II SA/Po 280/18

II SA/Po 280/18 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2018-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
I OSK 246/19 - Wyrok NSA z 2020-05-29
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1782
art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 2, art. 107 ust. 1 i ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
Dz.U. 2013 poz 1130
par. 3, par. 9 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 1130
par. 2 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 4 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 roku sprawy ze skargi L. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] roku Nr [...] znak [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] roku Nr [...] znak [...], II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Komendant Powiatowy Policji w G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), art. 92 ust. 1 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji") w związku z § 1, § 3, § 5 i § 9 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.; dalej: "R.r.p."), po rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego z dnia [...] r. sierż. szt. L. L., odmówił przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 12 października 2012 r. do dnia 10 listopada 2016 r.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w oświadczeniu mieszkaniowym z dnia [...] r. L. L. zwrócił się o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 12 października 2012 r. do dnia 10 listopada 2016 r. Zainteresowany wyjaśnił, że w tym okresie zajmował wraz z żoną i trójką dzieci lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej 32 m2, położony na Os. [...] w G..
Organ ustalił, że po urodzeniu się dzieci M. i W. L., tj. od dnia 12 października 2012 r., mieszkanie funkcjonariusza nie spełniało norm zaludnienia. Jednakże, w § 3 R.r.p. wskazano, że ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, przy czym zgodnie z § 5 tego rozporządzenia policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić składając nowe oświadczenie mieszkaniowe o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zainteresowany tego obowiązku nie wypełnił, albowiem nie składał oświadczeń mieszkaniowych w celu ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu i nie informował wcześniej organu, że zajmowany przez niego lokal od dnia 12 października 2012 r. nie spełniał norm zaludnienia. Takie oświadczenie zainteresowany złożył dopiero w dniu 5 września 2017 r.
Następnie wyjaśniono, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy samej ustawy o Policji, lecz na podstawie decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Wydanie decyzji może nastąpić dopiero po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego przez zainteresowanego. Oznacza to, że decyzja w tej sprawie ma charakter konstytutywny, czyli wywołuje ona skutki prawne na przyszłość (ex nunc). Nie może więc wywołać skutku z datą wcześniejszą niż data złożenia oświadczenia mieszkaniowego.
Ponadto, ponieważ postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, organ nie mógł wszcząć takiego postępowania z urzędu. Brak wniosku strony o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego powoduje, że prawo do równoważnika nie powstaje. Wniosek taki może być złożony w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczył sytuacji na przyszłość. Wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu uprawnień do równoważnika – która ma charakter konstytutywny – oznacza, że prawo to nie może powstać za okres wsteczny.
W odwołaniu z dnia [...] r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] L. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 w zw. z 92 ust. 1 ustawy o Policji, § 3 R.r.p. i § 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczególnych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105, poz. 884 ze zm.), a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9, 28, 77 oraz 107 K.p.a.
Odwołujący argumentował, że decyzja wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i § 3 R.r.p. wywiera skutek od daty wystąpienia danego faktu (ex tunc), tj. od daty spełnienia przez uprawnionego funkcjonariusza przesłanek nabycia przysługującego mu z mocy ustawy prawa do spornego równoważnika pieniężnego, a nie od daty podjęcia decyzji w tym przedmiocie (ex nunc). Zdaniem odwołującego wykładnia systemowa przepisów rozdziału 8 - Mieszkania funkcjonariuszy Policji, zawartego w ustawie o Policji wskazuje, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ponadto, równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustawa nie formułuje natomiast innych w tym zakresie przesłanek. Z ustawy tej nie wynikają w szczególności limity czasowe, poza okresem przedawnienia, ograniczające realizację prawa do równoważnika pieniężnego, w tym ustawa ta nie stanowi, by prawo do omawianego świadczenia funkcjonariusz nabywał dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, może zatem żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia.
