II SA/Po 280/25

II SA/Po 280/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 9, 11, 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 65 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. B. na uchwałę Burmistrz Miasta i Gminy z dnia 27 listopada 2024 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
J. B. (dalej jako skarżący lub strona), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy z dnia 27 listopada 2024 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. ze zmianą obejmującą grunty miejscowości K., S., K. , B., C., K., R., C. , C. oraz część obrębów Ż., G., B., S., K., B., B. - jezioro i D. na zachód od trasy [...] (dalej powoływaną jako: "Studium"), zaskarżając ją w całości i podnosząc następujące zarzuty naruszenia przez organ:
1. art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 roku, t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm; dalej jako: "u.p.z.p.") w zw. z art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 2023 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688; dalej jako: "ustawa nowelizująca") w zw. z art. 7 Konstytucji R. P. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uchwaleniu przez Burmistrz Miasta i Gminy (dalej: "Rada MiG) Studium w oparciu o przepisy u.p.z.p. obowiązujące do dnia 23 września 2023 r. mimo, że określona w art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej przesłanka stosowania przepisów u.p.z.p. w dotychczasowym brzmieniu nie ziściła się, co stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania Studium;
2. art. 11 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez nieogłoszenie przez Burmistrza Miasta i Gminy K., mimo ciążącego na nim obowiązku, w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy K. uchwały nr XXVI 1/326/2016 Burmistrz Miasta i Gminy z dnia 26 października 2016 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium, co stanowiło istotne naruszenie trybu uchwalenia Studium, a w konsekwencji uniemożliwiało skuteczne i prawidłowe uchwalenie Studium;
3. art. 12 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie Studium mimo, że poddana pod głosowanie Radzie MiG K. lista zgłoszonych, a nieuwzględnionych uwag do Studium, nie tylko nie jest tożsama treściowo z listą nieuwzględnionych uwag do Studium poddaną pod głosowanie na Komisji Infrastruktury, Rozwoju i P. Przestrzennej Burmistrz Miasta i Gminy, lecz także jest wewnętrznie sprzeczna albowiem analizując jej treść nie sposób jednoznacznie ocenić czy Burmistrz Miasta i Gminy uwzględniła czy też nie uwzględniła zgłoszonych do Studium uwag, które to uchybienia stanowią istotne naruszenie trybu uchwalenia Studium.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Studium w całości i zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów: protokołu nr [...] VIII Sesji RMiG K. z dnia 27 listopada 2024 r., uchwały nr XLIX/712/2022 Rady MiG K. z dnia 26 października 2022 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego C. , w rejonie ulic: [...], [...] i [...] oraz dla działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] i [...], gmina K. oraz zrzutów ekranu ze strony BIP Urzędu Miasta i Gminy [...].
Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości C., gmina K., składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], dla której Sąd Rejonowy w Ś. W. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] W Studium nieruchomość znajduje się w zdecydowanej części na terenie rolnym, na którym zakazano realizacji obiektów kubaturowych, a częściowo na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol [...], ale tylko w niewielkim zakresie. Tożsame przeznaczenie nieruchomości co w Studium, przewiduje również załącznik graficzny do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego C. , w rejonie ulic: [...], [...] i [...] oraz dla działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] i [...], gmina K. (dalej jako: "Projekt MPZP"). W Projekcie MPZP nieruchomość w zdecydowanej części znajduje się na obszarze o symbolu [...] (tereny rolnictwa z zakazem zabudowy), a tylko w niewielkim stopniu na obszarze o symbolu [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej), w ramach którego wyróżnia się jeszcze fragment drogi wewnętrznej (symbol [...]).
Skarżący podkreślił, że projekt MPZP był i jest procedowany w oparciu o postanowienia Studium w brzmieniu wynikającym z uchwały Burmistrz Miasta i Gminy Nr [...] z dnia 27 listopada 2024 r. Z tego wynika, że na etapie, kiedy Studium w aktualnym brzmieniu nie było jeszcze uchwalone i nie obowiązywało, postanowienia Projektu MPZP były tworzone tak, aby zachować zgodność nie z obowiązującym wówczas, ale z projektowanym brzmieniem Studium. Projekt MPZP powiela więc niekorzystne dla Skarżącego rozwiązanie planistyczne polegające na przeznaczeniu większości jego działki nr [...] pod przeznaczenie rolne z zakazem zabudowy. Treść Studium wpływa więc bezpośrednio na sytuację prawną Skarżącego, poprzez znaczące ograniczenie możliwości zabudowy jego działki.
Skarżący wskazał, iż zgodnie z Ustawą nowelizującą wszystkie studia kierunków i uwarunkowań wygasną najpóźniej z dniem 31 grudnia 2025 r. Niemniej jednak jeżeli miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zostaną uchwalone na podstawie studiów w 2025 roku, to zachowają one moc i będą realizować postanowienia tych studiów, a nie nowo uchwalonych planów ogólnych.
Rozwijając zarzuty skargi skarżący wskazał, że zgodnie z treścią art. 65 ust. 2 pkt 1 Ustawy nowelizującej do spraw opracowania i uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo ich zmian stosuje się przepisy dotychczasowe, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów tych studiów albo ich zmian.
