II SA/PO 285/20

II SA/Po 285/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1485/21 - Wyrok NSA z 2022-10-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 290
art. 50  ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 50a pkt 2, art. 36a ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80,. art. 138 par. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 106 par. 3, art. 151, art. 153, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowalnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej również: Inspektor powiatowy; organ nadzoru; organ I instancji) decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] nakazał współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] w [...] – K. J. i K. J. – rozbiórkę części lewej oficyny budynku znajdującego się na tej nieruchomości, wykonanych po doręczeniu inwestorowi postanowienia Inspektora powiatowego nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Jednocześnie stwierdził, że nakazem rozbiórki objęte są części lewej oficyny budynku przy ul. [...] w [...] określone w załącznikach nr [...] do tej decyzji.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] – w wyniku rozpatrzenia sprawy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym – uchylił zaskarżoną decyzję Inspektora powiatowego w części określającej adresata obowiązku i w tym zakresie orzekł o nałożeniu obowiązku na T. J., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.
Podczas kontroli w dniu [...] maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] stwierdził, że na działce przy ul. [...] w [...] trwają prace budowlane na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] zmienionej decyzją o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...]; zmiana polegała na robotach dodatkowych polegających na wykonaniu rozbudowy budynku frontowego o oficynę prawą do wysokości budynku frontowego.
W wyniku kolejnej kontroli z dnia [...] listopada 2014 r. na nieruchomości przy ul. [...] w [...] organ nadzoru ustalił, że roboty prowadzone są na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. [...], a pierwotna decyzja obejmowała rozbudowę i nadbudowę lewej oficyny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]; natomiast decyzja o zmianie pozwolenia z dnia [...] grudnia 2005 r. rozszerzała tę inwestycję o rozbudowę i nadbudowę prawej oficyny budynku mieszkalnego. Organ stwierdził również stan zaawansowania robót: lewa oficyna: "wykonane fundamenty w osiach 6÷8, wykop realizowany pod osią 8 na całej długości", w narożniku przyległym do budynku nr [...] zrealizowana jest stopa i fundament podchwytujący ścianę istniejącą.
W wyniku podjęcia czynności wyjaśniających z Wydziałem Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...], Inspektor powiatowy ustalił, że pod znakiem [...], którym opatrzona jest kopia decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. [...], nie było prowadzone postępowanie administracyjne, a nadto, że kopia przedmiotowej decyzji została podbita pieczęcią imienną o kroju nieużywanym w tym Wydziale w dacie wydania decyzji.
Organ nadzoru uznał, że wszystkie roboty budowlane wykonywane na podstawie projektu budowlanego sporządzonego przez mgr inż. K. P. ("projektu zamiennego"), zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...], są w odniesieniu do prawej oficyny budynku wykonywane jako samowola budowlana i zostały objęte odrębnym postępowaniem znak [...] Natomiast roboty budowlane w zakresie lewej oficyny, wykraczające poza zakres projektu budowlanego ("projektu pierwotnego") sporządzonego przez mgr inż. L. F., zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005 r. znak [...], wykonywane są z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu.
W związku z powyższym Inspektor powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie lewej oficyny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] (działka nr [...] arkusz [...], obręb [...]) i nakazał zabezpieczenie lewej oficyny budynku przed dostępem osób postronnych.
W wyniku przeprowadzenia niezapowiedzianej kontroli obiektu w dniu [...] kwietnia 2015 r. organ nadzoru stwierdził prowadzenie robót budowlanych polegających na betonowaniu stropu II piętra w części frontowej budynku. W zakresie oficyn stwierdzono następujący stan zaawansowania robót: 1) oficyna prawa wykonane ściany do I piętra, zadekowany strop nad I piętrem (strop niezabetonowany), wykonana konstrukcja stalowa II piętra; 2) oficyna lewa – wykonane konstrukcje stalowe o różnym stopniu zaawansowania maksymalnie do II piętra (przy części frontowej budynku), wykonanie deskowania stropu o różnym stopniu zaawansowania, maksymalnie do II pietra (przy części frontowej budynku), "stropy nie zostały zazbrojone i zadeskowane".
Postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. zostało utrzymane w mocy przez Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: Inspektor wojewódzki) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej również: WSA w Poznaniu) prawomocnym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Po 942/15 oddalił skargę inwestora w tej sprawie.
W tym czasie Inspektor powiatowy decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. (znak [...]) nałożył na inwestora T. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i nadbudowy lewej oficyny budynku przy ul. [...] w [...], realizowanej w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego mgr inż. L. F., zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005 r. znak [...]
Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Po 943/15 WSA w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Inspektora wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak. [...], utrzymującą w mocy decyzję Inspektora powiatowego nr [...] z dnia [...] maja 2015 r.
W dniu [...] stycznia 2016 r. T. J. dostarczył do organu I instancji 3 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego pt. "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalno-handlowo-usługowego o lewą oficynę – etap I", datowanego na listopad 2014 r. Organ nadzoru decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i nadbudowy lewej oficyny budynku przy ul. [...] w [...], datowanego na listopad 2014 r. W tym względzie organ nadzoru stwierdził, że przedłożony projekt budowlany zamienny zawiera rozwiązania niezgodne z decyzją Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] września 2013 r. znak [...], gdyż przewiduje rozbudowę do granicy z sąsiednimi działkami, a nadto północno-zachodnia ściana zewnętrzna rozbudowanej lewej oficyny usytuowana jest w odległości 3,5 m od granicy z działką sąsiednią, a ściana ta, jak wynika z rzutów kondygnacji i wizualizacji elewacji od kondygnacji 1. piętra, jest całkowicie przeszklona i posiada otwory drzwiowe prowadzące na balkony. Inspektor wojewódzki decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 752/16 oddalił skargę uczestnika postępowania w tej sprawie.
Podczas kontroli nieruchomości przy ul. [...] z terenu sąsiednich nieruchomości, przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2016 r. organ nadzoru ustalił, że wykonana jest konstrukcja pięciu kondygnacji lewej oficyny w zakresie konstrukcji stalowej (słupów i belek stalowych), żelbetowe płyty stropowe na wszystkich kondygnacjach i płyta dachowa.
Następnie Inspektor powiatowy decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] nakazał współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] w [...] – K. J. i K. J. – rozbiórkę części lewej oficyny budynku znajdującego się na tej nieruchomości, wykonanych po doręczeniu inwestorowi postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] – według załączników nr [...] do tej decyzji. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej: Prawo budowane).
Inspektor powiatowy w przedstawionym w decyzji stanie faktycznym uznał, że roboty budowlane prowadzone po dacie doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie były robotami zabezpieczającymi, lecz kontynuacją robót budowlanych polegających na wykonywaniu nowych elementów w formie konstrukcji stalowej w lewej oficynie budynku przy ul. [...] w [...], po dokonaniu rozbiórki istniejących wcześniej elementów o formie tradycyjnej (murowanej). Ponadto zauważył, że roboty te wykonywane były ewidentnie w sposób przewidziany w projekcie budowlanym dostarczonym przez inwestora jako projekt budowlany zamienny, co przeczy jego twierdzeniu, jakoby były one robotami zabezpieczającymi. Dodał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił zatwierdzenia tego projektu. Zarazem organ nadzoru wskazał na to, że choć w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] marca 2015 r. ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń poprzez zabezpieczenie lewej oficyny przed dostępem osób postronnych, to w zażaleniu na to postanowienie inwestor nie kwestionował tego sposobu zabezpieczenia, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Inspektora wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. W takich warunkach organ nadzoru stwierdził, że w niniejszym przypadku zaistniał stan określony w art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, tj. wykonano roboty budowlane pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Dlatego też uznał, że zgodnie z art. 50a pkt 2 powołanej ustawy konieczne było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki części obiektu budowlanego wybudowanej po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.
