którego - przez mandat - łączą z jednostką więzi publicznoprawne, wymaga podejmowania działań wywołujących skutki publicznoprawne z pełną ich świadomością. Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do wojewódzkiego sądu administracyjnego uchwał rady podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. W systemie samorządu terytorialnego kompetencje do podejmowania uchwał i ich wykonywania przypisane są ustawowo organom samorządu terytorialnego i nie są sumą cząstkowych uprawnień radnych uczestniczących w podejmowaniu uchwał. To te organy mogą podejmować działania zmierzające do obrony ich kompetencji, a nie radni. Pełnienie mandatu radnego nie stanowi samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem sytuacji, gdy zaskarżona uchwała dotyczy go "personalnie" w aspekcie organizacyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że takimi uchwałami są przykładowo uchwały, w których skargę składa radny będący przewodniczącym rady na uchwałę o jego odwołaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2009 r., II OSK 461/09). Tymczasem zaskarżona uchwała, z przyczyn wyżej opisanych, nie ma takiego charakteru, a w konsekwencji tego uprawnienie skarżącej, jako odwołanej z reprezentowania gminy w Zgromadzeniu Związku Międzygminnego, nie jest tożsame z uprawnieniem odwołanego z funkcji przewodniczącego rady gminy. Ponadto reprezentując Burmistrza S. w zgromadzeniu związku skarżąca nie była radną, co wynika z wcześniejszych wywodów.
Sąd ponadto wskazuje, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi środka nadzoru, ale jedynie jego uzupełnienie. Jak wyżej już wspomniano, nie ma również charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnień konkretnych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa. W tym kontekście legitymacja skargowa skarżącej piastującej funkcję radnego (bo jako radna wniosła skargę i tylko z faktu bycia radną można byłoby wiązać jakiekolwiek uprawnienie po jej stronie, czego końcowo Sąd nie uznał) nie może być wywodzona ani z samej przynależności do gminnej wspólnoty samorządowej, ani z normatywnego nakazu kierowania się dobrem tej wspólnoty, jak też obowiązkiem udziału w pracach organów gminy (por. wyrok NSA sygn. akt III OSK 333/23 z dnia 4 kwietnia 2023 r. (CBOSA).
Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że zaskarżona uchwała nie naruszyła indywidualnego, własnego i realnego interesu prawnego skarżącej, w związku z czym nie posiada ona legitymacji skargowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, z tego też powodu skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 §1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.
O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 300;- zł (słownie trzysta złotych) Sad postanowił na podstawie art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd zwraca cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. W tym przypadku sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, wyznaczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.