Zdaniem odwołującego przepis § 3 R.r.p. należy interpretować w ten sposób, że wniosek funkcjonariusza (wraz z oświadczeniem mieszkaniowym) warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznany zostać winien w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego wniosku mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza, tj. od dnia od 12 października 2012 r. do dnia 10 listopada 2016 r.
Końcowo podniesiono, że odwołujący informował corocznie w oświadczeniu mieszkaniowym o liczbie osób wchodzących w skład jego gospodarstwa domowego oraz o warunkach mieszkaniowych, toteż organ posiadał wiedzę, że od momentu urodzenia się bliźniąt - M. i W. L., lokal mieszkalny nie spełniał norm zaludnienia. Przy składaniu oświadczeń mieszkaniowych odwołujący nie otrzymał informacji, że oprócz uprawnienia do pobierania równoważnika za remont lokalu na os[...] w G., przysługiwało mu również prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G..
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie wywiera skutku od daty spełnienia przez funkcjonariusza przesłanek do nabycia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, lecz ma charakter konstytutywny. Świadczenie to może być przyznane najwcześniej od dnia zgłoszenia roszczenia poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego. To na dzień złożenia takiego wniosku organ zobowiązany jest zbadać, czy takie uprawnienie do przyznania świadczenia przysługuje. Wobec tego organ I instancji słusznie ocenił, że brak jest podstaw, by po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego przyznać równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za okres wskazany we wniosku, a więc dużo wcześniejszy.
Ponadto, w tym samym okresie policjant otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W świetle § 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przyznaje się jeżeli policjant lub jego małżonek otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W rozpoznawanej sprawie policjant uznając, że posiada lokal mieszkalny, dobrowolnie co roku wnioskował o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wobec tego nie sposób zgodzić się z zarzutem strony o naruszeniu przez organ I instancji ogólnych zasad postępowania administracyjnego poprzez nieinformowanie go o przysługujących mu uprawnieniach w momencie składania oświadczeń mieszkaniowych. To na policjancie spoczywa obowiązek poinformowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na przyznawane świadczenia. W każdej decyzji administracyjnej otrzymanej w sprawach mieszkaniowych policjant był z tym obowiązkiem zapoznawany. Policjant tego nie uczynił, a organ nie miał wiedzy, by posiadany lokal mieszkalny nie zaspokajał należnych norm zaludnienia. Uzupełniające postępowanie dowodowe nie wykazało, by strona kiedykolwiek wcześniej informowała, że zajmowany lokal na os[...] nie spełniał należnych norm zaludnienia. W latach 2012-2016 policjant składał wyłącznie oświadczenia mieszkaniowe w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Co więcej, w składanych oświadczeniach nigdy nie poinformował organu o powierzchni zajmowanego lokalu lub o tym, że powierzchnia mieszkalna jest mniejsza od przysługującej policjantowi według norm zaludnienia.
W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G., a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo podniósł, że był błędnie informowany przez organ I instancji, iż w składanym przez niego oświadczeniu mieszkaniowym nie należy wypełniać pola dodatkowego, dotyczącego powierzchni zajmowanego lokalu, jako że pole to dotyczy policjantów pełniących służbę w 9 grupie zaszeregowania, podczas gdy skarżący pełni służbę w 3 grupie.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgromadzony materiał dowodowy nie wykazał, by w którymkolwiek oświadczeniu mieszkaniowym składanym w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, albo w jakimkolwiek innym dokumencie, skarżący wskazał powierzchnię mieszkalną lokalu na os. [...] w G., lub choćby poinformował KPP w G., że zajmowany lokal nie spełnia przysługujących mu norm zaludnienia. Co prawda druk oświadczenia mieszkaniowego w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego uwzględnia miejsce na dodatkowe informacje, to jednak nie jest to rubryka dotycząca dodatkowych norm powierzchni mieszkalnej, które mogą przysługiwać policjantowi z innego tytułu. Ponieważ L. L. nie przysługiwała żadna dodatkowa norma, choćby wynikająca z wyższej grupy zaszeregowania (co najmniej 9 grupy zaszeregowania), pracownicy KPP w G. prawidłowo informowali skarżącego, że ta rubryka go nie dotyczyła.
W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący wniósł o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z zeznań D. K. na okoliczność praktyki wypełniania oświadczeń mieszkaniowych przez policjantów w Komendzie Powiatowej Policji w G., w szczególności w zakresie pól dodatkowych w związku z grupami ich zaszeregowania, jak również na okoliczność pouczenia skarżącego o niewypełnianiu pola dodatkowego dotyczącego powierzchni zajmowanego lokalu z uwagi na pełnienie przez skarżącego służby w trzeciej grupie zaszeregowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Oś sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Komendant Powiatowy Policji w G. zasadnie odmówił L. L. przyznania uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 12 października 2012 r. do dnia 10 listopada 2016 r.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji"). Zgodnie z art. 88 ust. 1 tej ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza w pierwszej kolejności powinny być więc zaspokojone poprzez przyznanie lokalu mieszkalnego spełniającego wskazane w przepisach prawa wymogi (odpowiednie położenie lokalu i powierzchnia mieszkalna). W przypadku, gdy wskazane wyżej uprawnienie nie zostanie zrealizowane, funkcjonariusz może ubiegać się m.in. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stanowi o tym art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, wedle którego policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.
Szczegółowe zasady dotyczące tego równoważnika reguluje - wydane na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.; dalej: "R.r.p."), którego § 3 przewiduje, że ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie przyznania równoważnika wszczynane jest na wniosek po złożeniu przez funkcjonariusza oświadczenia, a organ nie może przyznać takiego równoważnika działając z urzędu. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji (§ 9 ust. 1 rozporządzenia).
Z wyżej przytoczonych przepisów organy rozstrzygające w niniejszej sprawie wywiodły, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać tylko za okres od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego wraz z wnioskiem o wypłatę tego równoważnika. Z kolei skarżący stoi na stanowisku, że decyzja wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i § 3 R.r.p. wywiera skutek od daty wystąpienia danego faktu (ex tunc), tj. od daty spełnienia przez uprawnionego funkcjonariusza przesłanek nabycia przysługującego mu z mocy ustawy prawa do spornego równoważnika pieniężnego, a nie od daty podjęcia decyzji w tym przedmiocie (ex nunc).
W rozpoznawanej sprawie przesądzające stało się więc rozstrzygnięcie kwestii charakteru decyzji wydawanej dla policjanta w sprawie równoważnika za brak lokalu na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.
Na tle tego zagadnienia w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się rozbieżność. Z jednej bowiem strony wskazuje się, że decyzja wydawana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter konstytutywny, co oznacza, że tworzy ona nowe obowiązki i wywołuje skutki na przyszłość (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 450/11 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei przeciwnicy tej koncepcji wywodzą, że decyzja w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający wyłącznie istnienie uprawnienia, które funkcjonariusz nabywa od momentu spełnienia ustawowych przesłanek (por. wyroki NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1294/14; z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2572/16).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela drugi z zaprezentowanych poglądów, wobec czego zaprezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji stanowisko odnośnie możliwości przyznania funkcjonariuszowi równoważnika za brak lokalu mieszkalnego najwcześniej od daty złożenia stosownego wniosku nie mogło znaleźć aprobaty.
W kontekście powyższego należy wyjaśnić, że uprawnienie funkcjonariusza do spornego świadczenia należy oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, w szczególności o przepisy Rozdziału 8 – Mieszkania funkcjonariuszy Policji. Wykładnia systemowa tej regulacji ustawowej wskazuje zaś, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, że równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia, czy też ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 23/95, OSN 1996/15/205).
Z ustawy o Policji nie wynikają w szczególności limity czasowe, poza okresem przedawnienia, ograniczające realizację prawa do równoważnika pieniężnego. Ustawa ta nie stanowi, by prawo do omawianego świadczenia funkcjonariusz nabywał dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Użyte w art. 92 ust. 1 sformułowanie "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny" oznacza, że funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w tym przepisie, może żądać równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. Przepis § 3 cyt. rozporządzenia należy zaś interpretować w ten sposób, że wniosek funkcjonariusza (wraz z oświadczeniem mieszkaniowym) warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Wobec tego, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego wniosku mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. Wyjaśnić bowiem trzeba, że zakres delegacji z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika.
