II SA/Po 287/24

II SA/Po 287/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-08-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Robert Talaga Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi T. A., P. K., M. K., M. K.1, M. P., J. P., I. E., M. S., K. R., J. J. na decyzję Wojewody z dnia 28 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z 28 lutego 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. A., P. K., M. K., M. K., M. P., J. P., I. E., M. S., K. R., J. J. (dalej: "strony", "skarżący") od pkt I decyzji Starosty [...] z 14 września 2023 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony pkt I decyzji organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.
Starosta [...] decyzją z 14 września 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej: "u.g.n."), w pkt I. odmówił zwrotu na rzecz J. J., T. A., P. K., M. K., M. K., M. P., J. P., I. E., M. S. i K. R., części nieruchomości położonej w P. w rejonie ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...] P. , arkusz mapy [...], działki nr [...] i [...], zapisanej w KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P. , jako własność Miasta P. , w pkt II. umorzył prowadzone z wniosku stron postępowanie o zwrot części nieruchomości położonej w P. w rejonie ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...] P. , arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P. , jako własność Miasta P. .
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że orzeczeniem z 16 lipca 1952 r., znak [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jedn. Dz. U. z 1952, poz. 31, dalej: "dekret"), wywłaszczyło nieruchomości położone w P. w rejonie ul. [...], oznaczone w ewidencji jako działki nr [...], [...], zapisane w księdze wieczystej [...] t. [...], karta [...] Sądu Powiatowego dla Miasta P. oraz nr [...], [...], [...] i [...], zapisane w księdze wieczystej [...] t. [...], karta [...] Sądu Powiatowego dla Miasta P. , stanowiące własność M. P.. Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa – Dyrekcji Budowy Osiedli [...] w P. , a jak stwierdzono w uzasadnieniu nieruchomości te były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. postanowiła 18 listopada 1952 r., pismo nr ew. [...], nie uwzględnić odwołania M. P. i utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie.
Powołując się na art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. organ I instancji wskazał, że osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości stanowiącej dawniej własność M. P. są: M. P. w [...] części, J. P. w [...] części, M. K. w [...] części, J. J. w [...] części, M. S. w [...] części, K. R. w [...] części, I. E. w [...] części, P. K. w [...] części, T. A. w [...] części oraz M. K. w [...] części.
Analiza znajdujących się w aktach sprawy archiwalnych map ewidencyjnych, a także Systemu Informacji Przestrzennej ZGiKM [...] w zakresie porównania ewidencji aktualnej i historycznej wskazuje, że wywłaszczonym 16 lipca 1952 r. parcelom nr [...], [...] oraz nr [...], [...], [...] i [...] odpowiadają w części jedynie działki ewidencyjne nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu P. . Działka aktualnie oznaczona w ewidencji nr [...] znajduje się poza obszarem nieruchomości zapisanej jako własność M. P.. Jej granice obejmują sąsiadujące z nimi dawne parcele nr [...] i [...], czyli zgodnie z orzeczeniem z 16 lipca 1952 r. nieruchomość będącą własnością B. G.. Brak materialnoprawnej podstawy do zgłoszenia roszczenia o zwrot zachodzący w przypadku stron w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] powoduje, że postępowanie z wniosku tych osób nie może być prowadzone i staje się bezprzedmiotowe podlegając umorzeniu stosownie do art. 105 § 1 K.p.a.
Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Starosta [...] stwierdził, że w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] brak jest przesłanek do zwrotu. Dawne nieruchomości stanowiące parcele własności M. P. zostały nabyte przez Skarb Państwa w 1952 r. na rzecz Dyrekcji Budowy Osiedli [...] w P. , jako niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Pierwszy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla tego ternu uchwalony został w 1966 r., natomiast plan szczegółowy w 1969 r. Zgodnie z nimi teren przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową o wysokiej intensywności. Budynek mieszkalny przy ul. [...] wybudowano w latach 1952-1953, na terenie na którym rozebrane zostały budynki zniszczone podczas II wojny światowej. Nieruchomość objęta postępowaniem stanowi część niezabudowanych tym budynkiem mieszkalnym dawnych wywłaszczonych parcel, będących podwórzem większego kwartału zabudowy.
