II SA/PO 2819/01

II SA/Po 2819/01 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2004-01-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2001-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Kamieńska /przewodniczący/
Edyta Podrazik
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Asesor sąd. Edyta Podrazik Protokolant Staż. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi D. i W. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającego go postanowienia Starosty z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] II. określa, że akty określone w punkcie I (pierwszym) nie mogą być wykonane III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 50 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ M. Dybowski
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] Starosta na podstawie art. 106 "ust." (winno być "§") 1 kpa w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 109/00/1157 — dalej udiś) i § 2 pkt 8 lit. k rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. 93/98/589), po rozpatrzenia wniosku "Urzędu" Gminy w C. w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej GSM-900 z wieżą stalową kratową H=60 m npt. wraz z zasilaniem energetycznym, usytuowanej w miejscowości K., postanowił pozytywnie zaopiniować warunki zabudowy i zagospodarowania terenu budowy stacji bazowej telefonii komórkowej GSM-900 i przyłącza energetycznego, zlokalizowanej na terenie gruntów rolnych, na działce nr [...] należącej do J. L.
W uzasadnieniu Starosta wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2001 r. "Urząd" Gminy w C. zwrócił się do Starosty o uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej GSM-900 wraz z przyłączem energetycznym, zlokalizowanej w K. na działce nr [...]. Do wniosku dołączono raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wypis i wyrys z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy C. Organem właściwym do uzgadniania przed wydaniem owej decyzji jest Starosta (art. 37 ust. 1 pkt 2 udiś). Planowane przedsięwzięcie — zaliczone do grupy mogących znacząco oddziaływać na środowisko — jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dopuszczającym lokowanie wszelkich urządzeń z zakresu infrastruktury technicznej, służących funkcji podstawowej ustalonej w planie; na cel ten winny być przeznaczone tereny o niskiej wartości rolniczej po uzyskaniu stosownej zgody na zmianę sposobu użytkowania terenów rolnych (uchwała Rady Gminy w C. nr VII/38/91 z dnia 26 września 1991 r.). Z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że montaż stacji usytuowanej na wieży o wysokości do 60 m npt., nie będzie uciążliwy dla środowiska i ludności, a nadto będzie spełniał wymogi sanitarne, określone w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych (Dz. U. 107/98/676). Wyznaczone obszary, gdzie przekroczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, wytwarzanego głównie przez anteny sektorowe znajdują się na wysokości 43-49 m npt. na terenach rolnych, w dużej odległości od jakiejkolwiek zabudowy i ludność nie będzie miała do nich dostępu. Lokalizacja taka nie powinna być powodem konfliktów społecznych, pod warunkiem, że proces inwestycyjny prowadzony będzie w sposób jawny, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 109/00/1157). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. 93/98/589), weryfikacja obszarów, dla których przeznaczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego winna nastąpić po uruchomieniu stacji i przeprowadzeniu pomiarów kontrolnych.
W zażaleniu D. i W.J. podnieśli w szczególności, że jako właściciele gospodarstwa agroturystycznego, podjęli — po zakupie gospodarstwa rolnego — w grudniu 1998 r. kapitalny remont budynków gospodarczych; na podstawie zezwolenia pobudowali nowy dom mieszkalny- od początku zaplanowany do działalności agroturystycznej. Zakupu gospodarstwa Żalący się dokonali z uwagi na jego położenie. Planowana wieża — z uwagi na swą wysokość — zakłóci walory posesji. Pozytywnie zaopiniowana budowa stanowi bezpośrednie zagrożenie egzystencji Zainteresowanych, prowadzić będzie do utraty gości i środków do życia.
