II SA/Po 28/07

II SA/Po 28/07 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2007-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Drzazga /przewodniczący/
Barbara Kamieńska
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. przy udziale sprawy ze skarg H.C. i E.R. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. [...] znak [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej H.C. kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) i na rzecz skarżącej E.R. 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lipca 2005r. "A" spółka z o.o. z siedzibą w W. złożyła wniosek do Starosty Powiatowego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę hal magazynowych (centrum dystrybucyjne – hale magazynowe 1, 2, 3, 4, 5, 6, wraz z infrastrukturą, układem komunikacji wewnętrznej i obiektami towarzyszącymi (wartownia, pz-o, stacja red. pomiarowa gazu, zbiornik wody pożarowej wraz z pompownią, zbiornik retencyjny wód opadowych) na działce nr [...] obręb B. gmina W. We wniosku określono, że przewiduje się budowę hal etapami: etap I – hala 1, etap II – hala 2, etap III – hala 3, etap IV – hala 4, etap V – hala 5, etap VI – hala 6. Zakres realizacji infrastruktury, układu komunikacji wewnętrznej i obiektów towarzyszących przewiduje się dopasować do zakresu realizacji hal.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta Powiatowy zawiesił niniejsze postępowanie do czasu uzgodnienia projektu z odpowiednim organem wojskowym. Następnie w dniu [...] r. Starosta Powiatowy wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postanowienia ze względu na ustanie powodów zawieszenia.
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] znak: [...] Starosta Powiatowy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosły E. R. i H. C.
W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta Powiatowy nałożył na "A" spółkę z o.o. obowiązek doprowadzenia w terminie do dnia [...] czerwca 2006r. projektu zagospodarowania terenu pod budowę centrum dyspozycyjnego w miejscowości B. Gm. W., na działce o nr ewid. gruntu [...] – do zgodności z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy usługowo-przemysłowej, w obrębie niniejszej nieruchomości. W dniu [...] czerwca 2006r. inwestor przedłożył projekt z dnia [...] czerwca 2006r., zgodnie z którym planowana inwestycja została ograniczona do budowy trzech hal magazynowych wraz z infrastrukturą techniczną, układem komunikacji wewnętrznej oraz obiektami towarzyszącymi (wartownią, punktem zdawczo-odbiorczym – budynkiem z wyposażeniem do rozdziału energii elektrycznej po stronie średniego napięcia, zbiornikiem wody pożarowej wraz z pompownią, zbiornikiem retencyjnym wód opadowych).
W dniu [...]r. H. C. zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o wyłączenie od udziału w niniejszym postępowaniu pracownika D. J. - Starostę, wykonującego równocześnie funkcje organu właściwego do rozpoznania wniosku. Uzasadniając wniosek wskazano, że wnioskodawczyni poddawana jest licznym naciskom ze strony starosty. W trakcie spotkania w dniu [...] maja 2006r. D. J. usiłował odwieść H. C. od dalszego aktywnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, w szczególności od ewentualnego zaskarżenia kolejnej decyzji Starosty. Za niedopuszczalne wnioskodawczyni uznaje wszelkie nieformalne działania organu administracyjnego, w szczególności organizowanie "spotkań pojednawczych", w czasie których osoba sprawująca funkcje organu administracyjnego reprezentuje interesy jednej ze stron postępowania i nakłania drugą stronę do rezygnacji z przysługujących jej praw.
Starosta Powiatowy decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak: [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 46 ust. 4 pkt 2 i art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) oraz § 3 ust. 1 pkt 52b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) i art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla "A" spółki z o.o. na budowę centrum dystrybucyjnego: etap I – infrastruktura, układ komunikacji wewnętrznej oraz obiekty towarzyszące (wartownia, PZ-O punkt zdawczo-odbiorczy – budynek z wyposażeniem do rozdziału energii elektrycznej po stronie średniego napięcia, zbiornik wody pożarowej wraz z pompownią, zbiornik retencyjny wód opadowych), etap II – hala magazynowa 3-4, etap III – hala magazynowa 5.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że projekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej we W. z dnia 27 października 2003r. nr XIII/137/03. Planowane przedsięwzięcie zakłada stosowanie rozwiązań mających na celu spełnienie wymagań przepisów prawnych związanych z ochroną środowiska. Przyjęty wariant technologiczny budowy hal magazynowych należy uznać za bezpieczny dla środowiska. Rozpatrywany teren położony jest poza obiektami i obszarami chronionymi tj. przyrodniczymi, archeologicznymi, krajobrazowymi i konserwatorskimi. Pod warunkiem prawidłowego wykonania wszystkich robót, szczególnie odprowadzenia wód opadowych i komunalnych, nie przewiduje się wzrostu zagrożenia poszczególnych elementów środowiska naturalnego oraz zdrowia związanych bezpośrednio z użytkowaniem projektowanego przedsięwzięcia.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosły E. R. i H. C. Zarzuciły organowi I instancji naruszenie art. 6 i następnych kpa, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i § 9 ust. 3 pkt a uchwały Nr XIII/137/03 Rady Miejskiej we W. z dnia 27 października 2003r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 191, poz. 3549).