Cel nabycia określony jako realizacja narodowych planów gospodarczych odczytywać należy w ocenie organu I instancji jako zabudowę mieszkaniową, co potwierdza przeznaczenie w obowiązujących następnie planach zagospodarowania przestrzennego. Szeroko rozumiany wskazany powyżej cel obejmuje zatem nie tylko budynki mieszkalne, ale również infrastrukturę towarzyszącą tym budynkom w postaci m.in. ciągów komunikacyjnych, parkingów, garaży, ale także terenów rekreacyjnych i zabudowań gospodarczych.
Potwierdzeniem realizacji na spornej nieruchomości takich zamierzeń są przede wszystkim protokoły oględzin wskazujące na aktualny sposób zagospodarowania. Wybudowaniu infrastruktury garażowej dowodzą liczne dokumenty archiwalne, w tym pozwolenia na budowę, pierwsze umowy najmu, a także dokumenty finansowe. Również opinie podmiotów zarządzających tym terenem tj. MPGM SA i ZKZL Sp. z o.o. potwierdzają, że był on wykorzystywany przez okolicznych mieszkańców. Pozyskane od dzierżawców garaży historyczne fotografie nieruchomości obrazują faktyczne jej wykorzystanie w przeszłości. Na zdjęciach uwidocznione są sceny z codziennego życia mieszkańców budynku – od dzieci bawiących się w piaskownicach, garaży i pierwszych samochodów, po trzepaki na dywany i suszące się pranie. W toku postępowania nie udało się odnaleźć żadnych dokumentów dotyczących realizacji ciągu komunikacyjnego przebiegającego wzdłuż budynku, a także dojazdów do boksów garażowych położonych na nieruchomości. Domniemywać można zdaniem organu, że utwardzenia powstawały systematycznie w momencie budowy garaży, a późniejsze remonty i innowacje (szlaban wjazdowy) przeprowadzane były już w ramach tamtejszej wspólnoty mieszkaniowej.
Realizacja powyższej infrastruktury towarzyszącej budynkowi mieszkalnemu przy ul. [...] następowała najprawdopodobniej już od momentu jego powstania, to jest od 1953 r. Na wskazanym terenie powstały pojedyncze wiaty garażowe, piaskownice, boksy na opał i miał węglowy, a także komórki na rowery i motocykle. W toku postępowania nie udało się odnaleźć jakichkolwiek dokumentów weryfikujących datę i prawidłowość ich powstania. Jedynymi dowodami są oświadczenia okolicznych mieszkańców, archiwalne zdjęcia fotograficzne oraz ślady tych elementów na podkładach geodezyjnych i mapach sytuacyjnych. Odnalezione dokumenty dotyczące powstałych później boksów garażowych i dojazdu do nich wskazują, że istniejące obecnie na nieruchomości obiekty powstały w latach 1973-1974, to jest ok. 20 lat od czasu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Jeżeli przyjąć, że dopiero one są realizacją celu nabycia nieruchomości stanowiącą infrastrukturę towarzyszącą budownictwu mieszkaniowemu, data ich powstania przekracza terminy, o których mowa w art. 137 u.g.n. Ewentualne przekroczenie tych terminów nie uzasadnia zwrotu spornej nieruchomości.
Jednak w ocenie Starosty [...] pierwotne wykorzystanie tego terenu, jeszcze przed zajęciem pod zabudowę garażową, stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że nieruchomość wykorzystana była zgodnie z celem jej nabycia. Obiekty takie jak: komórki lokatorskie, wiaty garażowe i garaże, wózkarnie, składy opału, czy nawet trzepaki i wieszaki na pranie, a także tereny rekreacyjne – piaskownice dla dzieci, stanowią infrastrukturę towarzyszącą budynkom mieszkalnym.
Wojewoda, wydając podaną na wstępie decyzję, wyjaśnił, że odwołanie zostało wniesione tylko od części decyzji Starosty [...], to jest odnośnie pkt I. orzekającego w zakresie części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], co oznacza, że w pozostałej części, to jest odnośnie pkt II., decyzja ta stała się ostateczna.
