II SA/Po 285/25

II SA/Po 285/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 3 pkt 2, 4 i 5, art. 51, art. 28
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2021 poz 1073
art. 13 ust. 1, 10 ust. 2
Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P. B., Stowarzyszenia na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2025 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 lutego 2025 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "WWINB"), art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania P. B. (dalej tez jako "skarżący" lub "strona") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 28 października 2024 r., nr [...], nakazującą inwestorowi P. B. rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję gospodarczą, znajdującego się na parceli nr [...], o wymiarach na planie 200 cm x 200 cm i wysokości 200 cm na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L. , gm. [...]
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W związku z otrzymaną od Urzędu Gminy w [...] sygnalizacją dotyczącą niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji prowadzonej na działce nr [...] w miejscowości L., PINB przeprowadził w dniu 9 października 2024 r. czynności kontrolne na ww. nieruchomości. Podczas kontroli stwierdzono, że na terenie wyodrębnionej parceli nr [...] zlokalizowany jest obiekt budowlany o wymiarach 1096 cm x 310 cm i wysokości 260-285 cm w konstrukcji szkieletowej, ściany i dach wykonane z płyty warstwowej, tzw. domek holenderski wraz z drewnianą werandą o wymiarach 250 cm x 600 cm. Obiekt posiada podwozie i koła, nie posiada jednak ubezpieczenia komunikacyjnego i rejestracji. Posadowiony jest on na bloczkach betonowych oraz pełni funkcję rekreacyjną (altana działkowa). Przedmiotowy obiekt powstał w 2019 r., a jego inwestorem był skarżący. Ponadto na terenie nieruchomości znajduje się również obiekt budowlany pełniący funkcję gospodarczą w konstrukcji drewnianej, posadowiony na płytach chodnikowych, powstały w 2022 r. Obiekt posiada wymiary w planie 200 cm x 200 cm, wysokości 200 cm i powstał w 2022 r. Inwestorem obiektu był skarżący, który nie uzyskał stosownych pozwoleń.
W dniu 11 października 2024 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie obiektu budowlanego pełniącego funkcje gospodarcze, położonego na parceli nr [...], o wymiarach w planie 200 cm x 200 cm i wysokości 200 cm, zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w L. , gm. [...].
PINB decyzją z dnia 28 października 2024 r. (znak: [...]) działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2024 poz. 752 ze zmianami dalej jako "Pr. bud.") nakazał inwestorowi - P. B. wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcje gospodarcze, położonego na parceli nr [...], o wymiarach w planie 200 cm x 200 cm i wysokości 200 cm, zlokalizowanej na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w L. , gmina [...].
W uzasadnieniu PINB powołał się na przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg Jeziora [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 18 maja 2010 roku (w skrócie m.p.z.p.), z którego wynika zakaz zabudowy poprzez zakaz lokalizacji budynków (§ 10 pkt 1 Planu). PINB wyjaśnił, że obiekt gospodarczy o wymiarach w planie 200 cm x 200 cm i wysokości 200 cm stanowi budynek w rozumieniu art. 3 ust. 2 Pr. bud. Jest obiektem wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowanych, jest trwale z gruntem związany, przy czym istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem uznania, że obiekt jest trwale związany z gruntem. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się zatem do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Jak wynika z ustaleń poczynionych w dniu kontroli obiekt jest posadowiony na płytach chodnikowych, zatem może się skutecznie opierać siłom przyrody.
W ocenie organu I instancji nie ma możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. i nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonania robót do stanu zgodnego z prawem, albowiem stan zgodności z prawem zostanie osiągnięty jedynie w razie rozebrania obiektu. Zgodnie z art. 52 ust. 1 Pr. bud. powyższy nakaz nałożono na inwestora.
Odwołanie od powyższej decyzji do Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył P. B.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W odwołaniu zakwestionowano uznanie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt gospodarczy będący przedmiotem postępowania jest budynkiem, którego lokalizacji zakazuje obowiązujący na terenie parceli nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzucał, że decyzja opiera się na błędnym uznaniu, iż obiekt jest trwale z gruntem związany oraz że posiada fundament (posadowiony jest tylko na płytach chodnikowych), a dopiero łączne spełnienie wszystkich przesłanek pozwala zakwalifikować obiekt jako budynek. Żadne z postanowień Planu nie zakazuje na terenie objętym budową lokalizowania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr. bud.
Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołaną we wstępie decyzją z 6 lutego 2025 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia WWINB przytoczył stan faktyczny sprawy i wskazał, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 pkt 4 Pr.bud. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073 dalej: "ustawa ROD").
Dalej organ II instancji argumentował, że budynkiem – w myśl art. 3 pkt 2 Pr.bud. jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W ocenie WWINB sporny obiekt spełnia definicję budynku, bowiem jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada dach i fundamenty, jest trwale z gruntem związany i spełnia definicję budynku, o której mowa w art. 3 pkt 2 Pr.bud.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 1 obowiązującego dla nieruchomości m.p.z.p. symbolem IR oraz 2R zostały oznaczone tereny rolnicze. Ponadto z zapisu § 4 pkt 2 lit. a m.p.z.p. wynika, że "W zakresie zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się: zakaz lokalizacji: tymczasowych obiektów budowlanych.". Zgodnie z § 10 m.p.z.p. "w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustala się: 1) zakaz lokalizacji budynków; 2) uwzględnienie w zagospodarowaniu, zgodnie z przepisami odrębnymi, przebiegów urządzeń melioracyjnych.".
WWINB zgodził się z organem I instancji, że w związku niezgodnością z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego obiektu budowlanego koniecznym okazało się orzeczenie jego rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Pr. bud.
Odnosząc do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem, posiada przegrody budowlane o drewnianej konstrukcji oraz dach. Wbrew zarzutom odwołania posadowienie obiektu na płytach chodnikowych nie przesądza o braku fundamentu i trwałego związania z gruntem obiektu, bowiem istotnym jest, że za pomocą płyt chodnikowych obiekt jest trwale umocowany i zakotwiony w gruncie. Wobec tego organ uznał, że płyty chodnikowe pełnią funkcję fundamentu i jednocześnie przesądzają o trwałym związaniu obiektu z gruntem. Zatem przedmiotowy obiekt należy uznać za budynek, o którym mowa w ar. 3 pkt 2 pr. bud.
WWINB wskazał również, iż zabudowa rodzinnych ogródków działkowych na podstawie ustawy ROD musi być zgodna z obowiązującymi przepisami, tj. ustawami oraz aktami prawa miejscowego. Wobec tego obowiązujący m.p.z.p. może ingerować w sposób zagospodarowania terenu ROD, w tym wprowadzać ograniczenia w zabudowie.
Reasumując zdaniem WWINB obiekt gospodarczy zrealizowany na parceli [...] narusza zapisy m.p.z.p., a przywrócenie stanu zgodnego z prawem jest możliwe jedynie poprzez wydanie nakazu jego rozbiórki.
Skargę na powyższą decyzję wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie oraz P. B., reprezentowani przez ad K., wnosząc o jej uchylenie, a ewentualnie o stwierdzenie nieważności, oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 2 pkt 5), 9), 9a) oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy ROD poprzez ich niezastosowanie, mimo powielenia treści przepisów, w procesie weryfikacji zgodności posadowionej altany działkowej na terenie ogródka działkowego z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...];
2. art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3 Pr.bud., poprzez błędną ich wykładnię, a nade wszystko złamanie zasady literalnej wykładni prawa, stosując niewłaściwą językową wykładnię definicji "obiektu budowlanego", "budynku" i "budowli", szczególnie poprzez błędną wykładnię określenia "trwałego związania z gruntem", pojęcia "fundament", błędnie uznając, że przedmiotowa altana działkowa jest budynkiem;
3. art. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 29 ust 2 pkt 4 Pr.bud., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w toku analizy prawnej stanu faktycznego w sprawie, co doprowadziło do wybiórczej i nieprawidłowej interpretacji przepisów Pr.bud., w zakresie wyodrębnienia przez ustawodawcę altan działkowych jako odrębnego elementu z katalogu definicji objętych tą ustawą;
4. art. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych, poprzez całkowite pominięcie przepisów wskazanych aktów normatywnych i brak uwzględnienia odrębności w obrocie prawnym pojęć altan działkowych, budynków i budowli, podlegające odmiennym warunkom budowlanym i podatkowym;