Zdaniem skarżącego zastosowanie przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. jest możliwe tylko w sytuacji, gdy etap opiniowania i uzgodnień projektu studium lub jego zmiany rozpoczął i zakończył się przed dniem 24 września 2023 r. Oznacza to, że jest to możliwe, gdy przed dniem 24 września 2023 r. organ wykonawczy gminy wystąpił o opinie i uzgodnienia projektu studium do wszystkich podmiotów i instytucji określonych enumeratywnie w art. 11 pkt 4-5 u.p.z.p., a po ich otrzymaniu i wprowadzeniu ewentualnych zmian do projektu studium, nie dokonywał ponownego zaopiniowania oraz uzgodnień projektu studium. Ewentualnie, przepis przejściowy ewentualnie mógłby znaleźć zastosowanie także w sytuacji, gdyby organ wykonawczy gminy przed dniem 24 września 2023 r. wystąpił o opinie i uzgodnienia projektu studium do wszystkich podmiotów i instytucji określonych enumeratywnie w art. 11 pkt 4-5 u.p.z.p., a po ich otrzymaniu i wprowadzeniu ewentualnych zmian do projektu studium wystąpił, tym razem po dniu 24 września 2023 r., do tych samych podmiotów i instytucji o wyrażenie dodatkowych opinii i uzgodnień do projektu studium. Ważnym jest jednak, by po dniu 24 września 2023 r. w procesie opiniowania i uzgodnień nie brały udziału podmioty i instytucje, które przed dniem 23 września 2023 r. projektu studium nie opiniowały i nie uzgadniały.
Skarżący wskazał, że Rada MiG K. nie mogła uchwalić Studium na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących przed dniem 24 września 2023 r. , albowiem przed tą datą Burmistrz Miasta i Gminy nie wystąpił o opinie i uzgodnienia Studium do wszystkich organów i instytucji. Zdaniem skarżącego zastosowanie przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. jest możliwe tylko w sytuacji, gdy etap opiniowania i uzgodnień projektu studium lub jego zmiany rozpoczął i zakończył się przed dniem 24 września 2023 r. Oznacza to, że przed dniem 24 września 2023 r. organ wykonawczy gminy wystąpił o opinie i uzgodnienia projektu studium do wszystkich podmiotów i instytucji określonych enumeratywnie w art. 11 pkt 4-5 u.p.z.p., a po ich otrzymaniu i wprowadzeniu ewentualnych zmian do projektu studium, nie dokonywał ponownego zaopiniowania oraz uzgodnień projektu studium.
Zdaniem skarżącego organ nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 65 ust. 2 pkt 1 Ustawy nowelizującej. Jak wynika z debaty nad uchwaleniem Studium, która miała miejsce w trakcie VIII sesji Rady Miasta i Gminy w [...] w dniu 27 listopada 2024 r., wystąpienie o ostatnie opinie i uzgodnienia do projektu Studium miało miejsce dnia 2 sierpnia 2024 r., a więc prawie rok po wejściu w życie Ustawy nowelizującej. Także wykaz opinii projektu zmiany Studium oraz wykaz uzgodnień projektu zmiany Studium potwierdza, że projekt Studium był udostępniany do opiniowania i uzgodnień trzykrotnie - dnia 15 czerwca 2020 r., dnia 23 września 2021 r. oraz dnia 2 sierpnia 2024 r. Co więcej, w dniu 2 sierpnia 2024 r. Burmistrz Miasta i Gminy wystąpił o wyrażenie opinii i uzgodnień do nowych organów i instytucji, które dotychczas nie brały udziału w procedurze opiniowania i uzgodnień projektu zmiany Studium tj. Spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w W.. W przypadku zaś opinii, nowymi podmiotami opiniującymi byli: Burmistrz Miasta Ś. W., Wójt Gminy K., Burmistrz Ś., Wójt Gminy Z., Wójt Gminy B., A. B. W. w [...], Centralne Wojskowe Centrum Rekrutacji Ośrodek Zamiejscowy w [...], Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji, Komenda Wojewódzka Policji w [...], Urząd Wojewódzki, Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego, Komendant N. Oddziału Straży Granicznej w [...], Minister Środowiska, Marszałek Województwa [...], Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...], RZGW - Zarząd Zlewni w P., Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej w [...], E. O. sp. z o.o., Oddział Dystrybucji P., "[...]" sp. z o.o. W. K. i U. K. sp. z o.o., Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, Wojewoda [...], Starostwo Powiatowe w [...]- Wydział Gospodarowania Mieniem.
W ocenie skarżącego skoro procedura opiniowania i uzgodnień projektu zmiany Studium nie zakończyła się do dnia 24 września 2023 r., a co więcej była kontynuowana po tej dacie i to z nowymi podmiotami opiniującymi i uzgadniającymi uznać należy, że zastosowania nie mógł znaleźć art. 65 ust. 2 pkt 1 Ustawy nowelizującej. Uchwalenie zatem przez Burmistrz Miasta i Gminy Studium miało miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności Studium w całości.
Dalej skarżący wywodził, że organ nie dochował obowiązków związanych z publikacją informacji na temat opracowywania Studium w BIP. Obwieszczeniem z dnia 15 lipca 2016 roku (znak: [...]) Burmistrz Miasta i Gminy zawiadomił w Biuletynie Informacji Publicznej o podjęciu przez Burmistrz Miasta i Gminy w dniu 29 czerwca 2016 roku uchwały nr [...] Istotne jest jednak, że tożsamego obwieszczenia w stosunku do uchwały nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy z dnia 26 października 2016 roku w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy K. brak, choć z art. 11 pkt 1 U.p.z.p. wynika jednoznacznie, że ogłoszenie o podjęciu uchwały przez organ stanowiący Gminy K. powinno nastąpić w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Brak udostępnienia informacji w BIP odnośnie uchwały nr XXVII/326/2016 świadczy o rażącym naruszeniu art. 11 pkt 1 U.p.z.p.