Nadto, ustosunkowując się do pisma T. J. z dnia [...] września 2016 r., Inspektor powiatowy stwierdził, że przy wydawaniu decyzji o nakazie rozbiórki organ nadzoru budowlanego nie może kierować się możliwością wystąpienia negatywnych skutków wykonania takiej decyzji i odstąpić od wydania decyzji rozbiórkowej w przypadku, gdy rozbiórka mogłaby powodować określone zagrożenia. Wyjaśnił, że inwestor lub właściciel obiektu budowlanego jest odpowiedzialny za takie przeprowadzenie rozbiórki, które będzie zgodne z zasadami sztuki budowlanej i nie spowoduje zagrożenia katastrofą budowlaną na obszarze rozbieranej części budynku oraz zagrożenia dla pozostałych części budynku przy ul. [...] oraz budynków sąsiednich. Organ nadzoru podniósł również, że nie ma znaczenia koszt robót rozbiórkowych, który może być znaczny w przypadku konieczności zastosowania zaawansowanych technologii. Poza tym nie zgodził się z twierdzeniem inwestora, że obecny stan lewej oficyny jest efektem wykonania robót zabezpieczających, których celem było zapewnienie sztywności konstrukcji lewej oficyny, wyeliminowanie możliwości obsunięcia się ścian granicznych i zabezpieczenie gruntu pod tą oficyną przed uplastycznieniem. W ocenie organu nadzoru brak jest podstaw by uznać, że jedynym możliwym sposobem zapewnienia takiej sztywności było kontynuowanie robót budowlanych, dalsze wznoszenie konstrukcji stalowej 3. i 4. piętra oraz wykonanie docelowych płyt stropowych na wszystkich kondygnacjach; nie da się też wytłumaczyć wykonania klatki schodowej (ścian i biegów schodowych) koniecznością zapewnienia sztywności konstrukcji. Zdaniem organu, o ile takie zabezpieczenia byłyby w ogóle konieczne, można było zrealizować je na przykład poprzez wykonanie stężeń z kształtowników stalowych dla wykonanej już części oficyny. Wobec tego nie zgodził się z inwestorem, że wykonanie docelowych stropów było jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia gruntu przed uplastycznieniem.
Od decyzji tej odwołali się K. J. i T. J. oraz K. J., przedstawiając tożsame zarzuty i argumentację. Zarzuty te dotyczyły przede wszystkim do naruszenia art. 50a w zw. z art. 5 Prawa budowlanego oraz art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 2 pkt 2 i art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, zaś argumentacja miała na celu wykazanie, że wykonane roboty budowlane były pracami zabezpieczającymi, służącymi zapewnieniu odpowiedniego stanu konstrukcji obiektu i zapobieżeniu katastrofie budowlanej.
Inspektor wojewódzki decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję Inspektora powiatowego nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Natomiast WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 273/17 uchylił decyzję kasacyjną Inspektora wojewódzkiego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] października 2019 r. sygn. akt II OSK [...] oddalił skargę kasacyjną T. J. w tej sprawie, całkowicie podzielając stanowisko Sądu I instancji.
W tym czasie Inspektor powiatowy decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] znak [...] umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej rozbiórki lewej oficyny budynku przy ul. [...] w [...] i robót wykonanych po doręczeniu postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] Odwołanie od tej decyzji wnieśli uczestnicy postępowania, a sprawa jest w toku.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Inspektor wojewódzki wydał w dniu [...] stycznia 2020 r. decyzję reformatoryjno-kasacyjną, w której orzekł o nałożeniu obowiązku na T. J., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Inspektora powiatowego nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w mocy. W motywach swojego rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 273/17.
Opierając się na ustalonym stanie faktycznym, organ odwoławczy stwierdził m.in., że inwestor T. J. realizuje roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] (znak [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę lewej oficyny budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...] (działka nr [...] arkusz [...], obręb [...]). Odnosząc się do zarzutów dotyczących przyjętego trybu postępowania, tj. w sprawie istotnego odstąpienia od ostatecznego pozwolenia na budowę [art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego], organ II instancji wyjaśnił, że prawidłowość zastosowanego trybu potwierdził WSA w Poznaniu w prawomocnych wyrokach z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Po 942/15, 16 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Po 943/15 oraz 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 752/16. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że obszerna polemika zawarta w odwołaniach, dotycząca kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w lewej oficynie budynku przy ul. [...] w [...] jako stanowiących istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę jest bezzasadna. Poza tym organ powołał się na związanie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 273/17, w którym Sąd stwierdził, że roboty budowlane wykraczające poza zakres projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2005 r. trafnie potraktowano jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Następnie organ II instancji wyjaśnił, że na podstawie porównania stanu zaawansowania robót udokumentowanych w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2015 r. (wykonanej na zlecenie organu II instancji) z wynikami kontroli z dnia [...] sierpnia 2016 r. należy przyjąć, że w czasie pomiędzy tymi kontrolami w zakresie lewej oficyny nastąpiło: uzupełnienie żelbetowej płyty stropowej nad piwnicą i parterem, wykonanie żelbetowych płyt stropowych nad pierwszym i drugim piętrem, dokończenie konstrukcji stalowej trzeciego pietra, wykonanie konstrukcji stalowej czwartego pietra, wykonanie płyty stropowej nad trzecim piętrem, wykonanie płyty dachowej nad czwartym piętrem, wykonanie klatki schodowej (ściany i biegi schodowe) do poziomu trzeciego piętra. Inspektor wojewódzki stwierdził, że roboty te wykonane zostały po doręczeniu inwestorowi postanowienia Inspektora powiatowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] (znak [...]) wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie lewej oficyny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] (działka nr [...] arkusz [...], obręb [...]) i nakazującego zabezpieczenie lewej oficyny budynku przed dostępem osób postronnych.
Inspektor wojewódzki zwrócił w tym względzie uwagę na postęp i rozmiar wykonywanym robót i ich zgodność z opracowanym, ale niezatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym. Stwierdził, że w postanowieniu nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. organ nadzoru poza wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie lewej oficyny przedmiotowego budynku mieszkalnego nakazał jedynie zabezpieczenie lewej oficyny budynku przed dostępem osób postronnych. Podniósł, że z uzasadnienia tegoż postanowienia nie wynika, by organ nadzoru budowlanego "widział potrzebę i konieczność przeprowadzenie tzw. niezbędnych zabezpieczeń w formie dalszych robót budowlanych". Organ odwoławczy podniósł, że na powyższe okoliczności również zwrócił baczną uwagę tutejszy Sąd w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 273/17.
Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji, uzasadniając nakazanie rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, prawidłowo wykazał, że wykonane przez inwestora po doręczeniu mu postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. roboty budowlane przy lewej oficynie budynku nie mieszczą się w kategorii "niezbędnych zabezpieczeń", o których mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji stwierdził, że powyższej oceny nie zmienia stanowisko inwestora o potrzebie podejmowania dalszych prac określanych jako zabezpieczające przy lewej oficynie, które w efekcie doprowadziły do zrealizowania tej części spornego budynku przy uwzględnieniu ich zgodności z opracowanym, ale niezatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym. W tym zakresie Inspektor wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji (będącym odpowiedzią na stanowisko inwestora zaprezentowane w piśmie z dnia [...] września 2016 r.), że roboty budowlane wykonane przez inwestora po doręczeniu postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. nie miały charakteru niezbędnego zabezpieczenia. Podzielił również pogląd organu I instancji, że kontynuowanie robót budowlanych (w tym dalsze wznoszenie konstrukcji stalowej trzeciego i czwartego pietra, wykonanie docelowych płyt stropowych, wykonanie klatki schodowej, tj. ścian i biegów schodowych) nie było jedynym sposobem zapewnienia sztywności konstrukcji lewej oficyny i zabezpieczeniem gruntu przed uplastycznieniem. Zdaniem organu odwoławczego rozwój technologii budownictwa, wiedza i istniejące rozwiązania budowlane pozwalają przyjąć, że istniała możliwość wykonania innych zabezpieczeń, które nie stanowiłyby robót docelowych (o ile zabezpieczenia byłyby konieczne), np. takich, jakie w swojej decyzji wskazał przykładowo organ I instancji.