5. art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 pkt 9a ustawy ROD poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie altan działkowych i obiektów gospodarczych jako szczególnego rodzaju obiektów;
6. § 4 pkt 2 lit a oraz § 10 pkt 1 m.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że (1) przepisy tego aktu uniemożliwiają utworzenie na terenie nim objętych rodzinnego ogrodu działkowego wraz z przypisaną do niego infrastrukturą, zgodnie z ustawą ROD, zważywszy że przepisy tej ustawy, zaczęły obowiązywać po wydaniu m.p.z.p., (2) przepisy m.p.z.p. uniemożliwiają budowę na terenie nim objętych altan działkowych, (3) przepisy m.p.z.p. mają nadrzędne znaczenie i zastosowanie wobec przepisów rangi ustawowej, w szczególności na ustawę ROD oraz Pr.bud., które to weszły w życie z datą późniejszą niż rzeczony m.p.z.p.;
7. art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 33 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie przez organ I jak i II instancji i wydanie przedwcześnie decyzji, bez skrupulatnej oceny aktualności planu miejscowego oraz porównania stanu prawnego obowiązującego w momencie uchwalenia planu oraz w dacie wydawania decyzji;
8. art. 33 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i nierozważenie wpływu braku nowelizacji m.p.z.p. do stanu zgodnego z prawem powszechnie obowiązującym, w szczególności ustawy o ROD oraz Pr.bud., który doprowadził do niepewności inwestycyjnej odbiorców rzeczonego m.p.z.p.;
9. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności;
10. art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.bud. poprzez jego zastosowanie mimo, że nie ziściły się przesłanki ustawowe do nakazania rozbiórki altany działkowej;
11. art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, szczególnie danie wiary w całości nierzetelnie i pobieżnie przeprowadzonemu postępowaniu administracyjnemu przez organ I instancji;
12. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, wskutek nieprzeprowadzenia w sposób należyty, szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego;
13. art. 138 § 2 w zw. z art. 7a i 7b K.p.a. poprzez brak jego zastosowania i w rezultacie nieuchylenie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli podniesione zarzuty, w szczególności podtrzymując stanowisko co do tego, że obiekt gospodarczy nie stanowi budynku, ani obiektu małej architektury, ani nie jest tymczasowym obiektem budowlanym. Przede wszystkim wadliwie organy zakwalifikowały sporny obiekt jako budynek, w sytuacji gdy nie jest trwale związany z gruntem, a jedynie jest posadowiony na płytach chodnikowych. Jest to lekki domek narzędziowy, możliwy do przeniesienia na inną wylewkę lub powierzchnię, jak kioski używane w budownictwie, gastronomii, na targach itp. Wobec tego sporny obiekt nie jest objęty zakazem zabudowy, wynikającym z § 10 pkt 10 m.p.z.p. i nie powinien wobec niego być orzeczony nakaz rozbiórki.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia 6 lutego 2025 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 28 października 2024 r., którą nakazano inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcje gospodarcze o wymiarach w planie 2,00 m x 2,00 m i wysokości 2,00 m, położonego na parceli nr [...], zlokalizowanej na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w L. , gmina [...].
W sprawie poza sporem pozostaje, że działka na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt gospodarczy położona jest na obszarze objętym m.p.z.p. i przeznaczona jest pod tereny rolnicze, oznaczone symbolem 1R. Na działce nr [...] zostały utworzone [...] – na terenie nieruchomości istnieje około 50 altan ogrodowych o różnych konstrukcjach, a ich inwestorami są poszczególni użytkownicy wyznaczonych wewnętrznie parcel (ogródków działkowych).
Fundamentalne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała zatem kwestia czy do rodzinnych ogródków działkowych, w świetle postanowień ustawy ROD, znajdują zastosowanie przepisy m.p.z.p. Kolejną kwestią sporną była kwalifikacja przedmiotowego obiektu w świetle postanowień Pr.bud. jak i zapisów ustawy ROD.
W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii kwalifikacji przedmiotowego obiektu, tj. czy przedmiotowy obiekt gospodarczy (szopa/domek na narzędzia) posadowiony na płytach chodnikowych, jest budynkiem, obiektem tymczasowym, czy też innego rodzaju obiektem budowlanym.