Skarżące podniosły, że ich nieruchomości oddzielone są od działki, na której zaplanowano przedmiotową inwestycję jedynie jezdnią drogi powiatowej nr 32455. Wielkość projektowanych obiektów ([...] m2) sprawia, że muszą one wywołać zaburzenia w cyrkulacji powietrza, nie można także określić ilości emisji zanieczyszczeń. Tym samym nieruchomości skarżących znajdują się w zasięgu oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego. Skarżące podtrzymują twierdzenia wyrażone we wcześniejszych pismach procesowych, w których zarzuciły, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę został antydatowany, czego organy nie wyjaśniły. Organ I instancji stwierdził, że wniosek został wniesiony w dniu [...] lipca 2005r. wraz z projektem budowlanym. Skoro uzgodnienia do projektu zostały sporządzone w dniu [...] sierpnia 2005r. to niemożliwe było złożenie wniosku w terminie wcześniejszym.
Ponadto wskazano, że do dnia złożenia odwołania nie został rozpoznany wniosek o wyłączenie Starosty złożony w dniu [...] czerwca 2006r. Skarżące nie zostały również poinformowane o przekazaniu wniosku do rozpoznania Wojewodzie. Pomimo tego organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję.
Skarżące podniosły również, że przedłożony w dniu [...] czerwca 2006r. projekt różni się pod względem opisowym i graficznym od projektu przedłożonego przy wniosku z dnia [...] lipca 2005r. Tym samym wbrew nałożonemu obowiązkowi dostosowania projektu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, złożono całkiem inny nowy projekt budowlany. Projekt ten zakładał budowę inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. Realizacja takiej inwestycji jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor zaś nie przedłożył takiej decyzji. Pomimo to – wbrew art. 46 Prawa ochrony środowiska - wydano pozytywną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących nie można za uzgodnienia środowiskowe traktować wydanego w sprawie przez Starostę Powiatowego w dniu [...] sierpnia postanowienia, bowiem w stanie prawnym obowiązującym przed datą 28 lipca 2005r. uzgodnieniu z organem ochrony środowiska podlegał konkretny projekt budowlany oraz sporządzony do tego projektu raport (art. 48 ust. 4 Prawa ochrony środowiska). Jeżeliby uznać uzgodnienia za aktualne, to stwierdzić należy, że "nowy projekt" został sporządzony sprzecznie z uzgodnionym raportem oddziaływania na środowisko, gdyż inwestor nie przewidział utworzenia wokół inwestycji strefy ochronnej.
Zdaniem skarżących decyzja organu I instancji jest sprzeczna z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, w którym zawarta jest zasada, iż pozwolenie na budowę powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. W wyniku ponownie prowadzonego postępowania inwestor nie złożył nowego wniosku, ani nie zmodyfikował wniosku z dnia [...] lipca 2005r. W projekcie złożonym w dniu [...] czerwca 2006r. ograniczono inwestycję do etapów określonych w zaskarżonej decyzji. Wraz z wnioskiem inwestor miał obowiązek przedłożyć również projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego.
Nadto zatwierdzając przedłożony projekt organ I instancji naruszył przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Projekt przewiduje przebieg przy budynkach mieszkalnych skarżących drogi wewnętrznej, która ma kumulować cały ruch pojazdów (kilkaset pojazdów ciężarowych na dobę). Tymczasem droga ta mogła być zaprojektowana w taki sposób, aby maksymalnie chronić budynki mieszkalne, a także tereny przeznaczone pod dalsze budownictwo mieszkaniowe przed nadmierną emisją spalin i hałasu.