Przywołując m.in. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 oraz art. 216 u.g.n. organ odwoławczy wskazał, że zasadniczym elementem sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia. Podstawowym dokumentem przesądzającym o celu wywłaszczenia jest inwestycja wskazana w akcie wywłaszczenia – w realiach sprawy jest to orzeczenie z 16 lipca 1952 r. Orzeczeniem tym w trybie dekretu wywłaszczono nieruchomości położone w P. przy ul. [...] nr [...], oznaczone w ewidencji jako działki nr [...], [...], zapisane w księdze wieczystej [...] t. [...], karta [...] Sądu Powiatowego dla Miasta P. , oraz nr [...], [...], [...] i [...], zapisane w księdze wieczystej [...] t. [...], karta [...] Sądu Powiatowego dla Miasta P. , stanowiące własność M. P.. Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa – Dyrekcji Budowy Osiedli [...] w P. , a jak stwierdzono w uzasadnieniu powyższe nieruchomości były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Podano, że wywłaszczenie polegało na przeniesieniu własności z dniem 17 listopada 1951 r.
W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów dekretu, bowiem z przepisów tych wynika, że cel wywłaszczenie był określany w postępowaniu dotyczących wywłaszczenia dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a więc ustalanie tego celu na podstawie jakichkolwiek innych dokumentów, sporządzonych przez organy nieuczestniczące w procedurze wywłaszczenia oraz na wiele lat po wywłaszczeniu, jest całkowicie nieuzasadnione i bezprawne.
Mając na uwadze okoliczności sprawy Wojewoda stwierdził, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został wyraźnie określony w orzeczeniu z 16 lipca 1952 r. Tym niemniej zrekonstruowanie tego celu jest możliwe w oparciu o pozyskane przez organ odwoławczy skany dokumentów, które poprzedzały wydanie tego orzeczenia. W przedmiotowej sprawie Dyrekcja Budowy Osiedli [...] w P. , w oparciu o wniosek Ministra Budownictwa Miast i Osiedli – Centralny Zarząd Budowy Miast i Osiedli z 14 września 1951 r., nr [...], występującego w imieniu tej Dyrekcji – jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, uzyskała zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 29 września 1951 r., nr [...], na nabycie pod budownictwo mieszkaniowe nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] w granicach określonych na załączonym planie, w tym nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], nr [...], [...], [...] i [...].
Do wniosku z 14 września 1951 r., nr [...] dołączono zezwolenie Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z 14 września 1951 r., nr [...], zezwalające Dyrekcji Budowy Osiedli [...] w P. do wystąpienia z wnioskiem do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na zgłoszenie wniosku o nabycie nieruchomości, określonych we wniosku terenowym nr [...]. Wniosek terenowy Dyrekcji Budowy Osiedli [...] w P. z 5 września 1952 r., nr [...], o zezwolenie na nabywanie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych dotyczył budowy przy ul. [...] narożnik [...] w granicach określonych na załączonym planie sytuacyjnym. W uzasadnieniu wskazano, że określone nieruchomości stanowią całość terenu inwestycyjnego przeznaczonego pod budowę domu/ów mieszkalnego/ych dla pracowników Fki [...] i innych. W zezwoleniu z 14 września 1951 r., nr [...], wskazano z kolei, że nieruchomości te są niezbędne dla realizacji budownictwa mieszkaniowego przewidzianego w Planie Inwestycyjnym na rok 1952. Równocześnie stwierdzono, że dla realizacji Planu Inwestycyjnego zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomościach określonych we wniosku terenowym.
Dodatkowo do wniosku z 14 września 1951 r., nr [...], dołączono zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Wydział Budownictwa Oddział Planowania Zabudowy Osiedli Miejskich z 29 sierpnia 1951 r., nr [...], wydane w porozumieniu z Wojewódzką Komisją Planowania Gospodarczego – wyrażające zgodę na wstępną lokalizację szczegółową budownictwa mieszkaniowego w P. na terenie przy narożniku ul. [...] i [...], jak zaznaczono na załączonym planie.
Powyższe ustalenia potwierdzają także inne dokumenty. Organ odwoławczy dążąc do jak najściślejszego doprecyzowania i odtworzenia celu wywłaszczenia zapoznał się dodatkowo z Kronikami Miasta [...] z lat 1951-1962.
W ocenie organu II instancji z przywołanych dokumentów jednoznacznie wynika, że na przedmiotowym terenie miał być zrealizowany cel w postaci budownictwa mieszkaniowego w P. (przy narożniku ul. [...] i [...]). Dokumenty z 1951 r. jako sporządzone przez upoważnione podmioty, korzystają w ocenie tego organu z mocy dowodowej dokumentu urzędowego i jako takie stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, to jest że celem wywłaszczenia gruntu było budownictwo mieszkaniowe.