W ocenie Inspektora wojewódzkiego organ nadzoru budowlanego, wydając decyzję na podstawie przepisu art. 50a Prawa budowlanego, nie może kierować się możliwością wystąpienia negatywnych skutków wykonania takiej decyzji, bowiem to inwestor lub właściciel jest odpowiedzialny za takie przeprowadzenie rozbiórki, które będzie zgodne z zasadami sztuki budowlanej i nie spowoduje zagrożenia dla pozostałych części przedmiotowego budynku i budynków sąsiednich.
Organ odwoławczy zauważył również, że przedmiotem postępowania nie jest decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienia robót, zatem nieuzasadnione jest domaganie się przez podmioty zainteresowane zatwierdzenia projektu budowlanego. Poza tym wyjaśnił, że przywoływana w odwołaniu decyzja nr [...] [decyzja Inspektora powiatowego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] – k. 682 akt adm.] została wydana w innym postępowaniu administracyjnym [na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego], dotyczącym prawej części budynku głównego przy ul. [...] i nie nakładała obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, ale – jak wynika z jej rozstrzygnięcia – nakazywała T. J. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na przebudowie tego budynku, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do kolejnych zarzutów zawartych w odwołaniach, Inspektor wojewódzki stwierdził, że skoro wykonywane samowolnie roboty budowlane wypełniają przesłanki określone w odmiennych przepisach Prawa budowlanego – a co za tym idzie postępowania administracyjne prowadzone są na podstawie różnych przepisów tej ustawy – uzasadnione jest prowadzenie odrębnych postępowań.
Z kolei motywując zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjno-reformacyjnego, Inspektor wojewódzki wyjaśnił, że adresaci zaskarżonej decyzji – K. J. i K. J. – nie są już właścicielami nieruchomości (obdarowanymi uprzednio przez T. J. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] października 2015 r. nr rep. A [...]). Zarazem dodał, że wskazanie tych osób jako adresatów nakazu rozbiórki przesądziło o konieczności rozpatrzenia środków odwoławczych wniesionych przez te podmioty. W konsekwencji stwierdził, że ponieważ właścicielem nieruchomości przy ul. [...] na podstawie umowy darowizny z dnia [...] lutego 2017 r. nr rep. A [...] jest T. J., należało rozstrzygnąć w zakresie adresata obowiązku rozbiórki.
W skardze na decyzję Inspektora wojewódzkiego "w zakresie orzekającym obowiązek (...) [wobec] skarżącego oraz w zakresie utrzymującym zaskarżoną decyzję w mocy" T. J. (dalej również: skarżący; inwestor), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zarzucił zaskarżonej decyzji:
1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji poprzez:
a) błędne uznanie, że roboty wykonywane przez inwestora po doręczeniu postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych nie stanowiły robót zabezpieczających, a w konsekwencji zaszły okoliczności, o których mowa w art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego,
b) błędne uznanie, że skoro prace zabezpieczające w zakresie konstrukcji pokrywały się z projektem budowlanym zamiennym autorstwa mgr inż. A. J., to należy uznać, że wykonywane w lewej oficynie prace z pewnością pracami zabezpieczającymi nie były,
c) oparcie rozstrzygnięcia jedynie na podstawie protokołów kontroli, które nawet nie polegały na wizycie na terenie nieruchomości, a jedynie oględzinach nieruchomości z posesji sąsiadujących, z pominięciem przedłożonych przez skarżącego licznych opinii technicznych,
d) pominięcie etapu budowy, na którym dokonano wstrzymania robót budowlanych,
e) pominięcie okoliczności, że prace zabezpieczające były konieczne do wykonania, zaś o konieczności ich wykonania zadecydował nie inwestor, a kierownik budowy,
f) dokonanie oceny prowadzonych przez skarżącego prac bez odniesienia się do wiedzy specjalistycznej, na którą z kolei powoływał się skarżący – nawet jeśli były to ekspertyzy czy opinie prywatne (sporządzone przez rzeczoznawców budowlanych, zatem osoby o najwyższym poziomie wiedzy w wymaganym zakresie),
g) przyznanie przez organ konieczności dokonania zabezpieczeń i jednoczesne kontestowanie wybranego przez skarżącego sposobu zabezpieczeń pomimo braku określenia sposobu zabezpieczeń w decyzji o wstrzymaniu robót,
h) pominięcie charakteru budynku oraz jego konstrukcji stalowo-żelbetowej oraz konieczności zabezpieczenia konstrukcji całego budynku,
i) błędne uznanie, że postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. zawierało informację o zabezpieczeniu;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu sprawy poprzez brak uzupełnienia materiału dowodowego wbrew sugestiom sądu, brak odniesienia się do materiału dowodowego przedkładanego przez skarżącego, brak włączenia do materiału dowodowego opinii, na których oparł się Inspektor wojewódzki, pierwotnie wydając decyzję w tym przedmiocie,
b) zaniechanie – wbrew sugestiom zawartym w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt: II SA/Po 273/17 – zbadania i ustalenia, czy prace wykonane przez skarżącego po dacie doręczenia postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] były pracami zabezpieczającymi, w szczególności w zakresie konstrukcji budynku,
c) brak jakiegokolwiek odniesienia się lub zakwestionowania specjalistycznej wiedzy zawartej w ekspertyzach załączonych do niniejszej sprawy,
d) pominięcie licznych pism kierowanych przez skarżącego do organów administracji sygnalizujących konieczność wykonania prac zabezpieczających;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że jeśli prace podejmowane przez skarżącego pokrywają się z projektem budowlanym zamiennym nie ma możliwości, aby były pracami zabezpieczającymi (projekt prac zabezpieczających wykonany przez J. P. pokrywał się z projektem budowlanym zamiennym w zakresie konstrukcyjnym, albowiem na obecnym etapie wstrzymania prac było to jedyne możliwe zabezpieczenie gwarantujące stabilność budynku skarżącego, jak i budynków sąsiadujących),
b) art. "50 ust. 1 pkt. Prawa budowlanego" poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że wykonywanie prac zabezpieczających po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowalnych stanowi niezastosowanie się do tego postanowienia,
c) art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez irracjonalne stwierdzenie, że nakazanie zabezpieczenia budynku przed dostępem osób postronnych stanowi ustalenie wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń w rozumieniu tego przepisu,
d) art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że zabezpieczenie lewej oficyny przed dostępem osób postronnych stanowi ustalenie wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń w rozumieniu tego przepisu;
4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu zaskarżonej decyzji Inspektora powiatowego w mocy w sytuacji, gdy zarówno ze stanu faktycznego jak i prawnego wynika, że decyzja ta winna zostać uchylona w całości, zaś postępowanie powinno być w całości umorzone.
Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych i rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, T. J. wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,
2. dopuszczenie "na podstawie art. 106 § 3 dowodów (które zostały włączone do akt sprawy wraz ze skargą kasacyjną, jednak nie znajdują się w aktach WINB)" ze szczegółowo wskazanych w skardze dokumentów: 1) oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] marca 2016 r., 2) opinii technicznej w zakresie robót budowlanych zabezpieczających w budynku mieszkalnym wielorodzinnym rzeczoznawców inż. H. K. oraz mgr inż. Z. Ś. z marca 2016 r., 3) opinii technicznej dotyczącej budynku mieszkalnego wielorodzinnego opracowanej przez mgr inż. J.. P. z listopada 2014 r., 4) projektu technicznego niezbędnych robót zabezpieczających do wykonania w budynku mieszkalnym opracowany przez mgr inż. J.. P. z kwietnia 2015 r., 5) ekspertyzy technicznej dotyczącej oceny warunków i jakości wykonanych prac budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...], z uwzględnieniem ich wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji i określeniem ewentualnego zakresu niezbędnych prac zabezpieczających sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. C.. O. z marca 2016 r., 6) opinii technicznej w zakresie stanu technicznego istniejących stropów drewnianych i oceny jakości wykonanych robót budowlanych zabezpieczających z uwzględnieniem ich wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] opracowanej przez rzeczoznawców budowlanych mgr inż. Z.. Ś., inż. H.. K. z [...] kwietnia 2015 r., 6) ekspertyzy technicznej dotyczącej warunków i jakości wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] nr [...] w [...], z uwzględnieniem ich wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji i określeniem ewentualnego zakresu niezbędnych prac zabezpieczających, wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. K.. M. z [...] stycznia 2015 r., 7) dziennika budowlanego prac zabezpieczających, niezbędnych prac zabezpieczających, niezbędnych zabezpieczeń, doraźnych zabezpieczeń wykonanego przez kierownika budowy C.. M. z [...] listopada 2014 r., 8) pism skarżącego do Inspektora powiatowego z dnia [...] stycznia 2015 r., [...] kwietnia 2015 r., [...] maja 2015 r., [...] maja 2015 r., [...] czerwca 2015 r., [...] grudnia 2017 r. (wraz z załącznikiem, tj. oświadczeniem projektant A.. J. z dnia [...] grudnia 2017 r.), 9) pisma rzeczoznawcy budowlanego K.. M. do [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r., 10) opinii technicznej autorstwa rzeczoznawcy budowlanego inż. C.. O. w zakresie oceny technicznej możliwości wykonania rozbiórki lewej oficyny budynku mieszkalnego wielorodzinnego w związku z decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., 11) notatki służbowej Inspektora powiatowego z dnia [...] kwietnia 2014 r., 12) oświadczenia byłego kierownika budowy z dnia [...] stycznia 2017 r., 13) oświadczenia projektanta skierowanego do Inspektora powiatowego z dnia [...] czerwca 2016 r., 14) pisma skarżącego do Inspektora powiatowego z dnia [...] września 2016 r., 15) odwołania z dnia [...] czerwca 2016 r. do Inspektora powiatowego, 16) uszczegółowienia ekspertyzy technicznej z marca 2016 r. autorstwa rzeczoznawcy budowlanego inż. C.. O..
W odpowiedzi na skargę Inspektor wojewódzki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko dotyczące ustalenia okoliczności faktycznych i rozstrzygnięcia sprawy – i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do treści skargi, organ odwoławczy stwierdził, że "poddał analizie materiał dowodowy w postaci ekspertyz i ocen dołączonych do innego postępowania, znajdujących się w Inspektoracie", o których też mowa w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 273/17, niemniej jednak zgodnie z zapadłym w tej sprawie wiążącym orzeczeniem sądowym miał na uwadze zakres postanowienia Inspektora powiatowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] (znak [...]) dotyczącego wstrzymania robót.
W toku postępowania sądowego inwestor przedłożył pismo procesowe z dnia [...] stycznia 2021 r., w którym uzupełnił skargę, załączając stanowisko wyrażone w opinii sporządzonej w związku ze sprawą karną w Sądzie Rejonowym [...] pod sygn. akt lII K [...], dotyczącą prowadzenia prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W piśmie procesowym skarżący przede wszystkim odwołał się do treści tej opinii (wykonanej przez inżyniera posiadającego stopień profesora habilitowanego) "niebędącej opinią prywatną", w której uznano, że "prowadzenie prac zabezpieczających na danym etapie wstrzymania prac budowlanych było konieczne", a "istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu mają miejsce na wielu budowach i można pokusić się o stwierdzenie, że jest to swoistego rodzaju »norma« na wielu budowach wynikająca z nieprecyzyjnych przepisów i nie kończy się to tak, jak w przedmiotowej sprawie". Zdaniem skarżącego, "przy tak przeważającej ilości opinii w przedmiotowej sprawie, w tym opinii sporządzonej w sprawie karnej będącej inicjatywą PINB, nie można uznać prac podejmowanych w lewej oficynie za prace inne - niż prace zabezpieczające".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Regulacja ta stanowi lex specialis względem ogólnych zasad określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności w odniesieniu do reguły określonej w art. 90 tej ostatniej ustawy.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który utrzymał w zasadniczym kształcie zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Zmienił zaś tę decyzję (uchylił w części i orzekł merytorycznie) jedynie w odniesieniu do adresata obowiązku rozbiórki części lewej oficyny budynku znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...], wykonanych po doręczeniu inwestorowi postanowienia Inspektora powiatowego o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. W decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., skierowanej do ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...] (K. J. i K. J.) organ I instancji stwierdził, że nakazem rozbiórki objęte są części lewej oficyny budynku przy ul. [...] w [...] określone w załącznikach nr [...] do tej decyzji. Inspektor wojewódzki w pełni podzielił stanowisko organu I instancji co do zaistnienia podstaw do orzeczenia przedmiotowego nakazu. Natomiast wcześniej, w wydanej w tej sprawie decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Inspektor wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję Inspektora powiatowego z dnia [...] listopada 2016 r., uznając, że prowadzone roboty przy spornym obiekcie miały charakter robót zabezpieczających i nie można było na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego nakazać rozbiórki tych robót, wykonanych pomimo nakazania inwestorowi wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.
Przedstawiając merytoryczne motywy wyroku, należy zaś przede wszystkim zaznaczyć, że organ odwoławczy, jak również Sąd w składzie tu orzekającym był związany wydanym w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt 273/17, który należało uwzględnić również w kontekście wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2874/17. Wynikające z art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) związanie oceną prawną, jak i samym orzeczeniem oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W konsekwencji również żadna inna strona nie może skutecznie zgłaszać zarzutów stojących w sprzeczności z taką oceną prawną. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego trzeba po pierwsze podkreślić, że w niniejszej sprawie zostało już przez sądy obydwu instancji przesądzone, że postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, dotyczy robót budowalnych prowadzonych w lewej oficynie budynku znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...], wykonanych po doręczeniu inwestorowi postanowienia Inspektora powiatowego nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. o wstrzymaniu robót budowlanych.
W niniejszej sprawie kwestionowane są decyzje organów nadzoru budowlanego dotyczą następstw (skutków) wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania w drodze odpowiedniego postanowienia. Zatem tylko w tym zakresie należało podnosić zarzuty, skoro podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, tj. art. 50a Prawa budowlanego, wyznaczała granice rozpoznawanej sprawy. Granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego zawsze określa sprawa administracyjna, będąca przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (tak NSA w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2874/17). Chodzi zatem w tym wypadku o postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Określone uwarunkowania sprawiły, że wobec spornego budynku przy ul. [...] w P. nastąpiło rozdzielenie postępowań dotyczycących dwóch oficyn: prawej (gdzie prowadzone jest postępowanie legalizacyjne z art. 48 Prawa budowlanego) i lewej (gdzie prowadzone jest postępowanie naprawcze na podstawie wyżej przywołanych przepisów tej ustawy). Kwestie związane z właściwym trybem tych postępowań przesądzono zresztą już na wcześniejszym ich etapie (vide: wyroki WSA w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po [...] i II SA/Po [...]). Wobec tego z miejsca należało zdyskwalifikować merytoryczną zasadność powoływania argumentacji dotyczącej bezpośrednio lub pośrednio przepisu art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. – Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), który nie mógł mieć zastosowania do tej części robót budowalnych, które były przedmiotem postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Skoro nie było podstaw do prowadzenia jednego postępowania w sprawie poszczególnych oficyn i robót budowlanych w nich wykonanych, to i nie ma podstaw do uczynienia przepisów zawartych w art. 48 Prawa budowlanego wzorcem kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dlatego też przywoływanie nawet w uzasadnieniu skargi zarzutu naruszenia przez Inspektora wojewódzkiego przepisu art. 48 ust. 3 tej ustawy (4 akapit na str. 11 uzasadnienia skargi) było z gruntu chybione. Przywołany przepis nie miał zastosowania w tej sprawie. Postępowanie w zakresie lewej oficyny nie jest tożsame z postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym prawej oficyny budynku przy ul. [...] w [...], w którym zastosowanie miały normy z art. 48 Prawa budowlanego.
Po drugie, tutejszy Sąd w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 273/17 wiążąco rozstrzygnął już, że roboty budowlane prowadzone na podstawie projektu budowlanego K. Przystańskiego zatytułowanego "Projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy oficyn w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (...)" – jako roboty wykonywane w stanie samowoli budowlanej, wykraczające poza zakres wcześniejszego projektu budowlanego L.. F. zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] – stanowią istotne odstępstwo do zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro inwestor, prowadząc roboty budowlane przy lewej oficynie budynku, nie legitymował się decyzją o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005 r., to organ I instancji zasadnie, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie tychże robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie lewej oficyny przedmiotowego budynku. Jednocześnie organ nadzoru nakazał zabezpieczenie lewej oficyny budynku przed dostępem osób postronnych. Sąd już wcześniej rozstrzygnął, że skoro postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2015 r. jest ostateczne (a nawet prawomocne – wyrok z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 942/15), to wobec poczynionych ustaleń co do pozwolenia na budowę – decyzji zatwierdzającej projekt budowlany L. F. i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę lewej oficyny oraz kserokopii decyzji o zmianie pozwolenia na budowę [która to kopia nie stanowiła odzwierciedlenia rzeczywiście istniejącej decyzji zmieniającej] – organy administracji miały podstawę do stwierdzenia, że wszystkie roboty budowlane wykonywane w zakresie lewej oficyny wykraczające poza zakres tego projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, polegające na rozbudowie lewej oficyny, są istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uzasadnia to prowadzenie postępowania w trybie innym niż w odniesieniu do uznanych za samowolę budowlaną robót przy oficynie prawej. Rozdzielenie postępowań dotyczących dwóch oficyn – a to z uwagi na inny tryb i ich położenie – było uzasadnione, skoro z ustaleń zawartych w protokołach kontroli wynika, że inwestor wykonując większą rozbudowę lewej oficyny zmienił kubaturę, powierzchnię zabudowy obiektu, co stanowi istotne odstąpienie od projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Poza tym według zatwierdzonego tą decyzją projektu lewa oficyna stanowiła jedną całość i każda kondygnacja miała powtarzalny schemat pomieszczeń, natomiast rozbudowa ma kształt nieregularny i polega na zabudowie wnęki pomiędzy elementami istniejącego budynku od strony południowej w stronę północną.
Po trzecie, w motywach wyroku z dnia [...] czerwca 2017 r. podkreślono, że obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, zaś organ ten w sposób jednostronny, uwzględniający jedynie materiał dowodowy i stanowisko przedstawione przez inwestora, stwierdził, że wykonane przez inwestora po doręczeniu mu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych roboty w lewej części oficyny budynku miały charakter niezbędnych zabezpieczeń, o których mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W szczególności tutejszy Sąd zauważył, że organ II instancji pominął i nie ocenił również i tego, że w postanowieniu z dnia [...] marca 2015 r. organ I instancji, poza wstrzymaniem inwestorowi prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie lewej oficyny przedmiotowego budynku mieszkalnego, orzekł jedynie w ten sposób, że nakazał zabezpieczenie lewej oficyny budynku przed dostępem osób postronnych. Sąd zwrócił uwagę na to, że z uzasadnienia tegoż postanowienia nie wynika, by organ nadzoru budowlanego widział potrzebę i konieczność wykonania tzw. niezbędnych zabezpieczeń w formie dalszych robót budowlanych.
Po czwarte, tutejszy Sąd stwierdził, że jeżeli weźmie się pod uwagę, iż organ I instancji dla nakazania rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego wykazał, że wykonane przez inwestora po doręczeniu mu postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. roboty budowlane przy lewej oficynie nie mieszczą się w kategorii "niezbędnych zabezpieczeń", o których mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, to organ odwoławczy dla przyjęcia odmiennego stanowiska nie może tylko oprzeć się wyłącznie na prywatnych dokumentach inwestora wskazujących na określony charakter robót budowlanych po ich wstrzymaniu. Sąd taki wniosek wsparł argumentacją, że w takich okolicznościach sprawy celowe i niezbędne jest odniesienie się do samego rozstrzygnięcia o wstrzymaniu robót budowlanych, a w szczególności wskazanych w tym postanowieniu wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. W tym względzie podniósł, że postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. zawierało jedynie nakaz zabezpieczenia spornej oficyny przed dostępem osób postronnych, a z uwagi na tak znaczny zakres prac ujawnionych pomiędzy kolejnymi kontrolami, tj. pomiędzy [...] czerwca 2015 r. a [...] sierpnia 2016 r., prowadzonych przy lewej oficynie pomimo ich wstrzymania, konieczne było wyjaśnienie, co spowodowało potrzebę zintensyfikowania niezbędnych prac, określanych przez inwestora jako prace zabezpieczające przy lewej oficynie. Sąd zauważył też, że to właśnie w wyniku tych prac doszło do zrealizowania tej części spornego budynku przy uwzględnieniu ich zgodności z opracowanym, ale niezatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, pomimo że tego rodzaju prace nie zostały objęte postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. W konsekwencji uznał, że wyjaśnienie tej kwestii nie jest obojętne dla prawidłowego zastosowania w tym postępowaniu przepisu art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego.
Po piąte, w wytycznych co do dalszego postępowania tutejszy Sąd w wyroku z dnia [...] czerwca 2017 r. zobowiązał organ odwoławczy do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu tego wyroku. W szczególności nakazał organowi II instancji zbadać jeszcze raz, czy roboty budowlane przy budowie lewej części oficyny budynku przy ul. [...] w [...] wykonane po ich wstrzymaniu, można było uznać za niezbędne zabezpieczenie. Sąd z jednej strony zauważył, że ma nastąpić to "po uzupełnieniu materiału dowodowego o powołane w zaskarżonej decyzji opracowania techniczne", z drugiej zaś zastrzegł, że ma uwzględniać "protokoły kontroli przedmiotowej części nieruchomości przy ul. [...], treść postanowienia PINB z dnia [...] marca 2015 r., a także charakter przedmiotowych robót w kontekście sporządzonego projektu budowlanego zamiennego".