W toku postępowania zażaleniowego pełnomocnik telefonii "A" wskazał, że W.J. dnia [...] października 2000 r. oświadczył, że wyraża wstępnie gotowość na zawarcie umowy dzierżawy/kupna – sprzedaży z telefonią "A" Sp. z o.o. na część działki o pow. [...]m2 niezbędną do zainstalowania stacji bazowej telefonii komórkowej i równocześnie wyraził zgodę na podłączenie w stacji (10 KW) do instalacji elektrycznej znajdującej się na terenie działki po uzyskaniu warunków przyłączenia odpowiedniego Zakładu Energetycznego; zobowiązał się pokryć w 50 % koszt doprowadzenia energii do działki. Cenę sprzedaży określił orientacyjnie na ok. [...] zł. Pismem z dnia [...] lutego 2001 r. D. i W.J. oświadczyli, że istnieje możliwość zakupu części Ich działki na działalność telefonii A — szacunkowo ok. [...] m2 poł. w K.; cena zakupu i prawa przejścia z kablem energetycznym przez inną Ich działkę Zainteresowani określili na [...] zł/m2. Określili, że niezbędnym jest przedłożenie ekspertyzy o zakresie szkodliwości w stosunku do otaczającej działki, mającej być podzieloną na działki budowlane; wszelkie koszty związane z przekształceniem i transakcją ponieść ma kupujący (k. 73–76 akt administracyjnych).
Postanowieniem z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 109/00/1157) w zw. z § 2 pkt 8 lit. k rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. 93/98/589) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy podzielił w uzasadnieniu ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji; nadto podniósł w szczególności, że D. i W.J. nie przedstawili zarzutów co do Raportu oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, sporządzonego przez biegłych w zakresie oddziaływania na środowisko J.R. i K.N., a jedynie podnieśli w zażaleniu negatywny wpływ inwestycji na krajobraz, co w Ich ocenie spowoduje upadek Ich gospodarstwa agroturystycznego. Nietrafny jest zarzut sporządzenia raportu przez inwestora, skoro na inwestorze ciąży obowiązek dołączenia takiego raportu wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 29 ust. 1 udiś). Biegli szczegółowo ocenili wpływ inwestycji na środowisko, a na stronie 10 Raportu ocenili wpływ na krajobraz- wieża o wys. 50 m będzie niewątpliwie widoczna, lecz w ich ocenie nie ma w najbliższym otoczeniu terenów o szczególnych walorach krajobrazowych, a zwłaszcza terenów objętych ochroną krajobrazową. Postanowienie wydane na podstawie art. 106 § 1 kpa jest tylko uzgodnieniem; uzgodnienie będzie brane pod uwagę przez organ w procesie decyzyjnym i nie przesądza o treści przyszłej decyzji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. i W. J. zarzucili postanowieniu "naruszenie prawa obowiązującego w tym temacie, braki legislacyjne w przepisach regulujących i korupcję Starostwa Powiatu". W uzasadnieniu Skarżący podnieśli w szczególności argumenty uprzednio zaprezentowane w zażaleniu. Nadto Skarżący wskazali, że analiza planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. prowadzi do wniosku, iż zaskarżone postanowienie rażąco narusza uchwalone i zatwierdzone zasady i priorytety dla terenów wiejskich; planowana budowa stanąć ma na terenach rolnych — vis a vis okien pokoi gościnnych gospodarstwa agroturystycznego Skarżących. Plan dopuszcza stawianie urządzeń technicznych, służących funkcji podstawowej w planie- wieża kratowa "A" z pewnością nie jest infrastrukturą techniczną, służącą funkcji podstawowej w planie. Taką funkcję może tworzyć budowa wodociągu wiejskiego, oczyszczalni czy elektryfikacji itp. W gminie wydzielono w ograniczonym wymiarze tereny na inwestycje przemysłowe. Zapisy planu dla pozostałych obszarów wsi szczegółowo określają, wygląd nowobudowanego domu, jego wysokość itp. "do tworzenia zwartych układów urbanistycznych". Trudno zgodzić się z oceną, że 60 m wysoki twór nie narusza pejzażu, gdy wokół są pola, lasy a najwyższe drzewo na działce Skarżących ma ok. 20 m wys. i min. 120 lat. Budowa wieży jest bezpośrednim interesem firmy komercyjnej spółki A i sprzedającego lub wydzierżawiającego działkę J. L., którego bratem jest Starosta Powiatu— F. L., toteż plan zagospodarowania przestrzennego mógł zostać zbagatelizowany. Zainteresowani przed nabyciem gospodarstwa sprawdzili obowiązujący stan zagospodarowania i zapewniono Ich, że wokół nie ma terenów o innym przeznaczeniu niż rolniczy i mieszkalny – zagrodowy.