W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że w przeszłości cel wywłaszczenia określany był na ogół ogólnikowo. Tak też należy interpretować to pojęcie obecnie. Nie jest koniecznym ustalenie, jakie konkretnie miało być przeznaczenie wywłaszczanego ternu, jeżeli z dokumentów wynika, że miało to być budownictwo mieszkaniowe. Dla uznania, że cel wywłaszczenia zrealizowano wystarczy wykazać, iż dany obszar był wykorzystywany jako podwórze budynku, czyli w tamtych czasach przestrzeń niezbędna i potrzebna mieszkańcom bloku mieszkalnego, położonego przy ul. [...] nr [...], [...], [...] i [...]. Typowy blok mieszkalny w centrum P. z lat 50. XX wieku posiadał budynek frontowy (reprezentacyjny), czyli ten z fasadą od strony ulicy, główną klatką schodową i wyjściami z tyłu bloku, które prowadziły na jego podwórze.
W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie wykazuje, że oznaczony powyżej cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zgromadzony materiał dowodowy (w tym przede wszystkim dokumentacja zdjęciowa, a także plan sytuacyjny obrazują stan przedmiotowych działek na przestrzeni lat), nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sporne działki w ramach realizacji celu wywłaszczenia były terenem stanowiącym konieczne podwórze bloku mieszkalnego. Znajdowały się na nim: pojedyncze wiaty garażowe, piaskownice, boksy na opał i miał węglowy (piece były opalane węglem), a także komórki na rowery i motocykle, trzepaki i sznurki na pranie (blok jest pozbawiony balkonów). Faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że w latach 50.-60. XX wieku bloki mieszkalne wówczas budowane w centrum P. miały zapewnione na ich tyłach wewnętrzne podwórza. Do dzisiaj znaczna ich część się zachowała. Chodziło o utrzymanie istniejącego układu zabudowy w obrębie centrum z podziałem na zabudowę frontową i oficyny wraz z podwórzami między blokami. Podwórza za budynkami były wykorzystywane w celach typowych dla funkcji mieszkaniowej bloku.
Sporny teren dopiero w latach 70. XX wieku zaczął ulegać zmianie w ten sposób, że pojawiły się na części nieruchomości garaże.
Organ II instancji podkreślił, że wewnętrzne podwórze przy bloku mieszkalnym przy ul. [...] było powiązane funkcjonalnie z tym blokiem, wydzielając w ten sposób przestrzeń służącą potrzebom mieszkańców wynikającym z ich potrzeb mieszkaniowych (boksy na opał i miał węglowy, teren rekreacyjny dla dzieci, komórki na rowery i motocykle, trzepaki do dywanów, sznurki na pranie). Zdaniem tego organu do prawidłowego funkcjonowania bloku mieszkalnego oprócz typowej infrastruktury w postaci samego bloku w tamtych czasach niezbędny był także obszar gospodarczy immanentnie związany z budynkiem, służący mu właściwościami użytkowymi. W tamtych czasach obiekty mieszkalne budowane w centrum P. , w tym przy ul. [...], cechowały się posiadaniem wewnętrznych podwórzy. Organ wskazał także na znajdującą się w aktach sprawy archiwalną fotografię budynku przy ul. [...] [...]-[...] od jego strony frontowej, na której widać ogrodzenie z kilkoma murowanymi słupkami/kolumnami tworzącymi pasmo wkomponowujące się w architekturę budynku oraz oddzielające (zamykające) wewnętrzne podwórze od ul. [...]. Świadczy to o przemyślanej i zaplanowanej jako całości inwestycji. Innymi słowy podwórze (bez dostępu bezpośrednio z ulicy) stanowiło uzupełnienie kompleksowej inwestycji w postaci bloku mieszkalnego, który znajdował się w bezpośrednim sąsiedztwie przestrzeni publicznej.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że wadliwe jest przyjęcie, iż infrastruktura niezwiązana organizacyjnie i funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym może być objęta tym samym celem wywłaszczenia, którym jest wzniesienie tego budynku, Wojewoda podniósł, że skoro w orzeczeniu wywłaszczeniowym przewidziana została jedynie realizacja narodowych planów gospodarczych, a z dokumentów wynika, że chodziło o budownictwo mieszkaniowe, to możliwym jest doprecyzowanie, iż celem wywłaszczenia oprócz budowy samego budynku mieszkalnego było również zapewnienie mu koniecznej w tamtych czasach infrastruktury towarzyszącej.