Po szóste, Sąd stwierdził po stronie Inspektora wojewódzkiego naruszenie art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to polegało z jednej strony na tym, że organ nie poddał ocenie – w kontekście powołanych opracowań technicznych – stanowiska Inspektora powiatowego, które podważyło zasadność twierdzenia, jakoby jedynym możliwym sposobem zapewnienia sztywności konstrukcyjnej lewej oficyny było kontynuowanie robót budowlanych, dalsze wznoszenie konstrukcji stalowej 3. i 4. piętra i wykonanie docelowych płyt stropowych na wszystkich kondygnacjach. W szczególności Sąd zwrócił uwagę na stanowisko organu I instancji, że nie da się wytłumaczyć wykonania klatki schodowej (ścian i biegów schodowych) koniecznością zapewnienia sztywności konstrukcji, a przy tym stwierdził, że o ile takie zabezpieczenia byłyby w ogóle konieczne, to można zrealizować je np. poprzez wykonanie stężeń z kształtowników stalowych dla wykonanej już części oficyny. Zarazem Sąd zauważył, że organ II instancji "w swym rozstrzygnięciu oparł się na dowodach, których nie zgromadził w niniejszym postępowaniu i które to nie zostały do niniejszego postępowania włączone", a miał na myśli przywołane przez Inspektora wojewódzkiego w decyzji z [...] lutego 2017 r. opracowania techniczne autorstwa mgr inż. Z.. Ś. i inż. H.. K. (z [...] kwietnia 2015 r.), dr inż. K.. M. (z [...] stycznia 2015 r.), mgr inż. Z.. Ś. i inż. H.. K. (z marca 2016 r.), znane organowi z urzędu, lecz przedłożone w innym postępowaniu zakończonym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 574/15, które jednak dotyczą przebudowy całego budynku przy ul. [...] wraz z oficynami. Tutejszy Sąd zauważył również, że w przedłożonych Sądowi aktach sprawy administracyjnej (dołączonych do sprawy o sygn. akt II SA/Po [...]) nie znalazły się powołane przez organ odwoławczy, a kluczowe z punktu widzenia treści zaskarżonej decyzji, opracowania techniczne, zaś akta administracyjne zawierają jedynie sporządzone na zlecenie inwestora: opinię techniczną autorstwa mgr inż. J.. P. (z listopada 2014 r.) oraz ekspertyzę techniczną autorstwa rzeczoznawcy budowlanego inż. C.. O. (z marca 2016 r.).
Po siódme, Sąd w wyżej przywołanym wyroku uznał, że stwierdzone uchybienia natury procesowej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku ustalenia, że wykonane przez inwestora po dacie doręczenia mu postanowienia Inspektora powiatowego z dnia [...] marca 2015 r. roboty budowlane nie miały charakteru niezbędnych zabezpieczeń, zatem zasadnym byłoby utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2016 r. nakazującej na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego rozbiórkę części lewej oficyny przedmiotowego budynku.
Tutejszy Sąd, rozpoznając skargę i rozstrzygając w niniejszej sprawie, miał na uwadze powyżej przedstawione okoliczności. Poza tym Sąd przy rozstrzyganiu sprawy kierował się warunkami określonymi w art. 134 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, czyli w zakresie wyznaczonym łącznie przez cztery elementy: zakres podmiotowy i przedmiotowy, stan faktyczny oraz podstawy prawne. Sąd nie był przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W związku z powyższym Sąd wyjaśnia, że z miejsca odrzucił możliwość przeprowadzania dowodów z licznych dokumentów wymienionych w skardze, a których kopie zostały dołączone do skargi (pomimo wymienienia w zastawieniu załączników, do skargi nie został dołączony do skargi dzienniki budowlany prac zabezpieczających z [...] listopada 2014 r.). Zgłoszenie wniosku dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. pomijało istotę kontroli działalności organów administracji publicznej, wykonywanej przez sądy administracyjne jako tzw. sądy prawa. Postępowanie sądowe nie służy bowiem ponownemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego czy też jego uzupełnianiu, a jedynie na zasadzie wyjątku dopuszczalne jest dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania kontroli działania administracji i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 262/17 i II OSK 660/17 oraz 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1474/17 – orzeczenia dostępne jw.). W sprawie nie zachodziły żadne tego rodzaju wątpliwości, których usunięcie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego byłoby niezbędne dla ustalenia okoliczności, bez których nie byłoby możliwe rozstrzygnięcie sprawy. Należy podkreślić, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję czy inny akt prawny rozstrzygający sprawę. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej. Innymi słowy, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym – a co za tym idzie, dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych – jest dopuszczalne jedynie w zakresie uzasadnionym celami postępowania sądowoadministracyjnego oraz w celu umożliwienia sądowi dokonania ustaleń, które stanowić mają podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 3 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 544/05, dostępnym jw.).
Sąd, uwzględniając wyżej przedstawione okoliczności, nie doszukał się w sprawie żadnych przeszkód, które uniemożliwiałyby w niniejszym postępowaniu skontrolowanie prawidłowości formalnej i merytorycznej zaskarżonej decyzji.
Idąc dalej, Sąd stwierdza, że pomimo braku formalnego dołączenia do akt administracyjnych dokumentacji, na której oparł się Inspektor wojewódzki pierwotnie rozstrzygając sprawę w decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., uchybienie to nie zostało uznane za naruszenie prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Analizując treść zaskarżonej decyzji w kontekście stanowiska organu odwoławczego wyrażonego we wcześniejszej decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., jak i w odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie, oraz stanowisk wyrażonych przez sądy administracyjne obydwu instancji, (tj. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 273/17 i wyroku NSA z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2874/17), Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wyjaśnił też, że wziął pod uwagę materiał dowodowy w postaci "ekspertyz i ocen dołączonych do innego postępowania, znajdujących się w Inspektoracie", o których też mowa w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 273/17, a zarazem uwzględnił zakres postanowienia Inspektora powiatowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] (znak [...]) dotyczącego wstrzymania robót, do czego zobowiązywało ten organ przywołane orzeczenie WSA w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2017 r.
Badając prawidłowość wykładni i zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, tutejszy Sąd miał na uwadze istotną wskazówkę interpretacyjną, jaka została zawarta w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
(Dz.U. nr 80, poz. 718 – por. Sejm RP IV kadencji, nr druku: 493), na którą powołano się w orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu (zob. wyroki NSA z dnia 26 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2821/14 i 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 1498/19 – dostępne jw.; Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2018, str. 549). Otóż wprowadzenie przepisu art. 50a Prawa budowlanego miało na celu ukrócenie praktyk nierespektowania postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych wydanych w trakcie podjętej procedury legalizacyjnej. W związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazu wstrzymania budowy dodano nowy artykuł 50a, umożliwiający wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w przypadkach wykonywania robót budowlanych pomimo postanowienia o ich wstrzymaniu. Zmieniono również treść artykułów 50 oraz 51, ustalając, że w przypadku robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, pozwolenie na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych może być wydane po spełnieniu przez inwestora określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem lub po sporządzeniu i przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego. Wobec tego niewątpliwe słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przywołanym w wyroku z dnia 26 lipca 2016 r. stwierdził, że tak ukształtowane aksjologiczne uzasadnienie wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego art. 50a Prawa budowlanego ma determinujący wpływ na wykładnię tego przepisu. Kategoryczne sformułowanie omawianego przepisu oznacza, że organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do wydania decyzji na podstawie tego przepisu za każdym razem, gdy zostanie stwierdzone kontynuowanie budowy pomimo wydania postanowienia o jej wstrzymaniu.