Zdaniem skarżącego uzasadnione wątpliwości budzi także treść załącznika nr [...] do uchwały nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy z dnia 27 listopada 2024 r. (dalej jako: "Załącznik") zawierającego rozstrzygnięcie Rady MiG K. w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego projektu Studium w trybie art. 12 ust. 1 U.p.z.p. (uwagi nie zostały uwzględnione). Skarżący wskazał, że załącznik nad którym głosowała Burmistrz Miasta i Gminy w dniu 27 listopada 2024 r. nie jest tożsamy z załącznikiem nr [...] poddanym pod głosowanie na Komisji Infrastruktury, Rozwoju i P. Przestrzennej w dniu 21 listopada 2024 r. Załącznik nad którym głosowała Rada MiG K. zawiera 246 uwag, zaś załącznik poddany pod głosowanie w Komisji Infrastruktury, Rozwoju i P. Przestrzennej zawierał 245 uwag. Rozbieżność między oboma dokumentami nie została jednak przed głosowaniem w żaden sposób wyjaśniona. Ponadto załącznik zawiera niejasności dotyczące uwzględnienia/nieuwzględnienia uwag, co dotyczy w szczególności uwag Lp. 1, 8,12, 46-47, 54, 65, 57-71,75-76, 87-89, 91, 94, 96-98,101,171 oraz 177. W przypadku zaś Lp. 72 oraz 123 Załącznika, gdzie uwagi także zostały częściowo uwzględnione, krzyżyki postawiono zarówno w podkolumnie "uwaga uwzględniona", jak i w podkolumnie "uwaga nieuwzględniona". Załącznik zawiera zatem wewnętrzne sprzeczności i stanowi dokument niejednolity w swej treści.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie.
W ocenie Organu, Skarżący nie posiada legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, albowiem nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Studium nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, w związku z czym nie kształtuje w sposób bezpośredni sytuacji prawnej podmiotów spoza administracji publicznej. Jednocześnie, nie doszło do konkretyzacji postanowień Studium w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. To powoduje, że nie można uznać, że interes prawny skarżącego został naruszony.
Organ wskazał, że skarżący wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości tj. działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb C., gmina K., którą nabył w drodze aktu notarialnego nr Rep. [...] z dnia 13 kwietnia 2022 roku. W treści aktu wskazano między innymi, że:
- nieruchomość w dniu nabycia wykorzystywana była do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, w zakresie produkcji roślinnej, w związku z czym stanowi nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego,
- nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów ustawy o podatku rolnym,
- w skład nieruchomości nie wchodzą grunty zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza,
- w dniu nabycia nieruchomość nie posiadała dostępu do drogi publicznej,
- nabywca oświadczył, że jest rolnikiem indywidualnym w rozumieniu przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz spełnia wszystkie przewidziane prawem warunki nabycia nieruchomości rolnych przez rolników indywidualnych, w związku z powyższym nie miało zastosowanie prawa pierwokupu o którym mowa w art. 3 ust. 4 określone w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego.
Wobec powyższego nieruchomość w dniu jej nabycia przez skarżącego miała charakter rolny. Obecnie, na części nieruchomości skarżącego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 28 maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów wsi: K. , R. , C. , części wsi C. oraz części wsi C. - część [...] w gminie K. (Dz. Urz. Woj. [...] z 27 sierpnia 2014 roku, poz. 4640). W świetle ustaleń planu, część nieruchomości została przeznaczona pod tereny rolnicze - symbol [...]. Natomiast w odniesieniu do pozostałej części działki skarżącego trwa procedura planistyczna zainicjowana uchwałą Burmistrz Miasta i Gminy nr [...] z dnia 26 października 2022 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego C. , w rejonie ulic: [...], [...] i [...] oraz dla działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], gmina K.. W świetle powyższego nie sposób uznać by zaskarżona uchwała narusza interesu prawnego skarżącego, co powinno uzasadniać odrzucenie skargi.
Po pierwsze, w ocenie Organu, w obecnie obowiązującym dla nieruchomości stanie prawnym twierdzenie o naruszeniu interesu prawnego skarżącego jest czysto hipotetyczne. Ewentualne naruszenie interesu prawnego skarżącego (o ile takowe wystąpi) poprzez uchwalenie Studium zaktualizuje się dopiero w momencie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego pozostałą część nieruchomości. Po drugie, w zaskarżonej uchwale przewidziano bardziej korzystne niż dotychczasowe przeznaczenie, bowiem nieruchomość znajduje się w części na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ([...]) - w około [...] powierzchni działki, a w pozostałej części na terenach rolnych ([...]). Co więcej, ustalone kierunki w części korespondują z uwagami skarżącego składanymi w toku procedury planistycznej. W ocenie organu, nie doszło zatem do zasadniczej zmiany planowanego przeznaczenia tego terenu względem dotychczasowego sposobu zagospodarowania, a przyjęcie w Studium kierunków w takim zakresie, który nie do końca odpowiada planom inwestycyjnym skarżącego nie świadczy jeszcze o naruszeniu jego interesu prawnego.
Niezależnie od powyższego wniosku Organ z ostrożności wniósł o oddalenie skargi, nie zgadzając się z zarzutami w niej stawianymi.