W tym miejscu Sąd zwraca również uwagę na podobieństwo uregulowania uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, strażaków, funkcjonariuszy Służby Więziennej i Straży Granicznej, co ma znaczenie przy interpretacji przepisów o równoważniku pieniężnym za brak lokalu mieszkalnego na gruncie ustawy o Policji. Należy bowiem zaznaczyć, że początkowo w analogicznych przepisach wykonawczych do ustaw regulujących cele i zadania wymienionych służb mundurowych wskazywano, że równoważnik pieniężnych za brak lokalu mieszkalnego przysługuje za okres od dnia powstania uprawnień do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tych uprawnień – w przypadku funkcjonariuszy Policji był to najpierw § 8 ust. 3 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r., a następnie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wyceniania. Jednakże, w przypadku strażaków oraz funkcjonariuszy Służby Więziennej regulacja ta została przy okazji nowelizacji przeniesiona z aktów wykonawczych (zob. § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej) bezpośrednio do ustaw (zob. art. 78 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2005 r. oraz art. 180 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej). Z kolei w przypadku policjantów i funkcjonariuszy Straży Granicznej uchylono jedynie dotychczasowe rozporządzenia wykonawcze i uchwalono nowe, w których nie uregulowano wprost tego zagadnienia. Tymczasem nie ma żadnych uzasadnionych podstaw do różnicowania sytuacji prawnej funkcjonariuszy służb mundurowych w tym zakresie i również na gruncie przepisów ustawy o Straży Granicznej, analogicznie do przepisów ustawy o Policji, sądy administracyjne stanęły na stanowisku, że wniosek wraz z oświadczeniem mieszkaniowym, o którym mowa w rozporządzeniu wykonawczym, warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza ( por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1923/07, z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 210/09).
Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że funkcjonariusz spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji może żądać przyznania mu równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny za cały przysługujący mu okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia.
Stanowi o tym art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Wprawdzie przepis ten zamieszczony został w rozdziale 9 ustawy o Policji zatytułowanym "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale zdaniem Sądu ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z tej ustawy. Przemawia za tym wykładnia literalna tego przepisu, który swoim zakresem obejmuje również "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym więc także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Należy przy tym zauważyć, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest świadczeniem wypłacanym comiesięcznie, co czyni go podobnym do innych dodatków płacowych, które ulegają przedawnieniu. Z kolei złożenie przez funkcjonariusza Policji oświadczenia mieszkaniowego, o którym w § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia wykonawczego, stanowi czynność podjętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia, która – stosownie do art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji - przerywa bieg przedawnienia.
W dalszych rozważaniach należy jednak zaznaczyć, że stosownie do § 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przyznaje się, jeżeli policjant lub jego małżonek otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.
W realiach rozpatrywanej sprawy posiadanie przez skarżącego przedmiotowego lokalu mieszkalnego było podstawą do otrzymywania przez niego w latach 2010 – 2016 r. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wobec tego skoro od 12 października 2012 r. skarżący był uprawniony do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i złożył stosowny wniosek w tym zakresie, to przyznanie mu świadczenia z tego tytułu skutkuje jednoczesnym obowiązkiem zwrotu kwoty otrzymanej z tytułu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu – za ten sam okres.
Końcowo odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z zeznań D. K. należy wskazać, że sąd administracyjny na podstawie art. 133 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "P.p.s.a."), może przeprowadzić dowody uzupełniające wyłącznie z dokumentów.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 R.r.p., które miało wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zastosują się do wskazań opisanych powyżej zgodnie z art. 153 P.p.s.a.
O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł z tytułu zastępstwa procesowego, a także kwota [...]zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).