Dlatego też Sąd uznał za całkowicie chybione powołanie się przez inwestora w toku postępowania sądowego (pismo procesowe z dnia [...] stycznia 2021 r.) na stanowisko wyrażone w opinii sporządzonej w związku ze sprawą karną w Sądzie Rejonowym [...] pod sygn. akt lII K [...]. Po pierwsze, strona przedłożyła tylko wyjątki z opinii uzupełniającej, datowanej na listopad 2020 r. Po drugie, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. w ogóle nie pozwala na przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Po trzecie, inwestor nie wykazał, że został wydany prawomocny wyrok sądu karnego, którego ustaleniami byłby związany tutejszy Sąd zgodnie z art. 11 p.p.s.a. Przede wszystkim jednak twierdzenia przedmiotowej opinii stały w całkowitej sprzeczności z aksjologicznym uzasadnieniem wprowadzenia przepisu art. 50a do ustawy Prawo budowlane. Celem przedmiotowego przepisu było właśnie przeciwdziałanie temu, co autor opinii uznał za "swoistego rodzaju normę na wielu budowach wynikającą z nieprecyzyjnych przepisów". Przyjęcie takiego punktu widzenia służyłoby w istocie za uzasadnienie dla tezy o dopuszczeniu na gruncie regulacji z art. 50-51 Prawa budowlanego reguły derogacyjnej, która sankcjonowałaby nieprzestrzeganie w praktyce normy prawnej z art. 50a Prawa budowlanego, powodując, że jest to tzw. martwy przepis. Sąd zaś takiego stanowiska nawet w najmniejszym stopniu nie podziela. Przedstawiona przez skarżącego argumentacja w tym zakresie pomija istotę postępowania naprawczego i ewentualne skutki orzeczeń sądowych. Jeżeli organ zachował tryb postępowania z art. 50-51 Prawa budowlanego, to kolejne działania organu w trakcie postępowania naprawczego powinny "wymuszać" na inwestorze zgodność jego dalszych działań z prawem. Warto również mieć na uwadze, że według ogólnej zasady prawa budowlanego inwestycję można realizować na podstawie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, która pod względem prawnym wywołuje odpowiedni skutek. Ten zaś, kto podejmuje działania bez takiej decyzji, naraża się na konsekwencje prawem przewidziane. W konsekwencji nie może też powoływać się na dolegliwość zastosowanych wobec niego instrumentów i instytucji prawnych. Jest to zgodne z klasyczną, obowiązującą w europejskiej kulturze prawnej zasadą, zgodnie z którą chcącemu nie dzieje się krzywda (volenti non fit iniuria). W takich warunkach tym bardziej uprawnione jest stanowisko organów co do tego, że przy wydawaniu decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie może kierować się możliwością wystąpienia negatywnych skutków wykonania takiej decyzji i odstąpić od wydania decyzji rozbiórkowej w przypadku, gdy rozbiórka mogłaby powodować określone zagrożenia. Zasadnie Inspektor powiatowy zaznaczył, że to inwestor lub właściciel obiektu jest odpowiedzialny za takie przeprowadzenie rozbiórki, które będzie zgodne z zasadami sztuki budowlanej i nie spowoduje zagrożenia katastrofą budowlaną dla rozbieranej części budynku oraz zagrożenia dla pozostałych części budynku przy ul. [...] oraz budynków sąsiednich.
Tutejszy Sąd uznał, że Inspektor wojewódzki w wystarczającym stopniu umotywował, dlaczego zmienił swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. i podzielił ustalenia Inspektora powiatowego, przedstawione w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. Argumentacja organu I instancji dla wydania w sprawie nakazania rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego stanowiła wystarczające wykazanie, że wykonane przez inwestora po doręczeniu mu postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. roboty budowlane przy lewej oficynie nie mieszczą się w kategorii niezbędnych zabezpieczeń, o których mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. zawierało jedynie nakaz zabezpieczenia spornej oficyny przed dostępem osób postronnych. Znaczny zakres stanu zaawansowania robót budowlanych, ujawnionych pomiędzy kolejnymi kontrolami, tj. pomiędzy [...] czerwca 2015 r. a [...] sierpnia 2016 r., prowadzonych przy lewej oficynie pomimo ich wstrzymania, świadczył o takim zintensyfikowaniu działań, które nie mogły być uznane za wykonanie niezbędnych zabezpieczeń – tym bardziej, że o obowiązku wykonania takich prac w ogóle nie orzeczono w postanowieniu z dnia [...] marca 2015 r. Inwestor zaś, kwestionując to postanowienie, nie uzyskał orzeczenia adminisatrcyjnego lub sądowego, które przesądzałoby o jego wadliwości. Świadczy o tym postanowienie Inspektora wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] i prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia [...] grudnia 2015 r. sygn. II SA/Po [...]. Wobec tego zarzut dotyczący błędnego uznania, że postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. zawierało informację o zabezpieczeniu był zupełnie nietrafny.
Zdaniem Sądu, tym razem organ odwoławczy – oceniając, czy dalsze prowadzenie przez inwestora robót budowlanych przy lewej części oficyny budynku w zgodzie z niezatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym miało charakter niezbędnych zabezpieczeń – odpowiednio odniósł się do argumentacji organu I instancji. Ten ostatni organ zaś zasadnie wziął pod uwagę postęp i rozmiar wykonywanych robót w części lewej oficyny po wydaniu postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. i ich zgodność z opracowanym, ale niezatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym. Wspomniane wcześniej opracowania techniczne, poczynione na użytek postępowania legalizacyjnego dotyczącego innej części budynku, tj. prawej oficyny, prowadzone na podstawie innych przepisów prawa, którego to postępowania dotyczył wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 574/15, nie mogły bezpośrednio rzutować na ocenę postępowania inwestora w niniejszej sprawie. Inspektor wojewódzki finalnie argumentacji zawartej w tych opracowaniach nie przyjął. Warto w tym miejscu również przypomnieć, że tutejszy Sąd sygnalizował powyższe zastrzeżenia w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. Odnosząc się bowiem do zawartych w aktach administracyjnych opracowań technicznych stwierdził, że w opinii technicznej mgr inż. J.. P. (z listopada 2014 r.) jej autor nie zawarł wniosków wskazujących na bezwzględną konieczność wykonania prac budowlanych, polegających na dokończeniu budowy lewej części oficyny do 4. piętra (płyt stropowych i konstrukcji stalowych) łącznie z wykonaniem klatki schodowej, jako niezbędnych zabezpieczeń tej części obiektu. Natomiast ekspertyza techniczna inż. C.. O. (z marca 2016 r.) została sporządzona na skutek wydania przez organ nadzoru postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] (znak [...]) o wstrzymaniu prowadzenia robot budowlanych w zakresie przebudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], wykonywanych bez wymaganego pozwolenia i dokument ten nie odnosi się do lewej części oficyny budynku przy ul. [...], lecz do prawej części tegoż budynku, od jego frontu.
Tutejszy Sąd w pełni podziela też zawarte w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. uwagi dotyczące oceny stanowiska rzeczoznawcy budowlanego dr inż. K.. M., wyrażonego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. W tym względzie Sąd w przywołanym wyroku Sąd odniósł się do tego, że rzeczoznawca, wyjaśniając stanowisko zajęte w "Ekspertyzie technicznej dotyczącej warunków i jakości wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...], z uwzględnieniem ich wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji i określenie ewentualnego zakresu niezbędnych prac zabezpieczających" (z [...] stycznia 2015r.), wskazał m.in., że z rysunku 12 wykonanie żelbetowych płyt stropowych monolityzujących stalowe rygle poprzeczne nastąpiło wyraźne zwiększenie sztywności przestrzennej nowej stalowej słupowo-ryglowej konstrukcji szkieletowej, w stosunku do części południowej i w związku z tym uznano, że celowe jest wykonanie podobnego zakresu prac w lewej części budynku, co pozwoli na usztywnienie znajdującej się tam konstrukcji szkieletowej i w konsekwencji – usztywnienie całego stalowego szkieletu między osiami "A" i "D". Zdaniem autora pisma miało stanowić to dodatkowe zabezpieczenie ścian budynków sąsiednich. Jednocześnie Sąd zauważył, że K.. M. – odpowiadając na pytanie, czy wykonanie docelowe żelbetowego stropu nad parterem przedmiotowego budynku w osiach C-D i 2-5 było jedynym możliwym rozwiązaniem dla zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji – stwierdził, że z uwzględnieniem stanu zaawansowania robót, ze względu na bezpieczeństwo sąsiednich budynków i zabezpieczenie pozostałej konstrukcji przedmiotowego budynku, zalecone rozwiązanie było najprostszym z koniecznych do wykonania. Sąd w przywołanym wyroku uznał, że powyższe stanowisko nie przesądza o tym, że kontynuacja robót budowlanych, po doręczeniu inwestorowi postanowienia z dnia [...] marca 2015 r., a polegająca na wykonaniu konstrukcji lewej oficyny w całości do 4. piętra, włącznie z płytą dachową nad 4. piętrem i klatką schodową do poziomu 3. piętra (według staniu z oględzin z [...] sierpnia 2016 r., zweryfikowanego projektem budowlanym zamienny A.. J.) stanowiły niezbędne zabezpieczenie, o którym mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.
Warto jeszcze zauważyć, że istotna część wyżej wspomnianej dokumentacji została sporządzona po wydaniu postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. i po wykonaniu robót budowlanych zgodnych z niezatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym. To również rzutowało na ocenę stopnia ich bezstronności i wiarygodności. Dla przykładu tylko warto zauważyć, że chociażby zawarte w uszczegółowieniu ekspertyzy technicznej z marca 2016 r. (autorstwa rzeczoznawcy budowlanego inż. C.. O.) stwierdzenie, że "wykonana konstrukcja stanowi jednolitą zespoloną całość na powierzchni zabudowy obejmującej cześć frontową i oficynową działki (prawa i lewą oficynę)" nie przesadza o charakterze robót wykonanych przy lewej oficynie budynku, a jedynie stwierdza faktyczny skutek (post factum), jaki nastąpił w wyniku wykonania robót budowanych w obydwu częściach budynku.
Sądowi jest znany przywołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1394/09. Trzeba mieć jednakże na uwadze, że wyraża on ostrożny pogląd co do tego, że nie można wykluczyć, iż prowadzenie robót zabezpieczających, związanych z obowiązkiem należytego zabezpieczenia budowy, może pokrywać się z zatwierdzonym projektem budowlanym, mimo że pozwolenie na budowę zostało uchylone. W wyroku tym zwrócono uwagę na to, że prowadzenie robót zabezpieczających w ten sposób, że realizowany jest w pewnym zakresie projekt budowlany nie oznacza samo przez się, iż prowadzenie takich robót jest niedopuszczalne. Zasadnicze znaczenie ma jednak to, czy roboty te w istocie są niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa budowy.
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego należycie uwzględniły z jednej strony fakt, że wykonywane prace po wydaniu postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. w całości pokrywały się z niezatwierdzonym projektem zamiennym, a z drugiej, że nie sposób uznać, że jedynym środkiem służącym zabezpieczeniu tej części obiektu było dalsze wznoszenie konstrukcji stalowej trzeciego i czwartego piętra, wykonanie docelowych płyt stropowych na wszystkich kondygnacjach, wykonania klatki schodowej (ścian i biegów schodowych), co miałoby zapewnić sztywność konstrukcji. Organ I instancji wskazał w tym względzie chociażby na możliwość wykonania odpowiednich stężeń za pomocą kształtowników stalowych dla wykonanej już części oficyny. Poza tym okoliczności stwierdzone na użytek wydania postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na konieczność wykonania takich działań w ogóle nie wskazywały. Nawet zatem jeżeli wykonane roboty były zgodne ze sztuką budowalną i uzasadnione docelowym kształtem planowanej inwestycji, to nie oznacza samo w sobie, że stanowiły skutek obowiązku wykonania niezbędnych zabezpieczeń obiektu budowlanego. W tych warunkach zintensyfikowanie prac budowlanych przy obiekcie organy nadzoru budowanego zasadnie zinterpretowały jako realizację budowy w kształcie docelowo wynikającym z projektu zamiennego, a nie wykonanie koniecznych zabezpieczeń przy lewej oficynie. W konsekwencji, skoro realizacja tych prac doprowadziła do zrealizowania tej części spornego budynku w zgodności z opracowanym, ale niezatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, pomimo że nie zostały objęte postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., zastosowanie sankcji z art. 50a pkt 2 Prawo budowlanego było uprawnione. Zdaniem Sądu, w sprawie nie zaistniały takie obiektywne okoliczności, które pozwoliłyby w ustalonym stanie faktycznym na tezę, że wykonane roboty, odpowiadające docelowo niezatwierdzonemu projektowi budowlanemu zamiennemu, były w istocie niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa budowy przy lewej oficynie budynku.
Idąc dalej, warto zauważyć, że zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności.
W ocenie Sądu analiza całości materiału procesowego (dokumentacji) sprawy administracyjnej pozwalała na merytoryczne rozstrzygnięcie tej sprawy w drugiej instancji. W tych warunkach Inspektor wojewódzki, nawet dostrzegając potrzebę korekty zaskarżonego rozstrzygnięcia, był uprawniony do samodzielnej merytorycznej oceny sprawy i jej rozstrzygnięcia – bez konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tym bardziej w świetle aktualnego brzmienia wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego ogranicza do swego rodzaju ostateczności. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy taki kierunek i zakres rozstrzygania przez Inspektora wojewódzkiego był zgodny z zasadą dwuinstancyjności postępowania, gdyż zapewniał ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej w instancji odwoławczej.
W wyniku zasadnego zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjno-reformacyjnego (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej adresatów obowiązku i w to miejsce wskazał aktualnego na dzień orzekania właściciela nieruchomości przy ul. [...] w [...], będącego jednocześnie inwestorem robót budowlanych wykonanych w lewej oficynie budynku. Rozstrzygnięcie to jest zgodne z art. 52 Prawa budowlanego. Natomiast co do samej treści obowiązku rozbiórki (nakazu orzeczonego na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego) Inspektor wojewódzki zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Zdaniem Sądu takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego stanowiło niezbędną korektę zaskarżonej decyzji Inspektora powiatowego. Trzeba zatem podkreślić, że stanowisko organu odwoławczego co do utrzymania w swym zasadniczym trzonie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji organu I instancji, z wyżej omówioną modyfikacją co do określenia adresata obowiązku, wynikało z rozpatrzenia całokształtu sprawy i uprawnienia do merytorycznego orzekania w drugiej instancji. Znajduje to pełne umocowanie w przepisach art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Inspektor wojewódzki dał temu odpowiedni wyraz w osnowie zaskarżonej decyzji, jak również w przedstawionych motywach rozstrzygnięcia, które należało odczytywać wespół z uzasadnieniem decyzji Inspektora powiatowego z dnia [...] listopada 2016 r.
W świetle przedstawionych argumentów Sąd uznał zarzuty skargi en bloc za niezasadne (chybione formalnie lub merytorycznie). Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia żadnego z zarzutów skargi, jak również Sąd nie doszukał się z urzędu takich okoliczności, które uzasadniałyby ponowne wyeliminowanie decyzji odwoławczej z obrotu prawnego. W szczególności nieskuteczne były wszelkie zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość poczynionych ustaleń faktycznych, jak również wykładnię i zastosowanie w sprawie przepisów art. 50a pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.
Dodać jeszcze należy, że z przepisów zawartych w art. 145 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wynika, że usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany – rażący, względnie mający, bądź mogący mieć, wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Analiza całokształtu okoliczności niniejszej sprawy nie wskazywała na zaistnienia po stronie organów nadzoru budowlanego tego rodzaju naruszeń prawa.
W takich warunkach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Wobec tego skarga inwestora – jako niezasadna – podlegała oddaleniu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.