Odnosząc się do zarzutu nr [...] organ podniósł, że skarżący błędnie definiuje przesłankę "wystąpienia o opinie i uzgodnienia projektu studium". W ocenie Organu, aby możliwe było zastosowanie przepisów dotychczasowych w rozumieniu nowelizacji u.p.z.p. w odniesieniu do trwającej procedury sporządzenia lub zmiany studium wystarczy samo wystąpienie z prośbą o uzgodnienie lub zaopiniowanie projektu do odpowiednich organów przed 24 września 2023 r. Nie jest przy tym konieczne, jak twierdzi Skarżący, aby proces opiniowania i uzgodnienia projektu studium został zakończony do tej daty. Tym samym organ był uprawniony do procedowania projektu studium w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej. Organ zauważył, że procedura planistyczna zmierzająca do uchwalenia zaskarżonej uchwały była prowadzona od 2016 roku, a projekt studium był wielokrotnie uzgadniany i opiniowany oraz wykładany do publicznego wglądu. W dacie wejścia w życie reformy procedura planistyczna trwała już blisko 7 lat, co świadczy o tym, że była ona na zaawansowanym etapie.
Odnosząc się do zarzutu nr [...] Organ podniósł, że na 20 wymienionych przez Skarżącego podmiotów, aż 18 z nich uczestniczyło także we wcześniejszych procesach uzgodnienia/opiniowania, tj. 15 czerwca 2020 roku oraz 23 września 2021 roku. Wystąpienie z wnioskiem o uzgodnienie projektu Studium do Spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w W. było wynikiem zastosowania brzmienia przepisu art. 11 pkt 5 u.p.z.p., nadanego przez ustawę z dnia 22 lipca 2022 roku o usprawnieniu procesu inwestycyjnego C. P. K.. Przepis ten wszedł w życie 2 października 2022 roku. Należy zauważyć, że w świetle przepisu przejściowego, tj. art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o CPK, "Do projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także ich zmian, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy:
1) podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
oraz
2) ogłoszono w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie o wyłożeniu
projektu studium lub planu do publicznego wglądu
- stosuje się przepisy dotychczasowe.".
Mając na uwadze powyższe należy uznać, że ze względu na stan zaawansowania prac nad zaskarżoną uchwałą w dacie wejścia w życie powyższego przepisu, uzgodnienie projektu zaskarżonej uchwały ze Spółką Celową CPK nie było wymagane. Tym niemniej uzgodnienie to nie miało wpływu na ostateczny kształt sporządzanego aktu bowiem pismem z dnia 20 sierpnia 2024 roku (znak: [...]) Spółka CPK poinformowała Burmistrza Miasta i Gminy , że z uwagi na fakt, że dla obszaru Studium nie została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji linii kolejowej, Spółka nie ma podstaw do dokonywania uzgodnienia przedłożonego planu. Wobec tego należy uznać, że udział Spółki, który sprowadzał się do odmowy dokonania uzgodnienia, w żaden sposób nie wpłynął na treść zaskarżonej uchwały. Uchybienie Burmistrza w tym zakresie nie może więc zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie trybu sporządzania studium.
Odnosząc się natomiast do kwestii organów opiniujących wyjaśniono, że udział Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji jest uzasadniony zmianą instytucjonalną, albowiem zgodnie z brzmieniem art. 777 ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny "Wojewódzkie sztaby wojskowe przekształca się w Centralne Wojskowe Centrum Rekrutacji, a wojskowe komendy uzupełnień przekształca się w wojskowe centra rekrutacji". Wobec tego, że projekt studium był wcześniej opiniowany przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] (jako właściwy organ wojskowy, o którym mowa w art. 11 pkt 5 lit. d u.p.z.p.), czego dowodem jest chociażby opinia z dnia 3 lipca 2020 r. (znak: [...]), to z uwagi na wspomnianą wyżej zmianę instytucjonalną, Burmistrz prawidłowo wystąpił do Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji, a wyrażona przez niego opinia (postanowienie nr [...] znak: [...]) miała umocowanie w przepisach ustawy.
W odniesieniu do udziału Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, organ zauważył, że wbrew stanowisku skarżącego, organ ten uczestniczył w opiniowaniu także na wcześniejszych etapach procedury. Pismem z dnia 13 października 2021 roku w odpowiedzi na pisma z dnia 23 września 2021 roku (znak: [...], [...]), Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wskazał, że "krąg podmiotów uprawnionych do uzgodnienia rozwiązań przyjętych w projekcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wskazany został w art. 11 pkt 5 u.p.z.p. i nie uwzględnia Prezesa UTK. Tym samym, organ ten uznał się za niewłaściwy w zakresie udzielenia opinii w przedmiocie projektu zaskarżonej uchwały. Należy zauważyć, że ponowne skierowanie wniosku o opinię do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego dnia 2 sierpnia 2024 roku najprawdopodobniej wynikało z omyłki organu wykonawczego Gminy, co jednak również nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa.
Analogicznie co do udziału Wojewody - przesłanie prośby o opinię do Wojewody wynikało najprawdopodobniej z omyłki spowodowanej udziałem tego organu w procedurze sporządzania miejscowego planu (nie studium) (art. 17 pkt 6 lit. b tiret pierwsze u.p.z.p.). Zauważono jednak, że żaden z tych organów nie odpowiedział na pismo Burmistrza w tej sprawie, wobec czego uchybienia te nie miały żadnego wpływu na treść, a tym samym na prawidłowość zaskarżonej uchwały i procedury poprzedzającej jej podjęcie.