W Starostwie można wszystko załatwić, tym bardziej, gdy chodzi o interesy rodziny Starosty. Skarżący nie po to zainwestowali w to gospodarstwo blisko [...] zł, by goście z okien i tarasu oglądali wieżę na sąsiedniej działce — dotychczas przeznaczanej pod zasiew zbóż. Stanowi to bezpośrednie zagrożenie egzystencji Skarżących. W tym regionie jest zerowa klasa czystości powietrza, wokół pola i lasy, a atrybuty ściągające gości znikną po pierwszej wizycie. Sąsiednia działka ma przeważnie lepszą ziemię niż Skarżących i "zagrożenie z tyt. materialnych staje się wyższe". Raport dostarczony przez inwestora zawiera ocenę wpływu wieży na krajobraz i otoczenie; inwestor przygotowujący materiały do Raportu "nigdy nie rozmawiał ani nie oceniał wybranego miejsca z terenu" posesji Zainteresowanych a jedyny biegły z listy Wojewody nie sprawdził sytuacji na miejscu- dokonał oceny zza biurka, bazując na danych inwestora. Skarżący podnieśli zarzut "braków legislacyjnych w tym temacie". Uregulowania prawne "po linii administracyjnej i sanitarnej" opierają się tylko na danych od inwestora. Wojewódzki Inwestor Sanitarny wydaje opinię pozytywną, zalecając wykonanie badań po wybudowaniu wieży i w przypadku jakichkolwiek zmian związanych z zatwierdzonym projektem. Wszystkie obowiązujące przepisy — w tym Prawo budowlane — nakazują ochronę interesu osób trzecich. Zaskarżone postanowienie zagadnienie to bagatelizuje. Biegły, sporządzający Raport, "z map nigdy nie oceni stanu na gruncie, jakiż ma prawo do oceny wpływu na krajobraz?". Kupując owo gospodarstwo, Skarżący kierowali się głównie istnieniem starodrzewu wokół działki siedliskowej i informacjami z Urzędu Gminy. Skarżący podkreślili poczucie zagrożenia Ich bytu, utraty dorobku całego życia wskutek nieuczciwej opinii biegłego mgr inż. J. R. o braku zagrożenia i zakłócenia krajobrazu, braku przewidzianych prawem kontroli inwestora przez czynniki niezależne, dowolne interpretowanie przez Starostę planu zagospodarowania przestrzennego, własny rodzinny interes Starosty.
W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2002 r. Skarżący podnieśli nadto, że wieś K. posiada wszelką infrastrukturę techniczną: wod.- kan., energię elektryczną, telefonię kablową i pełny zasięg wszelkiej telefonii komórkowej. Starostwo – wydając pozytywne warunki zabudowy i zagospodarowania, pominęło: ów fakt, ochronę interesów osób trzecich i poważne zagrożenie dla podstawowej egzystencji Skarżących i prawa do pracy. Budowa wieży ma posłużyć tylko i wyłącznie interesom spółki A, celem uzyskania oddziaływania na obszar poza ową wieś czy pobliski teren. Skarżący wskazali Gminie teren, którego właściciel jest otwarty na ewentualne postawienie takiej wieży; na jego kilkusethektarowym gospodarstwie wieża nie będzie widoczna z jakiegokolwiek siedliska ludzkiego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podnosząc, że wnioski zawarte w Raporcie oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, nie dawały podstaw do ewentualnej zmiany postanowienia. Zarzuty dotyczące ewentualnej korupcji mogą być podstawą wniosków Skarżących do Rady Powiatu C. i do Prokuratury Rejonowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W toku rozprawy przed Sądem Administracyjnym strony stwierdziły, że bezspornym między nimi jest, że w dacie wydania postanowienia F. L. był Starostą i jest bratem J. L.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — Dz.U. 153/02/1270 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1271 ze zm., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium, zarzut korupcji Starostwa Powiatu — nie poparty jakimkolwiek dowodem - należało rozpatrywać nie jako zarzut korupcji, lecz jako zarzut naruszenia art. 25 § 1 pkt 1 i art. 26 § 2 pkt 1 kpa.