Dla prawidłowego zakwalifikowania ocenianego obiektu do poszczególnej kategorii obiektów czy urządzeń budowlanych niezbędna jest należyta staranność w ustaleniu cech ocenianego obiektu i odniesienie opisu obiektu do ustawowych definicji poszczególnych kategorii obiektów. Oceniając czy takiej staranności dołożyły organy nadzoru budowlanego dokonując kwalifikacji przedmiotowego obiektu gospodarczego, należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 pkt 2 Pr.bud., pod pojęciem budynku należy rozumieć "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Kwestia trwałego związania danego obiektu budowlanego z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa sądów administracyjnych formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki. Cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Przede wszystkim wskazać należy, że związanie z gruntem jest konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak: NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2344/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić trzeba, że zarówno Prawo budowlane jak i żadna inna ustawa nie zawierają definicji fundamentu. Zgodnie z encyklopedyczną definicją pojęcia "fundamentów" rozumie się "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", fundamenty mogą być różne, np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223)- por. wyrok WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2024 r., II SA/Gd 515/23, dost. CBOSA.
Z dokonanych w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie ustaleń jednoznacznie wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany nie posiada tego typu trwałego związania z gruntem, jako że jest postawiony na luźno położonych na gruncie płytach chodnikowych. Z tego względu zdaniem Sądu spornego obiektu gospodarczego (domku na narzędzia) nie można było zakwalifikować jako budynku, ani uznać by płyty chodnikowe, na których stoi konstrukcja obiektu, spełniały definicję fundamentu. Przedmiotowy obiekt budowlany został posadowiony tylko na płytach chodnikowych, których położenie (wykonanie) nie wymaga prac ziemnych i samo ustawienie na nich obiektu nie ma charakteru niewzruszalnego. W takim wypadku płyty chodnikowe pełnią jedynie funkcję podpór i izolacji obiektu od podłoża, nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt z gruntem, dającego pewność jego zakotwiczenia.
Dodać trzeba, że w protokole kontroli obiektu z dnia 9 października 2024 r. nie ma mowy o tym by obiekt – poza tym że jest posadowiony na płytach chodnikowych – był w jakikolwiek sposób zakotwiony na stałe w podłożu, ani by miał jakikolwiek inny rodzaj fundamentu (zob. k. 37 i materiał fotograficzny w aktach sprawy). Zdaniem Sądu "posadowienie obiektu" na płytach chodnikowych nie może być w okolicznościach sprawy zrównane z posiadaniem przez obiekt fundamentów, co z kolei nie pozwala na kwalifikowanie go jako budynku.
Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 4 Pr. bud. ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie małej architektury - należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Definicja ta zawiera określenie jednej wspólnej cechy tej kategorii obiektów budowlanych, mianowicie odnosi się do ich rozmiarów, używając nieostrego terminu "niewielkie obiekty". Druga część definicji zawiera przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych, które są obiektami małej architektury. Ustawa podaje przykłady trzech kategorii takich obiektów, podzielonych według kryterium funkcji, jaką mają pełnić. Pierwszą kategorią są obiekty kultu religijnego, drugą obiekty architektury ogrodowej, trzecią kategorię stanowią obiekty służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku. Dzięki takiej konstrukcji definicji można określić obiekty podobne, zbliżone do wyliczonych w komentowanym przepisie, które ze względu na niewielkie rozmiary i podobną funkcję użytkową mogą być uznane za obiekty małej architektury.
Zdaniem Sądu sporny obiekt nie kwalifikuje się do obiektów małej architektury z uwagi na swoje gabaryty. Porównanie tego obiektu (szopy na narzędzia) z wyliczeniem w powołanej definicji również nie pozwala na odnalezienie takiego bliskiego podobieństwa, by móc ten obiekt zakwalifikować jako podpadający pod art. 3 pkt 4 Pr. bud.
Z kolei stosownie do art. 3 pkt 5 pr. bud. tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.
Zdaniem Sądu przedmiotowy obiekt stanowi natomiast tymczasowy obiekt budowlany. Definicja tymczasowego obiektu budowlanego z art. 3 pkt 5 Pr. bud. składa się z dwóch części: (1) jest to obiekt "przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki", ale też (2) obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe". W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy relewantna jest ta druga część definicji. Jak już wyżej wskazano przedmiotowy obiekt posadowiony został na płytach chodnikowych, ułożonych na gruncie. Nie wykazano, aby obiekt ten miał w gruncie umocowanie nadające mu cechy fundamentu lub inną formę trwałego związania z gruntem. Ponadto porównanie znajdujących się w aktach sprawy zdjęć tego obiektu (domku na narzędzia), jego gabarytów oraz cech konstrukcyjnych pozwala znaleźć jego bliskie podobieństwo do wymienionych w art. 3 pkt 5 Pr.bud. przykładowo kiosku ulicznego czy pawilonu sprzedaży ulicznej.