Podsumowując, zdaniem Organu nie ma racji Skarżący twierdząc, że ostatnie uzgodnienie i opiniowanie projektu Studium zostało przeprowadzone z nowymi organami, a co wynika z analizy akt planistycznych. Natomiast pisma, które zostały skierowane do spółki celowej CPK, Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji oraz Wojewody nie miały żadnego wpływu na treść zaskarżonej uchwały. Wobec tego, nawet gdyby przyjąć, że działanie Burmistrza było w tym zakresie wadliwe, to nie wypełnia dyspozycji istotnego naruszenia trybu sporządzania studium i bynajmniej nie może powodować nieważności uchwały.
Odnosząc się do zarzutu nr [...] (brak publikacji w BIP uchwały intencyjnej) organ wskazał, że procedura planistyczna zmierzająca do podjęcia zaskarżonej uchwały została zainicjowana dwoma uchwałami intencyjnymi:
1) uchwałą Burmistrz Miasta i Gminy nr [...] z dnia 29 czerwca 2016 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ze zmianą obejmującą obszar obrębów C., K., R., C. , C. i B.;
2) uchwałą Burmistrz Miasta i Gminy nr [...] z dnia 26 października 2016 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., ze zmianą obejmującą północny zachód gminy tj. obszar obrębów: K., S., K., B. oraz części obrębów Ż. , G. , B. , S. , K., B. - jezioro i D. na zachód od trasy [...].
W pierwszej kolejności organ stwierdził, że druga z uchwał nie obejmowała swoim zakresem nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego, która jest położona w granicach wyznaczonych uchwałą, o której mowa w pkt 1. Odnosząc się jednak do zasadności tego zarzutu organ wskazał, że w dacie dokonania obwieszczenia artykuł 11 pkt 1 u.p.z.p. stanowił wówczas, że "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno: ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia". Analiza treści tego przepisu jednoznacznie wskazuje na brak obowiązku publikacji stosownego obwieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej. Analiza akt planistycznych wskazuje, że Burmistrz Miasta i Gminy prawidłowo wypełnił dyspozycje przepisu art. 11 pkt 1 u.p.z.p. z 2017 roku.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. organ wskazał, że przyjęty przez Radę sposób rozpatrzenia uwag pozwala na jednoznaczne odczytanie, czy konkretna uwaga została uwzględniona i w jakim zakresie, w związku z czym nie można mówić o naruszeniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności Studium.
Odnosząc się do sygnalizowanej przez skarżącego różnicy pomiędzy liczbą porządkową uwag organ wskazał, że zarówno Komisja, jak i Rada zaakceptowały identyczne rozstrzygnięcie uwag, a jedynie w części inaczej ponumerowanych. Sposób rozstrzygnięcia uwag wynika z komentarza do uwagi w kolumnie "Uwagi" Załącznika nr [...], a także z części tekstowej oraz załącznika graficznego do Studium. Przyjęty sposób rozpatrzenia uwag daje możliwość odczytania podjętego rozstrzygnięcia przez organ.
Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i podkreślił, że kluczowym zagadnieniem w sprawie jest wadliwe zastosowanie przepisów przejściowych uniemożliwiających dalsze prace nad Studium pomimo prac nad u.p.z.p. Wykładnia przepisu przejściowego powinna być taka, że dla stosowania przepisów dotychczasowych wymaga on dokonania przed zmianą ustawy wszystkich wymaganych uzgodnień. Jeżeli część uzgodnień była dokonywana już po nowelizacji, to niedopuszczalnym było zastosowanie tego przepisu przejściowego i dalsze procedowanie nad studium według dotychczasowego trybu.
Pełnomocnik organu administracji wniósł o odrzucenie skargi wobec braku wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, w sytuacji gdy studium jest tylko aktem wewnętrznego kierownictwa, względnie w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, wniósł o oddalenie skargi. W tym zakresie podtrzymał wcześniejszą argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.: dalej jako: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie niezasadności skargi sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przedmiotem skargi jest uchwała nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy z dnia 27 listopada 2024 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. ze zmianą obejmującą grunty miejscowości K., S., K., B., C. , K. , R., C. , C. oraz część obrębów Ż., G., B., S., K., B. , B. - jezioro i D. na zachód od trasy [...].
Podstawę prawną zaskarżonego aktu stanowi art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; w tekście jako: "u.p.z.p."), zgodnie z którym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis ten został uchylony z dniem 24 września 2023 r., w którym weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 - "Ustawa nowelizująca"). Zgodnie jednak z art. 65 ust. 1 tej ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r. i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Z przywołanej regulacji wynika zatem, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie będą miały przepisy u.p.z.p. w dotychczasowym niezmienionym przez ustawę brzmieniu.
Wspomniana uchwała została zaskarżona w całości w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, dalej jako: "u.s.g."), który legitymuje do wniesienia skargi każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pierwszej kolejności nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w oparciu o przesłanki wskazane w tym przepisie. W takiej sytuacji sąd bada z urzędu jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi przesłanka do jej odrzucenia, wymieniona w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że z uwagi na treść art. 101 ust. 1 u.s.g. przyjmuje się, że w sposób odmienny została określona legitymacja procesowa w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej, niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.). W przeciwieństwie bowiem do postępowania prowadzonego na podstawie K.p.a., w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Powołany przepis kształtuje w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a w związku z powyższym, dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. W przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd zatem ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżącemu J. B. przysługują uprawnienia właścicielskie do działki nr [...] w miejscowości C., gmina K.. Działka w uchwalonym Studium znajduje się w części na terenie rolnym ([...]), na którym zakazano realizacji obiektów kubaturowych, a w pewnym zakresie na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol [...]. Skarżący wskazywał, że przyjęte Studium kierunki przeznaczenia jego nieruchomości, zwłaszcza w zakresie terenów oznaczonych symbolem R, wpływają na jego sytuację prawną z uwagi na znaczące ograniczenie możliwości zabudowy działki nr [...].