W ocenie organu II instancji oznaczony powyżej cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sporne działki w ramach realizacji celu wywłaszczenia były terenem podwórza. Teren ten był wykorzystywany do obsługi bloku mieszkalnego, co potwierdzają wyjścia z tyłu bloku na wewnętrzne podwórze (główne wejścia były usytuowane z przedniej strony bloku). Dopiero zaś w połowie lat 70. XX wieku, a więc już po wcześniejszym zrealizowaniu głównego celu nabycia, zaczęło ulegać zmianie opisane zagospodarowanie terenu (pojawiły się garaże). Pomimo obecnego stanu zagospodarowania zachowane ukształtowanie terenu przemawia za stwierdzeniem, że są to pozostałości po zrealizowanym celu wywłaszczenia (wewnętrznego podwórza zrealizowanego w ramach budownictwa mieszkaniowego). Późniejsza zmiana przeznaczenia, z uwagi na osiągnięcie celu wywłaszczenia, nie wpływa zdaniem organu odwoławczego na ocenę zasadności odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także pkt I. poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie: 1. art. 1, art 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 dekretu, przez ich pominięcie, gdy tymczasem z przepisów tych wynika, że cel wywłaszczenia był określany w postępowaniu dotyczącym wywłaszczenia dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a więc ustalanie tego celu na podstawie całkowicie dowolnej wykładni rozszerzającej względem celu określonego szczegółowo w postępowaniu dotyczącym wywłaszczenia dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zwłaszcza gdy rozszerzenie to następuje post factum, ponad 70 lat po wywłaszczeniu, 2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 136 § 1 i 2 K.p.a. przez poczynienie ustaleń co do celu wywłaszczenia na podstawie spekulacji organu co do immanentnego związku urządzeń istniejących "na podwórzu" budynku przy ul. [...] [...]-[...] z tym budynkiem, mimo że sposób korzystania z "podwórza" w kolejnych latach przeczy temu, aby urządzenia te były rzeczywiście niezbędne dla korzystania z budynku, jak i bez ustalenia, że urządzenia te w ogóle znajdują się na terenie objętym wnioskiem o zwrot; 3. art. 1 i art. 2 dekretu, przez ich pominięcie, gdy tymczasem z przepisów tych wynika, że cel wywłaszczenia w ramach realizacji narodowego planu gospodarczego mógł być realizowany wyłącznie przez wykonawcę planu gospodarczego, a nie przez osoby lub podmioty trzecie; 4. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez wadliwe przyjęcie, że "infrastruktura" nie związana organizacyjnie i funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym może być objęta tym samym celem wywłaszczenia, którym jest wzniesienie tego budynku; 5. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że cel wywłaszczenie został zrealizowany na działkach nr [...] i [...] i odmowę ich zwrotu skarżącym.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się 24 lipca 2024 r., pełnomocnik skarżących wniósł i wywiódł jak w skardze. Podkreślił, że w realiach sprawy w latach 50. doszło do odjęcia własności prywatnemu właścicielowi, a aktualnie sytuacja zmierza do uwłaszczenia użytkowników garaży znajdujących się na spornych działkach przez ustanowienie na ich rzecz użytkowania wieczystego. Dojdzie zatem do sytuacji, w której skutkiem wywłaszczenia jednej osoby fizycznej nie będzie realizacja celu publicznego, ale przysporzenia dla innych osób fizycznych. Dalej wskazał, iż część mieszkań w wybudowanym na wywłaszczonej nieruchomości budynku została zapewne sprywatyzowana, a skoro łącznie ze zbyciem mieszkań miasto nie zbyło na rzecz tych samych osób garaży, to wskazuje to na to, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia jakim było budownictwo mieszkaniowe. Podkreślił, że skoro brak jest dowodów, by piaskownice, komórki, trzepak poprzedzające wybudowanie garaży zostały zrealizowane przez instytucję odpowiedzialną za budowę budynku, to nie sposób przyjąć, iż realizacja tych obiektów z własnej inicjatywy mieszkańców stanowiła element realizacji celu wywłaszczenia.