Kwalifikacja powyższego obiektu odmiennie od tego jak uczyniły to organy nadzoru budowlanego, a więc jako tymczasowego obiektu budowlanego a nie jako budynku, nie zmieniała jednak tego, że do sprawy znajdował zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 4 Pr. bud., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie ROD. Tym samym, nie ulega wątpliwości, że na realizację przedmiotowego obiektu inwestor nie był obowiązany uzyskać pozwolenia na budowę ani dokonać zgłoszenia. Powyższe nie oznacza jednak niedopuszczalności stosowania do tych obiektów przepisów Prawa budowlanego. Otóż, jak wskazuje się w orzecznictwie, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine Pr. bud., a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine (patrz: przywołana uchwała NSA z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OSP 1/16). Inaczej mówiąc, dany obiekt, pomimo że nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia, może być poddany ocenie pod kątem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego).
Idąc dalej, wyjaśnienia wymagało czy do terenów rodzinnych ogródków działkowych znajdują zastosowanie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą, tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany dopóki obowiązuje. Wobec powyższego, w świetle zarzutów skargi wyjaśnić należy, że do terenów rodzinnych ogrodów działkowych znajdują zastosowanie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym pośrednio przesądza także art. 19 ust. 2 i art. 76 ustawy ROD. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy ROD, w przypadku gdy prawo do nieruchomości, na której znajduje się ROD, zostało nabyte przez stowarzyszenie ogrodowe nieodpłatnie, właściciel nieruchomości może zgłosić do stowarzyszenia ogrodowego żądanie likwidacji ROD, o ile funkcjonowanie ROD jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym tę nieruchomość. Zgłaszając żądanie, właściciel jest obowiązany przedstawić propozycję nieruchomości zamiennej odpowiadającej warunkom określonym w art. 21 pkt 1 oraz propozycję umowy gwarantującej realizację obowiązków określonych w art. 21 oraz art. 22. Ponadto, w myśl art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy ROD właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków, tj. funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Dokonując powyższej oceny, należy również mieć na względzie art. 13b ustawy ROD wyłączający możliwość stosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego do obiektów budowlanych na działkach rodzinnych ogrodów działkowych. Powyższe ma istotne znaczenie gdyż w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym organ nadzoru budowlanego nie bada zgodności lokalizacji obiektu z postanowieniami planu miejscowego.
Z powyższych względów podzielić przyjdzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wydanym w sprawie tożsamej nieruchomości, ale obejmującej inną parcelę wyroku z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II OSK 21/21 (dostępnym jw.), że przepisy ustawy ROD w żadnym razie nie stanowią prawnej podstawy do wyłączenia stosowania do rodzinnych ogrodów działkowych norm planistycznych.
Warto w tym miejscu dodatkowo wskazać na kolejny aspekt sprawy, tj. wynikający z art. 10 ust. 2 ustawy ROD obowiązek gminy doprowadzenia do ROD dróg dojazdowych, energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę oraz uwzględnienia w organizacji komunikacji publicznej potrzeb ROD. Tym samym, powstanie ROD wiąże się dla gmin z koniecznością poniesienia znacznych nakładów finansowych. Z tych też względów gmina ma prawo w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtować tak politykę przestrzenną, aby z jednej strony tworzyć warunki dla rozwoju ROD (art. 6 ustawy ROD), a z drugiej uwzględniać wynikające z ustawy ROD obowiązki dla jednostek samorządu terytorialnego.
Z tych też względów, w ślad za wyżej przywołanym wyrokiem NSA wskazać należy, że pomimo obowiązywania tzw. zasady wolności budowlanej (art. 4 Prawa budowlanego) prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jej zgodności z przepisami prawa. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1942/18, dostępny jw.). Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu na niej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby ten nie uwzględniał przepisów planu miejscowego, a tym samym, aby wynik sprawy za każdym razem odpowiadał oczekiwaniom inwestora (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 października 2024 r. sygn. akt: IV SA/Po 330/24, dostępny jw.).
W przekonaniu Sądu, w sprawie nie można mówić o naruszeniu art. 31 ust. 3 Konstytucji. Podkreślić należy, że zarówno art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, jak i art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszczają możliwość ograniczenia prawa własności. Poza tym wykluczenie określonego rodzaju zabudowy nie zawsze musi prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, a jedynie do ograniczenia tego prawa, bowiem nie wyklucza dalszego korzystania z nieruchomości, tak jak w niniejszej sprawie, dając możliwość prowadzenia na terenie rodzinnego ogrodu działkowego działalności rolniczej, ogrodniczej, sadowniczej, czy też zagospodarowania na potrzeby użytków zielonych.