Wobec powyższego zgodzić się należało ze skarżącym, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego, bowiem przyjęte w Studium przeznaczenie terenu bezpośrednio wpływa na sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności jego nieruchomości.
Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do przychylenia się do wniosku organu o odrzucenie skargi J. B.. Nie miał racji organ twierdząc, że przedwczesne jest wywodzenie skargi na uchwałę w sprawie studium w sytuacji, gdy w oparciu o jego zapisy nie uchwalono jeszcze planu miejscowego, w którym skonkretyzowane zostaną przepisy dotyczące nieruchomości skarżącego. Słusznie wskazano w skardze, że ustalenia zawarte w studium są wiążące przy uchwalaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r.). Wobec tego skarżący był uprawniony do zaskarżenia uchwały w sprawie Studium jeszcze przed przyjęciem planu miejscowego, co mogłoby (potencjalnie) doprowadzić do wyeliminowania zawartych już w studium niekorzystnych ustaleń (w ocenie skarżącego), dotyczących jego nieruchomości.
Ponadto nie ma również racji organ twierdząc, że o braku naruszenia interesu prawnego skarżącego ma przesądzać utrzymanie dotychczasowego rolnego przeznaczenia nieruchomości skarżącego. W tym zakresie należy wskazać, że w świetle zapisów Studium istotny jest związany z tym zakaz budowy obiektów kubaturowych na terenach rolnych, co niewątpliwie świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącego.
Przechodząc więc do merytorycznej oceny skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na gruncie art. 147 § 1 P.p.s.a. utrwalony jest pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Na gruncie art. 28 u.p.z.p. tryb sporządzania studium to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania studium odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad, to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.
Zawartość studium określa art. 9 ust 2 u.p.z.p., a sam przedmiot (ustalenia) określa art. 10 ust 1 i 2 tej ustawy. W art. 11 określono procedurę sporządzenia studium. Standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określało w dacie uchwalenia Studium Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. 2021, poz. 2405). W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium ustawa wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkować będzie stwierdzeniem nieważności (niezgodności z prawem) uchwały rady gminy w całości lub części.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że koncentrowały się one na naruszeniu trybu sporządzania studium oraz możliwości procedowania procedury planistycznej w oparciu o przepis przejściowy wskazany w art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej.
Zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy nowelizującej Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r. i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe.
Art. 65 ust. 2 stanowi, iż do spraw opracowania i uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo ich zmian stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli:
1) przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów tych studiów albo ich zmian;
2) zmiana tych studiów dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub
3) zmiana tych studiów dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji w zakresie gospodarowania strategicznymi zasobami naturalnymi kraju w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2018 r. poz. 1235) lub działalności, o której mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2023 r. poz. 633).
Sporne pomiędzy skarżącym a organem pozostaje rozumienie przesłanki wskazanej w ust. 2 pkt 1, mianowicie iż "przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów tych studiów albo ich zmian". Dla porządku wskazać trzeba, że chodzi o uzyskanie opinii i uzgodnień organów, o których mowa w art. 11 pkt 4-5 u.p.z.p.
W ocenie skarżącego przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wersji obowiązującej do 23 września 2023 r. mogą być stosowane wyłącznie w przypadku, gdy cały etap opiniowania i uzgadniania projektu studium lub jego zmiany rozpoczął się i zakończył przed 24 września 2023 r. Oznacza to, że przed tą datą organ wykonawczy gminy skierował wnioski o opinie i uzgodnienia do wszystkich podmiotów i instytucji wskazanych w art. 11 pkt 4 i 5 u.p.z.p., a po ich otrzymaniu i ewentualnym wprowadzeniu zmian do projektu, nie przeprowadzał ponownego procesu opiniowania ani uzgadniania. Zdaniem strony skarżącej przepis przejściowy może ewentualnie mieć również zastosowanie w sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy przed 24 września 2023 r. wystąpił do wszystkich wymaganych instytucji z wnioskiem o opinie i uzgodnienia, a następnie – już po tej dacie – ponownie zwrócił się do tych samych podmiotów o dodatkowe stanowiska dotyczące zmodyfikowanego projektu. Kluczowe jest jednak to, aby po 24 września 2023 r. w procesie opiniowania i uzgadniania nie uczestniczyły żadne nowe instytucje, które nie brały udziału w procedurze przed tą datą.
Z kolei odpierając te zarzuty organ wskazuje, że zaproponowana przez skarżącego wykładnia przepisu art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej wymagająca zakończenia całej procedury uzgadniania i opiniowania projektu studium przed 24 września 2023 r., jest zbyt daleko idąca i sprzeczna z jego brzmieniem oraz celem przepisu przejściowego. Organ podkreślał, że przepis ten miał umożliwić dokończenie zaawansowanych procedur planistycznych według dotychczasowych zasad – jak w omawianej sprawie, gdzie proces uchwalania Studium trwał od 2016 r., a projekt był wielokrotnie uzgadniany i wykładany.