Zaskarżona decyzja narusza również § 9 ust. 3 pkt a uchwały Rady Miejskiej we W. z dnia 27 października 2003r. Nr XIII/137/03 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 191, poz. 3549). Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że na terenie nieruchomości zabrania się lokalizowania inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Intencją Rady Miejskiej we W. było zatem wykluczenie realizacji inwestycji, które – nawet potencjalnie i hipotetycznie – mogą negatywnie oddziaływać na środowisko. Tym samym decyzja jest niezgodna z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenie na budowę nie może zostać wydane bez uprzedniego sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności projektu budowlanego z planem.
W ocenie odwołujących się naruszono również art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez sporządzenie projektu obiektu, który nie nawiązuje do istniejącej i planowanej zabudowy terenów sąsiednich. Projektowane wielkopowierzchniowe hale magazynowe w żaden sposób nie nawiązują do istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz przyszłej zabudowy sąsiednich terenów przeznaczonych również pod budownictwo mieszkaniowe.
E. R. i H. C. podtrzymały podniesiony w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. zarzut dotyczący "antydatowania" wniosku o pozwolenie na budowę. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że wniosek o wydanie decyzji został złożony [...] lipca 2005r., co sprzeczne jest z treścią dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W dniu [...] lipca 2005r. nie mógł być złożony wraz z wnioskiem projekt budowlany, który datowany jest na dzień [...] sierpnia 2005r.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda odmówił wyłączenia D. J. – Starosty i wyznaczenia innego organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji do prowadzenia niniejszej sprawy. Uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdzono, iż stosownie do treści art. 24 § 3 kpa czynności wyłączenia pracownika dokonuje bezpośredni przełożony pracownika. Wojewoda nie jest zaś bezpośrednim przełożonym Starosty – D. J. i nie może go wyłączyć na podstawie tego przepisu. Natomiast Wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty pełniącego funkcję organu administracji architektoniczno-budowlanej, zatem jest właściwy na podstawie art. 25 § 1 i art. 26 § 2 kpa do ewentualnego wyłączenia Starosty i wyznaczenia innego starosty z terenu województwa. Z treści powyższych przepisów wynika, że wśród przesłanek przemawiających za wyłączeniem organu nie ma takich, na które wskazuje wnioskodawczyni w piśmie z dnia [...] czerwca 2006r.
Następnie Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia firmie "A" spółka z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę Centrum Dystrybucyjnego: etap I infrastruktura, układ komunikacji wewnętrznej oraz obiekty towarzyszące (wartownia, PZ-O punkt zdawczo-odbiorczy – budynek z wyposażeniem do rozdziału energii elektrycznej po stronie średniego napięcia, zbiornik wody pożarowej wraz z pompownią, zbiornik retencyjny wód opadowych), etap II hala magazynowa 3 – 4, etap III hala magazynowa 5, w miejscowości B. Gm. W., na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż projekt budowlany, skorygowany zgodnie z postanowieniem Starosty z dnia [...] r. spełnia warunki przepisu art. 35 ust. 1, 2, 3 i 4 Prawa budowlanego. W szczególności jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, bowiem inwestor zrezygnował z pierwotnego planu budowy 6 hal magazynowych wraz z infrastrukturą, układem komunikacji wewnętrznej i obiektami towarzyszącymi i dostosował do obowiązującego planu zamierzenie inwestycyjne budowy 3 hal magazynowych wraz z infrastrukturą, układem komunikacji wewnętrznej i obiektami towarzyszącymi. Dla planowanego przedsięwzięcia, jako inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, został opracowany raport oddziaływania na środowisko, który został pozytywnie uzgodniony przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (decyzja z [...].07.2005r.). Ponadto inwestor posiadał wymagane uzgodnienia i pozwolenia (uzgodnienie środowiskowe, zezwolenie na lokalizację zjazdów z drogi powiatowej, pozwolenie wodnoprawne, uzgodnienie z Dowództwem Sił Powietrznych) i złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Odnosząc się do zarzutu "antydatowania" wniosku o pozwolenie na budowę wskazano, że opiera się on na fakcie, że złożony w dniu [...] lipca 2005r. wniosek wraz z dokumentacją był następnie przez inwestora uzupełniany, co daje pretekst odwołującym się, aby za datę złożenia projektu uznać dzień jego uzgodnienia w zakresie p.poż., sanepidu i bhp, czyli datę [...] sierpnia 2005r. Stanowisko to jest błędne, bowiem możliwość uzupełniania projektu, czy usuwania jego usterek jest zapewniony w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.
Odpowiadając na zarzut wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomość skarżących, zwrócono uwagę, że samo sąsiedztwo z terenami zabudowy usługowo-przemysłowej (AG) i wynikające stąd konsekwencje zostały określone w planie. Interpretacja przepisu § 9 pkt 3a planu jako wprowadzenie zakazu lokalizowania inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko uniemożliwiałaby realizację niemalże jakiejkolwiek inwestycji na terenie przeznaczonym w planie pod aktywizację gospodarczo-usługową. O tym zaś, czy inwestycja będzie zagrażać środowisku rozstrzyga się na etapie postępowania prowadzonego na podstawie ustawy – Prawo ochrony środowiska. Ponadto podkreślono, że skoro projektowana inwestycja budowy 6 hal została pozytywnie zaopiniowana przez organy ochrony środowiska, to tym bardziej dopuszczalna musi być budowa ograniczona do 3 hal. Uwzględnić również należało, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zmniejszone, a odległość projektowanych hal od posesji odwołujących wynosi obecnie 220 m (poprzednio 55 m). Pas terenu tak znacznej szerokości pełni rolę strefy ochronnej.
Bezzasadny jest również zarzut, iż zatwierdzony projekt stanowi nowy projekt w stosunku do poprzednio sporządzonego. W ocenie organu odwoławczego jest to nadal ten sam projekt, chociaż o znacznie zredukowanym zakresie rzeczowym, a co za tym idzie, o zredukowanym ujemnym oddziaływaniu na środowisku. W związku z powyższym, wszystkie uzgodnienia, zwłaszcza te z zakresu oddziaływania na środowisko, uwzględniające stan poprzedni, zachowują tym bardziej ważność w odniesieniu do wielkości zredukowanych.
Ponadto wskazano, że problem uciążliwości drogi dojazdowej do terenów AG występuje niezależnie od przedmiotowego przedsięwzięcia. Jest to droga powiatowa, której podniesienie parametrów technicznych zostało przewidziane w planie poprzez wprowadzenie poszerzenia pasa drogowego o rezerwę terenu pod modernizację i infrastrukturę techniczną oznaczonych w planie odpowiednio KP i IT.
Skargi na powyższą decyzję wniosły H. C. i E. R. Skarżące zarzuciły organowi odwoławczemu naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 9 ust. 3 pkt a uchwały Rady Miejskiej we W. z dnia 27 października 2003r. Nr XIII/137/03 w przedmiocie planu miejscowego, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 46 ustawy – Prawo ochrony środowiska, art. 65 § 1 kpa oraz art. 107 w zw. z art. 142 kpa, art. 107 § 3 kpa, a także art. 7 i 77 kpa. Przytoczyły stanowisko przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Uzupełniając argumentację odnośnie braku zgodności projektu budowlanego z § 9 ust. 3 planu miejscowego podniosły, iż ustanowiony w planie zakaz lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie może być zakwestionowany w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko. Celem sporządzenia raportu nie jest zaklasyfikowanie inwestycji do kategorii "mogących znacząco oddziaływać na środowisko" bowiem w przypadku spełnienia przesłanek wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490) klasyfikacja inwestycji następuje z mocy prawa.
Zdaniem skarżących inwestor naruszył również przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 9 ust. 3 pkt m powołanej wyżej uchwały, gdyż projektowana droga wewnętrzna została usytuowana w obszarze zabudowy. Z planu wynika zaś, że minimalna odległość granicy pasa drogi od linii zabudowy winna wynosić 10 m.
Skarżące podniosły również zarzut naruszenia art. 46 ustawy – Prawo ochrony środowiska (dalej p.o.ś). Wskazały, iż w projekcie z [...] czerwca 2006r. stwierdza się, że inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Realizacja tego typu przedsięwzięcia jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 46 p.o.ś.). Inwestor decyzji takiej nie przedłożył. Mimo to organ I instancji zatwierdził projekt z [...] czerwca 2006r. i wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, czym rażąco naruszył art. 46 i w konsekwencji art. 32 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Zdaniem skarżących za uzgodnienie w zakresie ochrony środowiska nie można traktować postanowienia Starosty z [...] sierpnia 2005r., bowiem w stanie prawnym obowiązującym przed datą 28 lipca 2005r. uzgodnieniu z organem ochrony środowiska podlegał konkretny projekt budowlany oraz sporządzony do tego projektu raport (art. 48 ust. 4 p.o.ś.). W uzasadnieniu do postanowienia z [...] sierpnia 2005r. stwierdza się nadto jednoznacznie, że wszelkie odstępstwa od założeń projektowych wymagają odrębnego uzgodnienia. Jeżeliby jednak uznać uzgodnienie za aktualne, to stwierdzić trzeba, że "nowy projekt" został sporządzony sprzecznie z uzgodnionym raportem oddziaływania na środowisko. W projekcie zrezygnowano bowiem z utworzenia wokół inwestycji jakiejkolwiek strefy ochronnej przewidzianej zarówno w raporcie, jak i w projekcie z [...] sierpnia 2005r. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że projekt z [...] sierpnia 2005r. oraz projekt z [...] czerwca 2006r. są tożsame.
Ponadto zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 107 § 3 kpa wskazano, że organ odwoławczy odniósł się do kwestii uciążliwości drogi powiatowej, której skarżące nie podnosiły, nie ustosunkował się zaś do zarzutu projektowanej drogi wewnętrznej.
Co do kwestii "antydatowania" wniosku o pozwolenie na budowę podniesiono, że w odwołaniu wskazano na datę sporządzenia projektu, nie zaś na datę jego uzgadniania. Data ta ma kluczowe znaczenie dla określenia stanu prawnego, według którego należy rozpatrywać wniosek o jego zatwierdzenie. Nadto, tylko po wyjaśnieniu daty sporządzenia projektu ustalić można, czy właśnie tego projektu dotyczył raport oddziaływania na środowisko z czerwca 2005r. oraz postanowienie Starosty z [...] sierpnia 2005r. w sprawie uzgodnienia projektu w zakresie ochrony środowiska. Tymczasem kwestia późniejszej od daty wniosku daty sporządzenia projektu została przez organ odwoławczy całkowicie pominięta, przez co naruszono art. 7 i 77 kpa.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powołując się na stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty w sposób istotny naruszają przepisy zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.
Po pierwsze obie decyzje naruszają art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska. Tym samym ustalenie przez organ, iż projekt budowlany jest niezgodny z zapisami planu miejscowego lub wymaganiami ochrony środowiska uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wskazać należy, iż na terenie, na którym zaplanowano budowę przedmiotowej inwestycji w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy usługowo-przemysłowej w obrębie nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] położonej w B. (uchwała Rady Miejskiej we W. z dnia 27.10.2003r. Nr XIII/137/03). Teren ten przeznaczono w planie pod aktywizację gospodarczą (na mapie stanowiącej załącznik do planu symbol 1AG oraz 2 AG). W § 9 pkt 3 lit. a) uchwały określono, że na terenie aktywizacji gospodarczej zabrania się lokalizowania inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji trafnie wskazał, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 b rozporządzenia Rady Ministrów z 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490) przedmiotowe przedsięwzięcie jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl powołanego przepisu przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko są zespoły zabudowy usługowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha, centra handlowe i usługowe o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha lub o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 1 ha, wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Jak wynika zaś z projektu budowlane dołączonego do wniosku z dnia [...] czerwca 2006r. powierzchnia planowanego centrum dystrybucyjnego ma wynosić łącznie dla wszystkich obiektów [...] m2, czyli ok. [...] ha.
W ocenie Sądu błędne jest jednak twierdzenie Wojewody, iż nie można zapisu w planie miejscowym o zakazie lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko interpretować dosłownie, bowiem uniemożliwiłoby to realizację niemalże jakiejkolwiek inwestycji na terenie przeznaczonym w planie pod aktywizację gospodarczo-usługową. Wolą ustawodawcy było stworzenie katalogu przedsięwzięć, które mogą, ale nie muszą oddziaływać na środowisko. Charakterystyka "inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko" została uregulowana wprost w przepisach prawa. Zgodnie z art. 51 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1, określi w drodze rozporządzenia rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, oraz rodzaje przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany, w tym przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako takie przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę: rodzaj działalności, wielkość produkcji i inne parametry techniczne. Z powyższego wynika zatem, że przepisy wykonawcze zawierają katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Pozbawione podstaw jest więc stanowisko organu odwoławczego jakoby oceny, czy inwestycja zalicza się do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko dokonuje się w postępowaniu określonym w ustawie – Prawo ochrony środowiska. Wolą ustawodawcy było bowiem stworzenie katalogu przedsięwzięć, które mogą, ale nie muszą oddziaływać na środowisko. Katalog ten określa jedynie rodzaje przedsięwzięć, które potencjalnie mogą stanowić zagrożenie dla środowiska, bez względu na to, czy w rzeczywistości będą one w taki sposób oddziaływać.
Wobec powyższego, skoro w planie miejscowym wprowadzono zakaz lokalizacji na przedmiotowym terenie inwestycji mogących oddziaływać na środowisko, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę sprzecznej z zapisem planu (§ 9 pkt 3 lit. a) uchwały) narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Za taką wykładnią wskazanego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przemawia nie tylko omówiona powyżej wykładnia językowa, ale także wykładnia funkcjonalna. w celu dokonania tej wykładni Sąd przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentacji prac planistycznych poprzedzających wydanie uchwały w przedmiocie planu miejscowego (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Z dokumentacji tej wynika, że od początku prac nad projektem planu zamierzano wprowadzić powyższe ograniczenia. W prognozie oddziaływania planu na środowisko wskazano, iż wszelkie budynki i urządzenia z nimi związane powinny być zaprojektowane, wykonane i użytkowane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek w zadowalających warunkach. Zwrócono również uwagę, że w sąsiedztwie planowanego terenu aktywizacji gospodarczej znajdują się tereny mieszkaniowe, co może skutkować konfliktami. Konflikty te mogą dotyczyć uciążliwości niemierzalnych, a obniżających komfort życia mieszkańców, takich jak uciążliwości zapachowe oraz pogorszenie estetyki.
Za zasadny uznać należało również drugi z zarzutów skarżących – naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez brak zgodności projektu budowlanego z § 9 ust. 3 pkt m planu miejscowego. W powołanym przepisie uchwały przewidziano możliwość wyznaczania dróg wewnętrznych o minimalnej szerokości 15,0 m. Ponadto określono odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy pasa drogi wewnętrznej na 10,0 m.
Projekt drogi wewnętrznej nr 1 nie spełnia obu wymogów. Szerokość drogi, zamiast 15,0 m, wynosi 7,0 m. Zamiast zaś biec w odległości co najmniej 10 m od nieprzekraczalnej linii zabudowy, wytyczono ją w granicy tejże linii.
Ponadto zważyć należy, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez co naruszył art. 107 ust. 3 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżące wskazały, że zaprojektowana droga wewnętrzna kumulować będzie cały ruch kilkuset pojazdów ciężarowych na dobę. Drogę tę wytyczono naprzeciw budynków mieszkalnych oraz terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Droga powinna zatem być zaprojektowana w taki sposób aby maksymalnie chronić sąsiednie tereny, a przynajmniej nie zakłócać korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Wskazać należy, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji ograniczył się do stwierdzenia, iż konsekwencje sąsiedztwa z terenami zabudowy usługowo-przemysłowej zostały określone w planie. Literalne odczytywanie zapisu planu o zakazie lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w ocenie organu odwoławczego uniemożliwiałoby realizację jakiejkolwiek inwestycji na tym terenie.
Zdaniem Sądu argumentacja zawarta w decyzji Wojewody nie odnosi się zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt Prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wykładnia celowościowa przepisu prowadzi do wniosku, iż ustawodawca miał na celu ochronę interesów osób trzecich (T. Asman [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 129). W związku z powyższym organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę winien wskazać dlaczego jego zdaniem wytyczona droga wewnętrzna nie narusza interesów osób, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Brak w tym względzie stanowiska organu uniemożliwia Sądowi ocenę zgodności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.
Za zasadny należało również uznać zarzut naruszenia przez organy orzekające art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W myśl powołanego przepisu pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowisko. W przedmiotowej sprawie pozwolenie na budowę zostało wydane z pominięciem powyższego postępowania. Nie można bowiem uznać, że wydane przez Starostę w dniu [...] sierpnia 2005r. postanowienie uzgadniające w zakresie ochrony środowiska decyzję pozwolenia na budowę dla inwestycji budowy sześciu hal magazynowych/centrum dystrybucyjne na działce nr [...] w B. zastąpiło wymóg przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w niniejszym postępowaniu, w którym w znaczny sposób zmieniono zakres przedmiotowy wniosku o pozwolenie na budowę.
Wskazać należy, iż projekt budowlany z 2005r. (złożony wraz z wnioskiem z dnia [...] lipca 2005r.), którego dotyczy uzgodnienie, zakładał budowę 6 hal magazynowych wraz z infrastrukturą techniczną, układem komunikacji wewnętrznej i obiektami towarzyszącymi. Według zmienionego projektu z dnia [...] czerwca 2006r. zakres inwestycji ograniczono do budowy 3 hal wraz z infrastrukturą techniczną, układem komunikacyjnym i obiektami towarzyszącymi.
Wbrew twierdzeniom Wojewody nie można uznać, iż w niniejszym postępowaniu znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 61, poz. 627 ze zm.) – dalej p.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia pierwotnego wniosku dotyczącego budowy 6 hal magazynowych. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Skoro zatem projekt przedłożony [...] czerwca 2006r. różni się od projektu z 2005r. w ten sposób, że obejmuje 3 hale a nie 6 hal, tym samym różni się co do usytuowania, obrysu i układu projektowanych obiektów, sieci uzbrojenia terenu, sposobu odprowadzania ścieków, a także w zakresie układu komunikacyjnego i układu zieleni (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). W myśl zatem powołanego przepisu projekt budowlany złożony w dniu [...] czerwca 2006r. należało uznać za nowy projekt budowlany.
W związku z powyższym konieczne było również przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w formie wymaganej przepisami Prawa ochrony środowiska obowiązującymi w dniu [...] czerwca 2006r. Przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 52 b rozporządzenia Rady Ministrów z 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W myśl art. 46 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. realizacja takiego przedsięwzięcia dopuszczalna jest wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wydanie tej decyzji następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 46 ust. 4 pkt 2 p.o.ś.). Winno się ją dołączyć do wniosku o wydanie o pozwolenie na budowę (art. 46 ust. 4b p.o.ś.). Skoro zatem inwestor nie dołączył do zmienionego wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznać za zasadny należy zarzut, że w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).
W ocenie Sądu wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego są konsekwencją naruszenia zasad wynikających z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organy administracji publicznej mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności są obowiązane dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA1981, nr 1, poz. 45).
W myśl wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. zasady oficjalności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Organy orzekające naruszyły obie wymienione zasady, wskutek czego doszły do nieuprawnionego (w świetle zgromadzonych dowodów) wniosku, iż inwestor spełnił wymagania wystarczające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oparcie ustaleń na takiej opinii jest dowolne i nieuzasadnione.
Podkreślić trzeba, iż rozstrzygnięcie organu administracji zawsze musi się opierać na ocenie dowodów, wprawdzie swobodnej, lecz nie dowolnej. Wynika z tego obowiązek prawidłowego uzasadnienia przez organ swego stanowiska zajętego w sprawie (art. 107 § 3 k.p.a.). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNP z 1995 r. Nr 7 poz. 83, akceptowany przez A. Wróbla w: "K.p.a. - orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 418 t. 4).
Stwierdzić należy, iż przy rozpatrywaniu sprawy pominięto istotne okoliczności.
W szczególności organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do zarzutu braku zgodności projektu budowlanego z § 9 ust. 3 m uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Stwierdził jedynie, że projekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.
Odnośnie zawartego w odwołaniu zarzutu nierozpatrzenia, przed wydaniem w dniu [...] lipca 2006r. decyzji I instancji, wniosku skarżącej H. C. z dnia [...]r. o wyłączenie od udziału w sprawie pracownika – D. J. - Starosty, Wojewoda ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że wniosek ów został rozpatrzony postanowieniem z [...] sierpnia 2006r.
Rozpatrując sprawę ponownie organ orzekający winien dokonać szczegółowej analizy projektu budowlanego w zakresie jego zgodności z przepisami Prawa budowlanego, a także ocenić, czy planowana inwestycja spełnia pozostałe wymogi konieczne dla uzyskania pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) , art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
/-/ W. Batorowicz B. Drzazga /-/ B. Kamieńska
(za nieobecnego sędziego
/-/ W. Batorowicz)