Z powyższych względów trzeba przyjąć, że postanowienia obowiązującego planu miejscowego na równi z przepisami ustaw kształtują prawo wolności budowlanej. Z tych też względów wszelka argumentacja strony skarżącej, jakoby przepisy ustawy ROD miały pierwszeństwo przed postanowieniami obwiązującego m.p.z.p. jest nietrfna.
Dla powyższej oceny bez znaczenia pozostaje okoliczność uchwalenia m.p.z.p. przed wejściem w życie ustawy ROD. Rozdział 7 ustawy ROD (Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe) nie zawierały żadnych regulacji nakazujących zmianę czy odstępstwo od m.p.z.p. obowiązującego na terenie ROD prowadzonego przez Stowarzyszenie.
Ponadto zauważyć należy, że art. 32 u.p.z.p. w żadnym wypadku nie stanowi podstawy do kwestionowania przez organy nadzoru budowlanego postanowień m.p.z.p. Jak już to wyżej wskazano, plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego obowiązujący tak dla organów nadzoru budowlanego, jak i dla Sądu. Natomiast przewidziany w art. 32 u.p.z.p. obowiązek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oceny aktualności aktów planowania przestrzennego w żadnej mierze nie pozwala na ignorowanie obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Jak już wcześniej sygnalizowano teren działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L. objęty jest postanowieniami uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg Jeziora [...]. Teren tej nieruchomości oznaczony został w planie symbolem 1R. Z § 3 pkt 1 m.p.z.p. wynika, że na obszarze planu ustala się następujące przeznaczenie trenów: tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolami 1R i 2R. Z kolei w § 13 pkt 1 postanowiono, że dla terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1R i 2R, ustala się: przeznaczenie terenu pod uprawy rolnicze, ogrodnicze, sadownicze oraz użytki zielone. Natomiast § 4 pkt 2 lit. a m.p.z.p. stanowi, że w zakresie zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych. Natomiast zgodnie z § 10 pkt 1 m.p.z.p., który stanowi w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustala się zakaz lokalizacji budynków.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego trafnie przyjęły, że budowa na przedmiotowej parceli ROD obiektu gospodarczego, który jest obiektem tymczasowym w rozumieniu Prawa budowlanego, nastąpiła niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w tym wypadku z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Podsumowując, Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego dokonały w tej sprawie prawidłowej wykładni przepisów obowiązującego m.p.z.p. i zasadnie ustaliły, że sporny obiekt gospodarczy narusza obowiązujące przepisy prawa miejscowego, co też słusznie doprowadziło te organy do wydania decyzji o nakazie rozbiórki – z uwagi na brak możliwości doprowadzenia spornej zabudowy do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego zasadniczo rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego okazało się trafne mimo tego, że Sąd nie podzielili zapatrywania organów, iż sporny obiekt jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr. bud. Nie miało to jednak znaczenia, gdyż nawet jako tymczasowy obiekt budowlany pozostawał niezgodny z planem miejscowym, a to z kolei uprawniało organy do orzeczenia nakazu rozbiórki.
Wobec powyższego, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 pr. bud. nie zasługiwały na uwzględnienie. Trudno też znaleźć powód, dla którego należałoby przypisać organom naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji, skoro reglamentacja budowlana jest realizowana na podstawie przepisów ustawy.
Podkreślenia jeszcze wymaga, że sam fakt, iż obowiązujący m.p.z.p. zabrania wznoszenia obiektów budowlanych na danym terenie, nie eliminuje podstawowej funkcji ROD, tj. zaspokajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, ponieważ postanowienia aktu prawa miejscowego nie zabraniają w żaden sposób prowadzenia na terenie rodzinnego ogrodu działkowego działalności rolniczej, ogrodniczej, sadowniczej czy też zagospodarowania na potrzeby użytków zielonych, choć bez prawa do zabudowy budynkami lub tymczasowymi obiektami budowlanymi.
Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Pomimo naruszenia przez organy art. 3 pkt 2 pr. bud. i wadliwej kwalifikacji obiektu, rozstrzygniecie organów pozostawało prawidłowe, w szczególności w zakresie zastosowania przepisów planu miejscowego oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.