II SA/Po 231/24

II SA/Po 231/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu B. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Decyzją z 5 października 2023 r. o nr [...] Wójt Gminy T. odmówił B. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem A. K.. W uzasadnieniu wskazano , że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niespełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wnioskodawczyni ma bowiem ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła B. K. podnosząc, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych utracił moc w zakresie w jakim stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę na ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Decyzją z dnia 19 lutego 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO" lub "Kolegium"), m.in. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej: "k.p.a.") uchyliło ww. decyzję Wójt Gminy T. z 5 października 2023 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu SKO podniosło, że od 1 stycznia 2024 r. obowiązują nowe przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, które wprowadziła ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym ( Dz.U. 2023 r., 1429) w art. 43 pkt 4 lit. a zmienia treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: "u.ś.r."). Stosownie do treści przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., obowiązującego z dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. na dzień wydania niniejszej decyzji), świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zauważono też , iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. uchylony został przez art. 43 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U.2023.1429).
SKO wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne na nowych zasadach mogą otrzymać osoby, które sprawują opiekę nad osobami z niepełnosprawnościami w wieku do ukończenia 18. roku życia. Nie ulegają natomiast zmianie rodzaje orzeczeń o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, które są wymagane przy ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne. Jedną z najważniejszych wprowadzanych zmian jest możliwość łączenia aktywności zawodowej, bez żadnych ograniczeń, z pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego. Przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na nowych zasadach, warunku rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna sprawującego opiekę nad osobą niepełnosprawną, jako warunku przyznania opiekunowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium zaznaczyło też , że art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym wskazuje, iż: w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.
Następnie SKO zauważyło, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Strona, zgodnie z zapisaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności ma prawo do pełnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organy dysponujące wyczerpująco zebranym materiałem dowodowym pozwalającym ustalić stan faktyczny sprawy. W sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a., który wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W związku z koniecznością uwzględnienia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Sprzeciw do powyższej decyzji wniosła B. K. wnosząc o jej uchylenie i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 13 września 2023 r.
Podniosła, iż SKO nie ustosunkowało się merytorycznie co do sprawy. Brak jest uzasadnienia. Zauważyła iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego przy częściowej niezdolności do pracy przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne i takie świadczenie już uprzednio otrzymała. Dalej opisała stan zdrowia syna, który wymaga opieki. W jej ocenie brak jest podstaw do ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji.
Pismem z 2 kwietnia 2024 r. SKO podtrzymało stanowisko wyrażone z zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl art. 64a ustaw z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną zasadniczo ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).
Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z regułą wskazaną w art. 64d § 1 p.p.s.a.
Z powołanych wyżej przepisów wynika, iż w przypadku wniesienia sprzeciwu przedmiotem kontroli sądowoadminsitracyjnej jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Zatem przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a (por. wyrok NSA z 24 marca 2021 r. o sygn. akt II OSK 471/21 – dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Trzeba przy tym zaznaczyć, iż stronami w tym postępowaniu jest jedynie wnoszący sprzeciw i organ (art. 64b § 3 p.p.s.a.), zatem dokonanie kontroli decyzji organu odwoławczego w zakresie stosowania prawa materialnego bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia innych niż wnoszący sprzeciw obywateli.
Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien również uwzględnić art. 136 § 1 k.p.a. dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego. W przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, o ile nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2b k.p.a.
Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika zatem, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, jednak trzeba przyjąć, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego, co do zasady, nie jest uprawniony z uwagi na treść art. 136 § 1 k.p.a, w którym mowa w o możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 13 kwietnia 2021 r. o sygn. II OSK 584/21, z dnia 29 kwietnia 2021 r. o sygn. I OSK 590/21, z 26 maja 2023 r. o sygn. akt III OSK 2319/21, – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Decyzja kasatoryjna nie może być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ II instancji nie wykazał przesłanek odstąpienia, na etapie odwoławczym, od ostatecznego, merytorycznego załatwienia sprawy przez wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 K.p.a.
W uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, iż organ ten skoncentrował się na konieczności zastosowania w sprawie nowych, właściwych regulacji prawa materialnego, którymi w ocenie Kolegium miałyby być przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. Kolegium nie wykazało jednak, aby organ I instancji, którego decyzja została wydana przed wejściem w życie tych nowych przepisów prawa materialnego, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a tym bardziej, aby pozostawał jakiś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który miałby mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu wymogu tego nie spełnia bowiem ani przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 6, art. 7, czy art. 77 § 1 K.p.a. wraz z lakonicznym stwierdzeniem, że doszło do ich naruszenia przez organ I instancji, bez choćby próby wykazania, że naruszenie takie faktycznie miało miejsce i jakie jest jego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ani też powołanie się na zasadę dwuinstancyjności uregulowanej w art. 15 K.p.a.
Na końcu uzasadnienia swojej decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien dokonać: "ponownego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy", co sugeruje, że organ odwoławczy sam się nie dopatrzył – skoro ich nie wskazał – czynności wyjaśniających, które powinny być dodatkowo przeprowadzone w sprawie, a których dotychczasowe nieprzeprowadzenie mogłoby uzasadniać – z uwzględnieniem art. 136 § 1 K.p.a. – skorzystanie w postępowaniu odwoławczym z art. 138 § 2 K.p.a. W tych okolicznościach nie sposób mówić o tym, aby w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.
SKO nie wskazało zatem przesłanek uzasadniających zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium weźmie pod uwagę wyrażoną powyżej ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi organ ten kieruje się załatwiając sprawę.