Organ powołał się przy tym na oficjalne stanowisko Ministerstwa Rozwoju i Technologii, zgodnie z którym przepis art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej literalnie mówi o wystąpieniu o opinie i uzgodnienia, a nie o ich uzyskaniu. Wystarczy wystąpienie do jednego organu z wymienionych by przepis znalazł zastosowanie. Konieczność wystąpienia o ponowne opinie i uzgodnienia nie zmienia faktu, że o te opinie i uzgodnienia już wcześniej wystąpiono, więc przepis ten nie straci zastosowania w takiej okoliczności (stanowisko dostępne na dzień sporządzania uzasadnienia pod adresem (dostępne pod adresem [...] ).
Ponadto, zdaniem organu, zwrot "wystąpiono" z uwagi również na jego formę gramatyczną użytą przez ustawodawcę oznacza skierowanie stosownych pism do jednego lub ewentualnie do wszystkich organów właściwych do uzgodnienia i zaopiniowania projektu przed dniem 24 września 2023 roku.
W ocenie Sądu w sprawie należało podzielić pogląd prezentowany przez Radę MiG K.. Należy zwrócić uwagę, że w art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej nie jest mowa o "wystąpieniu o opinię" (w liczbie pojedynczej), ale o wystąpieniu zarówno o opinie (w liczbie mnogiej), jak też i o uzgodnienia (również w liczbie mnogiej). Po drugie, z przepisu ustawy wynika, że chodzi o konkretne wystąpienia o opinie oraz o uzgodnienia, a więc te, o których mowa w art. 11 ust. 4 - 5 u.p.z.p. Po trzecie zaś, rację ma organ twierdząc, że zwrotu "wystąpiono" nie można utożsamiać ze zwrotem "uzyskano", a więc przed dniem 24 września 2023 r. rada gminy nie musiała już dysponować wszystkimi uzgodnieniami i opiniami aby dalej procedować uchwalanie Studium. Pogląd ten znajduje swoje oparcie w cyt. stanowisku Ministerstwa. Za racjonalne należało uznać takie właśnie rozwiązanie, polegające na umożliwieniu dokończenia procedury uchwalania Studiów w tych gminach, w których zakres prac był już zaawansowany, a za taki ustawodawca przyjął etap po wystąpieniu o uzgodnienia i opinie. Jak wskazuje się w doktrynie (T. Tymosiewicz [w:] Komentarz do ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. J. H. Szlachetko, K. Szlachetko, W. 2024, art. 65, dost. LEX) wobec faktu, że reforma planistyczna znosi studium i ruguje ten dokument z systemu planowania przestrzennego, przepis art. 65 ust. 2 ustawy nowelizującej:
1) pozwala na uchwalanie całych nowych studiów dla danej gminy z zastosowaniem przepisów dotychczasowych w sytuacji, o ile przed dniem 24.09.2024 r. wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów tych studiów;
2) pozwala na uchwalanie zmiany studiów pozostających w mocy z zastosowaniem przepisów dotychczasowych w sytuacji, o ile przed dniem 24.09.2024 r. wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów tych zmian;
3) nie pozwala na wszczęcie po dniu 24.09.2023 r. procedury dotyczącej uchwalenia całego studium (studium dla całej gminy);
4) nie pozwala na kontynuowanie procedury wszczętej przed dniem 24.09.2023 r. dotyczącej uchwalenia całego studium (studium dla całej gminy), jeśli przed tym dniem nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów tych studiów;
5) pozwala na wszczęcie po dniu 24.09.2023 r. procedury dotyczącej uchwalenia zmiany studium, ale tylko w przypadku, gdy zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wyłącznie lokalizacji inwestycji w zakresie gospodarowania strategicznymi zasobami naturalnymi kraju w rozumieniu ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju;
6) pozwala na kontynuowanie procedury wszczętej przed dniem 24.09.2023 r. dotyczącej uchwalenia zmiany studium, ale tylko w przypadku, gdy zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wyłącznie lokalizacji inwestycji w zakresie gospodarowania strategicznymi zasobami naturalnymi kraju w rozumieniu ustawy z 6.07.2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.
Z art. 65 ust. 2 ustawy nowelizującej jednoznacznie zatem wynika, iż ustawodawca zachował moc obowiązujących studiów, a także dopuścił możliwość kontynuacji prac nad studiami (a także ich zmianami) w odniesieniu, do których wykonano co najmniej czynności proceduralne polegające na wystąpieniu o opinie i uzgodnienia.
W rozpoznawanej sprawie, co wynika z odpowiedzi na skargę i załączonych do niej akt planistycznych, procedura uchwalania Studium rozpoczęła się w 2016 roku. Akta sprawy wskazują, że zakres prac nad uchwałą był zaawansowany, a organ wystąpił o opinie i uzgodnienia pismami z dnia 15 czerwca 2020 roku oraz 23 września 2021 r. Organ odniósł się również do kwestii uzgodnień i opinii z "nowymi organami" tj. Spółką Celową C. P. K. spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w W. (nowy podmiot uzgadniający), Centralnym Wojskowym Centrum Rekrutacji - Ośrodek Zamiejscowy w P., Prezesem UTK oraz Wojewoda Organ przyznał, że w niektórych przypadkach zwrócono się do organów, które są właściwe przy opiniowaniu planu miejscowego, a nie Studium, ale żaden z nich nie udzielił opinii która miałaby wpływ na treść Studium. Nie powielając już całości argumentacji organu w tym zakresie, a przytoczonej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, Sąd stwierdza, że organ wykazał iż spełnione były przesłanki z art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej uprawniającej organ do kontynuowania procedury uchwalania Studium na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977) w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r.