Nie ulega wątpliwości, że brat starosty mieści się w katalogu krewnych do drugiego stopnia ( art. 24 § 1 pkt 2 kpa). Starosta jako piastun funkcji organu administracji publicznej jest kierownikiem organu administracji publicznej
w rozumieniu art. 25 § 1 pkt 1 kpa. Sprawa niniejsza dotyczy interesów majątkowych J. L. — brata Starosty — bowiem oddziaływać będzie w sposób pośredni na interesy majątkowe J. L. w formie wynagrodzenia z tytułu umowy dzierżawy przedmiotowej działki gruntu bądź ceny sprzedaży działki gruntu, na której ma być posadowiona wieża stalowa kratowa H=60 m npt. wraz z zasilaniem energetycznym (R. Orzechowski w: "Kpa. Komentarz" W.Pr. 1989 s. 107; J. Borkowski w: "Kpa – komentarz" CH BECK 2003 nb 8 i nb 12 do art. 25).
Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że przewidziane w art. 25 § 1 pkt 1 kpa wyłączenie organu administracji państwowej dotyczącej jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 kpa oznacza, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji administracyjnej również "z upoważnienia" tego organu przez podległego pracownika (wyrok NSA z 27 marca 1984 r. — II SA 106/84 — ONSA 1/84/33, akceptowany przez Z. Janowicza "Kpa — komentarz" W.Pr. PWN 1999 s.123 uw. 1 i J. Borkowskiego – op. cit. nb 4 do art. 25). Wyłączenie organu należy bowiem rozumieć jako wyłączenie całej instancji, gdyż organ jako całość niezdolny jest do prowadzenia postępowania i wydania decyzji.
Skoro zatem badanie właściwości organu administracji publicznej jest
regulowane bezwzględnie obowiązującymi przepisami i winno być przestrzegane z urzędu w każdym stadium sprawy (art. 19 kpa), a obie przesłanki negatywne (określony przedmiot sprawy i osoba odpowiadająca przesłankom wymienionym w art. 25 § 1 pkt 1 kpa), przemawiające za wyłączeniem Starosty Powiatu od załatwienia niniejszej sprawy, wystąpiły łącznie (J. Borkowski – op. cit. nb 3 do art. 25), to wydanie postanowienia przez organ I instancji, podlegający wyłączeniu z mocy prawa stanowiło o wydaniu postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości ( art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 kpa; art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. — Dz.U. 78/97/483, sprost. Dz.U. 28/01/319; odpowiednio — W. Chróścielewski " Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ" PiP 4/03/44).
Oceny tej nie zmienia podpisanie postanowienia " z upoważnienia Starosty" przez Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa, jako że wyłączenie organu doprowadziło do wyłączenia wszystkich bez wyjątku osób będących pracownikami organu.
Z tychże względów niedopuszczalne stało się badanie zarzutów merytorycznych, podniesionych w skardze.
Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 145 pkt 2 w zw.
z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — Dz.U. 153/02/1270 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — Dz.U. 153/02/1271 ze zm., stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia i postanowienia I instancji. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — Dz.U. 153/02/1270 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — Dz.U. 153/02/1271 ze zm., należało określić, że oba akty, opisane w punkcie I sentencji wyroku nie mogą być wykonane. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — Dz.U. 153/02/1270 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — Dz.U. 153/02/1271 ze zm.
/-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ M. Dybowski
L/J