Uczestnik postępowania P. W. stwierdził, że jest przeciwny temu, żeby oddać działki spadkobiercom wywłaszczonego. Podkreśla, że każdy kto ma garaż na tych działkach zrealizował go legalnie na podstawie pozwolenia na budowę i każdy ma zezwolenie od miasta P. . Na pytanie Sądu podał, że jest użytkownikiem jednego garażu, ma umowę na dzierżawę na czas określony. Podaje, że nie mieszka w budynku przy ul. [...] i nigdy w nim nie mieszkał, a prawo do użytkowania garażu odkupił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw.
Zaskarżona decyzja Wojewody z 28 lutego 2024 r., nr [...], nie narusza ani prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowią przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Przywołany tam art. 137 u.g.n. przewiduje, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).
Jak przewiduje natomiast art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.
Istota sporu do jakiego doszło w kontrolowanej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy wystąpiła wynikająca z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanka zwrotu nieruchomości stanowiących obecnie działki nr [...] i [...], to jest czy nieruchomości te stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skarżący starają się bowiem wykazać, że skoro działki te nie zostały przeznaczone pod budowę samego bloku mieszkalnego, to nie doszło na nich do realizacji celu wywłaszczania. Skarżący kwestionują przede wszystkim po pierwsze to, by za realizację tego celu można było uznać wykonanie jakiejkolwiek infrastruktury towarzyszącej rzeczonemu blokowi, znajdującej się na jego podwórzu, po drugie zaś to, by w sprawie zostało wykazane, iż na wspomnianych działkach taka infrastruktura powstała, kiedy do tego doszło i aby była ona konieczna do korzystania z budynku mieszkalnego. Z argumentacją skarżących nie zgadza się organ administracji publicznej, które stwierdza brak przesłanki do zwrotu.
Dla uporządkowania czynionych rozważań przypomnieć trzeba, że sporne nieruchomości zostały wywłaszczone w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Orzeczeniem z 16 lipca 1952 r., znak [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa – Dyrekcji Budowy Osiedli [...] w P. nieruchomości położone w P. w rejonie ul. [...] oznaczone wówczas w ewidencji jako działki nr [...], [...], a także nr [...], [...], [...] i [...], stanowiące własność M. P.. Rzeczone działki odpowiadają obecnie działkom nr [...] i [...].
W sprawie bezsporne jest to, iż powyższe wywłaszczenie nastąpiło celem realizacji narodowych planów gospodarczych, a konkretniej rzecz ujmując – jak wynika już z jednoznacznych w tym względzie ustaleń poczynionych na etapie postępowania odwoławczego, w oparciu o dokumenty poprzedzające wywłaszczenie i z nim związane – pod budownictwo mieszkaniowe w P. (przy narożniku ul. [...] i [...]). Sporne pozostaje natomiast to, czy tak określony cel został zrealizowany.
Skarżący podnoszą w pierwszej kolejności, iż realizacja wskazanego celu polegać mogła co najwyżej na wybudowaniu samego bloku mieszkalnego, nie zaś na zrealizowaniu jakiejkolwiek towarzyszącej mu infrastruktury na podwórzu.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest jednak pogląd, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe, czy też budownictwo mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również innych obiektów immanentnie związanych z potrzebami mieszkańców, czy też szerzej z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego, a w szczególności obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej (por. wyroki NSA z 16 kwietnia 2004 r., sygn. akt I OSK 581/08, z 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, z 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, z 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 610/15, z 6 października 2021 r., sygn. akt I OSK 91/20, dostępne w CBOSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę poglądy te w pełni podziela. Od razu podkreślić przy tym trzeba, że nie muszą być to obiekty, czy inna infrastruktura towarzysząca konieczna, w tym znaczeniu, że bez jej istnienia korzystanie z zabudowy mieszkaniowej nie byłoby w ogóle możliwe, lecz wystarczające jest, by infrastruktura taka służyła mieszkańcom budynku mieszkalnego (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12, CBOSA). Chodzi w tym względzie o odczytywanie celu wywłaszczenia, jako realizacji pewnej funkcjonalnej całości. Zagospodarowanie spornych działek będzie zaś funkcjonalnie związane z budynkiem mieszkalnym, gdy ich urządzenie będzie uwzględniało potrzeby tego budynku i służyło zaspokojeniu potrzeb jego mieszkańców (por. wyrok NSA z 6 października 2021 r., sygn. akt I OSK 91/20).
W sprawie nie budzi wątpliwości, że cel wywłaszczenia w postaci budownictwa mieszkalnego na obecnych działkach nr [...] i [...] został zrealizowany. Ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego wynika, że działki te – stanowiąc z pozostałym obszarem objętym dokumentacją związaną z wywłaszczeniem całość terenu inwestycji – przeznaczone zostały na wewnętrzne podwórze budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...], [...], [...] i [...], na którym zlokalizowano pojedyncze wiaty garażowe, piaskownice, boksy na oparł i miał węglowy, a także komórki na rowery i motocykle, trzepaki i sznurki na pranie. Wbrew zarzutom skarżących Wojewoda w sposób w pełni racjonalny i zgodny z zasadami logicznego rozumowania, a więc z zachowaniem wymogów wynikających z zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., wykazał, że rzeczone podwórze w czasach odpowiadających realizacji budynku mieszkalnego było przestrzenią potrzebną jego mieszkańcom.
Nie można zgodzić się ze skarżącymi, aby odwołanie się w tym względzie do faktów powszechnie znanych było kreowaniem argumentów pod z góry przyjętą tezę. Powołanie się przez organ administracji publicznej na fakty powszechnie znane jest jedną z dopuszczalnych w postępowaniu administracyjnym form wykazania okoliczności faktycznych. Zgodnie z art. 77 § 4 K.p.a. fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Wojewoda – powołując się na fakty powszechnie znane – wykazał natomiast okoliczność, zgodnie z którą w latach 50-60. XX w. bloki mieszkalne wówczas budowane w centrum P. miały zapewnione na ich tyłach wewnętrzne podwórze. Skarżący tymczasem starają się jedynie zdezawuować tę część argumentacji organu, wdając się w polemikę z samą zasadnością jej zastosowania, nie dążąc w żaden sposób do zakwestionowania jej prawidłowości in meriti, np. poprzez wykazanie, że powstające wówczas bloki mieszkalne nie miały zapewnionego podwórza, bądź też, że ten konkretny blok mieszkalny przy ul. [...] nr [...], [...], [...] i [...] miał być tego podwórza pozbawiony. Chybione jest także twierdzenie skarżących, jakoby argument ten nie miał znaczenia w sprawie, skoro jednocześnie nie jest kwestionowane, że działki, które mają podlegać zwrotowi sąsiadują bezpośrednio z nieruchomością na której w latach 50. został posadowiony blok mieszkalny. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie przy tym wskazuje, iż sporne działki służyły właśnie jako podwórze tego bloku mieszkalnego.
Wojewoda prawidłowo także zwrócił uwagę na to, iż podwórze to służyło do obsługi bloku mieszkalnego, co potwierdzają wyjścia z tyłu tego bloku (główne wejścia były usytuowane z przedniej strony bloku). Słusznie także wskazał, że poszczególne elementy infrastruktury, które się na nim znajdowały, służyły mieszkańcom do zaspokojenia ich potrzeb wynikających z zamieszkania w tymże budynku (opalanie pieców węglem, brak balkonów, a także prawdopodobny brak możliwości zapewnienia pomieszczeń w strefie piwnicznej z uwagi na jej adaptację na schron dla budynku przy ul. [...], [...]). Wreszcie organ zwrócił uwagę na to, że z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, iż przy budynku przy ul. [...] [...]-[...] od jego strony frontowej znajdowało się ogrodzenie oddzielające wewnętrzne podwórze tego budynku od ulicy. Wszystkie te okoliczności razem, jak i każda z nich z osobna świadczą o prawidłowości argumentacji organu administracji publicznej.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, że sami skarżący próbują zawęzić cel wywłaszczenia powołując się na dokumenty, które pochodzą z okresu już po wywłaszczeniu, a mianowicie wskazując na pismo odnoszące się do okoliczności przekazania przez Dyrekcję Budowy Osiedli [...] w grudniu 1953 r. bloku mieszkalnego przy ul. [...] [...], [...], [...] i [...], podczas gdy jednocześnie sami zwracają uwagę na to, że oparcie się o tego rodzaju dokumentację dla odtworzenia celu wywłaszczenia nie powinno mieć miejsca. Powołanie się na ten dokument w żadnym razie nie pozwala przyjąć, że cel wywłaszczenia ograniczać się miał do realizacji samego tylko budynku mieszkalnego. Analiza dokumentów związanych z wywłaszczeniem, w których cały obszar określany był jako place po wypalonych budynkach, teren nieużytkowany, na którym nie znajdują się budynki, prowadzi do jednoznacznego wniosku, zgodnie z którym całość tego terenu przewidziana była pod planowaną inwestycję mieszkaniową. Co niemniej istotne stanowisku skarżącym przeczy – wbrew wywodom skargi – miejsce lokalizacji budynku mieszkalnego, a więc jego umiejscowienie w pierwszej linii zabudowy od ul. [...]. Całkowicie nietrafny, a wręcz pozbawiony logiki jest argument, jakoby jakakolwiek infrastruktura miałaby być z tego powodu dla tego budynku zbędna. Skoro budynek mieszkalny został posadowiony bezpośrednio przy ul. [...], to oczywistym jest to, iż niemożliwe stało się w konsekwencji zlokalizowanie od tej strony jakiejkolwiek infrastruktury towarzyszącej, w tym zagospodarowanie jego podwórza, które służyć będzie zaspokojeniu potrzeb mieszkańców.
Wbrew twierdzeniom skarżących ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że wspomniana powyżej infrastruktura znajdowała się na spornych działkach. Do wniosku tego prowadzi przede wszystkim dokumentacja zdjęciowa pochodząca z lat 60 XX w., a także znajdujący się w aktach administracyjnych plan sytuacyjny załączony do pisma jednego z mieszkańców pochodzący z analogicznego okresu. Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniami skarżących, by Wojewoda zobowiązany był do precyzyjnego określenia lokalizacji tych elementów. Nie było także konieczne sprecyzowanie w jakim konkretnie czasie doszło do ich wykonania. Skarżący pomijają bowiem to, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu wprowadzony został z dniem 22 września 2004 r. na mocy art. 1 pkt 89 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, orzekł wobec tego, ze art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Materiał dowodowy sprawy nie budzi zaś wątpliwości co do tego, że zagospodarowanie wewnętrznego podwórza bloku mieszkalnego przy ul. [...] [...]-[...] miało miejsce najpóźniej w latach 60. XX w. Nie ma wreszcie znaczenia i to, czy dokonała tego Dyrekcja Budowy Osiedli [...] w P. , na rzecz której nastąpiło wywłaszczenie. Nie zmienia to bowiem tego, iż kontestowane przez skarżących podwórze wraz ze znajdującą się na nim infrastrukturą uznać trzeba za całość funkcjonalną z blokiem mieszkalnym przy ul. [...] [...]-[...]. Zresztą sami skarżący w tym względzie opierają się jedynie na przypuszczeniach.
W tym miejscu zauważyć także trzeba, że późniejsza zmiana przeznaczenia spornych działek pod kompleks garażowy pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy. Realizacja celu wywłaszczenia czyni zbędnymi dalsze rozważania o dopuszczalnej jego modyfikacji. Zrealizowanie celu wywłaszczenia, z zachowaniem warunków z art. 137 u.g.n., wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeżeli nieruchomość ta po latach będzie wykorzystywana na inny cel. Bez znaczenia pozostaje zarówno aktualne zagospodarowanie, jak i zagospodarowanie po realizacji celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2762/19, CBOSA). Równie bez wpływu na wynik sprawy ma zatem i współczesne oderwanie się zabudowy garażowej od funkcji mieszkaniowej bloku przy ul. [...] [...]-[...] przejawiające się w przysługiwaniu praw do poszczególnych stanowisk na rzecz osób, które we wspomnianym budynku nigdy nie zamieszkiwały.
Sąd ze zrozumieniem przyjmuje mogące stąd wynikać subiektywne poczucie niesprawiedliwości spadkobierców wywłaszczonego właściciela, jednak nie zmienia to konstatacji, że cel wywłaszczenia został na spornych nieruchomościach zrealizowany i w sprawie nie mogło dojść do ich zwrotu w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n.
W świetle powyższych rozważań bezzasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 136 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. i art. 1, art. 2, art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 1 i 2 pkt 5 dekretu. Odnośnie tych ostatnich przepisów podkreślić przy tym trzeba, że nie znajdowały one bezpośrednio zastosowania w sprawie, a powoływanie się na nie jest dopuszczalne jedynie pośrednio, przy odkodowywaniu normy prawnej z art. 136 ust. 3 u.g.n. Skarżący ostatecznie nie uwzględniają jednak tego, że ówczesny standard prawny dopuszczał pewien stopień ogólności przy określeniu celu wywłaszczenia.
Wobec powyższego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.