Przechodząc do kolejnego zarzutu, a związanego z brakiem publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej gminy K. uchwały Burmistrz Miasta i Gminy nr XXVII/326/2016 z dnia 26 października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., ze zmianą obejmującą północny zachód gminy tj. obszar obrębów: K., S., K., B. oraz części obrębów Ż., G., B., S., K., B. - jezioro i D. na zachód od trasy [...], to należało również przyznać rację organowi. Słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, że w dacie podejmowania ww. uchwały art. 11 pkt 1 u.p.z.p. stanowił, że "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno: ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia". Analiza treści tego przepisu jednoznacznie wskazuje na brak obowiązku publikacji stosownego obwieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej. Przepisy wprowadzające obowiązek publikacji w BIP, jak wskazał organ, weszły w życie dopiero w 2020 r.
Zwrócić należy uwagę, że Burmistrz zawiadomił o podjęciu uchwały nr [...] w następujący sposób:
1) przez obwieszczenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 26 maja 2017 roku (znak: [...]), które zostało wywieszone w siedzibie urzędu w dniach 23 maja 2017 roku - 18 sierpnia 2017 roku.
2) przez ogłoszenie w prasie miejscowej tj. w dwutygodniku "[...]" Nr [...] z 26 maja 2017 roku, na stronie [...];
3) w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości - przez rozesłanie, pismami z dnia 22 maja 2017 roku, próśb do sołtysów poszczególnych wsi objętych granicami uchwały nr XXVII/326/2016 o wywieszenie obwieszczenia, o którym mowa w punkcie 1 na tablicy ogłoszeń i odesłanie po upływie terminu składania wniosków.
Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia trzeciego z zarzutów skargi dotyczącego wadliwości rozpatrzenia uwag i nieczytelnym sporządzeniu tabeli wskazującej na sposób ich rozpatrzenia oraz braku tożsamości załączników. W tym zakresie organ przedstawił szerokie i wystarczające wyjaśnienia dotyczące zarówno numeracji jak i oznaczania sposobu rozpatrzenia uwag, które znajdują potwierdzenie w załączonych aktach sprawy. Dodać trzeba, że nawet ewentualna omyłka związana z numeracją nie mogłaby stanowić o istotnym naruszeniu procedury planistycznej, prowadzącej do stwierdzenia zaskarżonej uchwały w całości. Jak wskazuje się w orzecznictwie, do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (por. Wyrok WSA w Poznaniu z 16.04.2025 r., sygn. IV SA/Po 180/25, CBOSA).
Z tego względu również zarzut wskazany w pkt 3 petitum skargi nie zasługiwał na uwzględnienie.
Przeprowadzona przez Sąd z urzędu kontrola procedury planistycznej w niniejszej sprawie również nie wskazała na żadne naruszenia zasad wynikających z art. 9 -12 u.p.z.p. Organ dochował każdego etapu procedury planistycznej. Sąd stwierdził zatem, że procedura sporządzania zaskarżonego Studium została w niniejszej sprawie zachowana.
O naruszeniu procedury nie mogły również stanowić pozaprawne argumenty skargi dotyczące kolejności uchwalania Studium względem planów miejscowych gminy K.. P. one bowiem poza zakresem niniejszej sprawy. Nie budzi również wątpliwości, że zmiany studium nie muszą dotyczyć całego obszaru gminy i mogą ograniczać się do poszczególnych obszarów.
Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd miał na uwadze, że skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który jak wynika z treści skargi naruszenie interesu prawnego skarżącego wywodzi wyłącznie w oparciu o zarzuty koncentrujące się na zakwestionowaniu trybu uchwalania studium. W skardze brak jest natomiast zarzutów i argumentacji, na podstawie której Sąd byłby uprawniony do przeprowadzenia pogłębionej oceny, czy uchwalając Studium Rada MiG K. naruszyła zasady uchwalania tego aktu. Należy bowiem zauważyć, że to na skarżącym ciążył obowiązek wykazania, że poprzez naruszenie tych zasad, został naruszony jego interes prawny. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Jak wyżej wskazano, w skardze brak jest jakichkolwiek zarzutów w tym zakresie. Natomiast z przedłożonych Sądowi akt planistycznych wynika, że skarżący planował realizację na części działki nr [...] obr. C. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Taka zabudowa w świetle ustaleń Studium oraz Projektu MPZP będzie możliwa do realizacji na części tej działki (w Studium to teren oznaczony symbolem [...]), zwiększonej w stosunku do ustaleń wcześniej obowiązujących aktów planistycznych. Tym samym poprzez uchwalenie zaskarżonego Studium sytuacja skarżącego uległa poprawie.
Nie budzi wątpliwości, że na etapie uchwalania studium może dojść do ograniczenia prawa własności nieruchomości. Należy jednak podkreślić, że żaden przepis prawa nie gwarantuje właścicielowi nieruchomości prawa do żądania takiego kształtowania przestrzeni, aby możliwe było uwzględnienie wszystkich jego planów inwestycyjnych.
Analiza dokumentacji planistycznej pozwala uznać, że ustalenia zaskarżonego Studium nie noszą znamion dowolności i zostały przyjęte po rozważeniu interesu indywidualnego i publicznego. W Studium zawarto szczegółowe opisy lokalnych uwarunkowań oraz kierunków dla przekształcenia obszaru miasta i gminy K.. Przyjęta na całym terenie objętym zaskarżoną uchwałą lokalizacja zabudowy (także mieszkaniowej) znajduje racjonalne uzasadnienie i odzwierciedla świadomą, prowadzoną przez władze MiG K. politykę przestrzenną.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić.