II SA/Po 273/23

II SA/Po 273/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-10-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Dnia 19 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2023 roku sprawy ze skarg K. J., R. G., E. G., I. G., M. G., G. J., M. K., T. L., Z. M., R. M., D. M., J. P., A. P., A. S. na uchwałę Rady Gminy Ostrowite z dnia 28 grudnia 2021 r., nr XLV/412/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność uchwały nr XLV/412/2021 Rady Gminy Ostrowite z dnia 28 grudnia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych na obszarze Gminy Ostrowite (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2021 r. poz. 776) w całości.; II. zasądza od Rady Gminy Ostrowite na rzecz skarżących, a w przypadku skarżących – I. G. i E. G., a także G. J. i R. M. – zasądza solidarnie, kwotę po 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Rady Gminy Ostrowite na rzecz skarżącego – M. G. – kwotę [...]zł (słownie: siedmiuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga K. J., R. G., E. G., I. G., M. G., G. J., M. K., T. L., Z. M., R. M., D. M., J. P., A. P. oraz A. S. (zwanych dalej łącznie "skarżącymi") na uchwałę nr XLV/412/2021 Rady Gminy Ostrowite z dnia 28 grudnia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych na obszarze gminy Ostrowite (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2022 r. poz. 776, zwanej dalej "uchwałą nr XLV/412/2021"). Zaskarżona uchwała zapadła w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności.
Uchwałą nr XXX/293/2020 Rady Gminy Ostrowite z dnia 30 listopada 2020 r. przystąpiono do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych na obszarze gminy Ostrowite. Po przeprowadzeniu procedury planistycznej, na sesji w dniu 28 grudnia 2021 r. Rada Gminy Ostrowite (zwana dalej "Radą") podjęła uchwałę nr XLV/412/2021. Uchwalony plan miejscowy ustanawia obszary dla elektrowni fotowoltaicznych w różnych miejscowościach Gminy Ostrowite.
Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionowali uchwałę nr XLV/412/2021 w częściach dotyczących działek objętych tym planem, położonych w obrębie ewidencyjnym Giewartów-Holendry, Sienno oraz Napruszewo (w graniach obszaru położonego obrębie geodezyjnym Sienno – tereny lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW oznaczone symbolami 1EF, 2EF, 3EF, 4EF, 5EF, 6EF, 7EF; w granicach obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Gierwatów-Holendry – tereny lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW oznaczone symbolami 1EF, 2EF, 3EF i 4EF; w granicach obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Napruszewo – tereny lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW oznaczone symbolami 1EF, 2EF i 3EF) wraz z załącznikami graficznymi nr 1: arkusz 2, arkusz nr 5, arkusz nr 11 oznaczonych numerami geodezyjnymi: Giewartów-Holendry – dz. nr: [...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], Sienno – dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], Napruszewo – dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], które to działki znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomościami skarżących. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 17 ust. 1, 9 i 11 w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez brak ogłoszenia informacji o podjęciu przez Radę uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, tj. w Siennie, Giewartowie-Holendrach i Napruszewie, a więc brak zawiadomienia społeczności lokalnej poprzez zaniechanie wywieszenia ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego na tablicy ogłoszeń znajdujące się w miejscowości Sienno przy posesji sołtysa oraz Giewartów-Holendry, a także ogłoszenie o podjęciu uchwały w miejscowej prasie w sposób nierzetelny, nie gwarantujący mieszkańcom realnego dostępu do informacji o podjęciu uchwały;
2) art. 17 ust. 6, 7 i 9 w związku z art. 8, art. 23 i art. 24 u.p.z.p. w związku z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1027 z późn. zm., zwanej dalej "u.i.r.") poprzez brak współpracy Rady z organami wymienionymi w art. 17 ust. 6 u.p.z.p. przy procedowaniu i uchwalaniu planu miejscowego, a także poprzez nieudostępnienie projektu planu do opiniowania i zaniechanie uzyskania opinii właściwej miejscowo izby rolniczej o tym projekcie na gruntach rolnych, który to projekt należało zakwalifikować jako dotyczący rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych;
3) art. 17 ust. 5 u.p.z.p. w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej "rozporządzeniem") oraz art. 37 ust. 11 u.p.z.p. poprzez przygotowanie nierzetelnej prognozy skutków finansowych uchwały nr XLV/412/2021 przez autora niebędącego rzeczoznawcą majątkowym, w której to prognozie nie uwzględniono okoliczności, iż lokalizacja terenów przemysłowych na których dopuszczono możliwość lokalizowania elektrowni o wysokości 10 m w bezpośrednim sąsiedztwie i pomiędzy zabudowaniami mieszkalnymi spowoduje obniżenie wartości nieruchomości mieszkańców skutkujące niemożnością korzystania z nich zgodnie z celem ich nabycia oraz zamierzonym i dotychczasowym sposobem ich wykorzystania, a tym samym narazi jednostkę samorządu terytorialnego na ryzyko wypłaty odszkodowań dla właścicieli, którzy w wyniku uchwalenia planu doznali szkody;
4) art. 17 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 z późn. zm., zwanej dalej "u.i.ś") poprzez przygotowanie nierzetelnej prognozy oddziaływania na środowisko, w której nie uwzględniono kwestii oddziaływania na środowisko elektrowni fotowoltaicznych planowanych na terenie gminy Ostrowite;
5) art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz § 1 i § 2 uchwały nr XL/188/2005 Rady Gminy Ostrowite z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Ostrowite (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2006 r. Nr 19, poz. 514, zwanej dalej "uchwałą nr XL/188/2005") poprzez zaniechanie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Ostrowite w sprawie dotyczącej 12 spośród 21 gminnych sołectw;
6) art. 8 w związku z art. 24 k.p.a. w związku z art. 25a w związku z art. 94 u.s.g. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa polegające na tym, iż członkowie Rady brali udział w głosowaniu nad uchwałą nr XLV/412/2021, która dotyczyła interesu prawnego radnych, gdyż obszar objęty planem miejscowym dotyczył nieruchomości, których właścicielami są radni i tym samym wystąpił konflikt interesów głosujących jako radnych i właścicieli nieruchomości;
7) art. 1 w związku z art. 3 w związku z art. 6 w związku z art. 28 u.p.z.p. poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę Ostrowite, nienależyte wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, brak zabezpieczenia potrzeby wspólnoty, zbyt daleko idącą ingerencję Gminy w prawa właścicieli nieruchomości objętych planem, który to plan ogranicza w sposób nieuzasadniony prawo własności skarżących, nie uwzględnia wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności w planie miejscowym;
8) art. 9 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego niezgodnie z ustaleniami studium, rozbieżności pomiędzy planem a studium w zakresie planowanych inwestycji w farmy fotowoltaiczne, niezgodności planu z postanowieniami studium w zakresie uregulowanych ograniczeń funkcji przemysłowej oraz obszarów, na których występują ograniczenia wynikające z konieczności ochrony zasobów środowiska;
9) art. 140 w związku z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., zwanej dalej "k.c.") w związku z art. 9 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162) w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 31 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez dopuszczenie w planie miejscowym lokalizacji przemysłowych elektrowni fotowoltaicznych do 10 m na terenie sąsiadujących z nieruchomościami skarżący stanowiących domy mieszkalne oraz nieruchomości usługowe w zakresie agroturystyki, skutkujące zmianą otoczenia urbanistycznego i krajobrazowego nieruchomości skarżących, ograniczenie skarżących w sposobie czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia, wynikającego z możliwości niezakłóconego zamieszkania na obszarze objętym zmianą planu oraz pobierania z nieruchomości pożytków wynikających z dotychczasowego ich zagospodarowania, ustalenia zbyt wysokiej maksymalnej wysokości elektrowni fotowoltaicznych, nieproporcjonalne naruszenie prawa własności nieruchomości na obszarze sąsiadującym bezpośrednio, z terenem na którym rozmieszczone będą przemysłowe elektrownie fotowoltaiczne o wysokości do 10 m, w tym prawa własności skarżących, ograniczenie skarżącym możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w takim samym zakresie jak przed wejściem w życie planu zagospodarowania terenu, który nie kontynuuje dotychczasowego ładu przestrzennego oraz dewastuje krajobraz w tym terenie zmieniając charakter całej miejscowości z rolniczego na przemysłowy, umożliwienie w planie miejscowym lokalizację przemysłowych elektrowni fotowoltaicznych o wysokości do 10 m, których budowa o parametrach wskazanych w uchwale oraz jej funkcjonowanie wraz z wyznaczonymi strefami ochronnymi będzie źródłem oddziaływania na nieruchomości skarżących, prowadzić do ograniczenia swobodnego nieskrępowanego korzystania z tych nieruchomości;
10) uchwały nr 53 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Koninie z dnia 29 stycznia 1986 r. w sprawie ustalenia obszarów krajobrazów chronionego na terenie województwa konińskiego i zasad korzystania z tych obszarów poprzez umożliwienie lokalizacji przemysłowych farm fotowoltaicznych o wysokości do 10 m w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, turystycznej i usługowej skutkujące brakiem możliwości nadania ta wysokim farmom fotowoltaicznym cechy estetycznego wylądu i zharmonizowania ich z otaczającym krajobrazem.
W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały nr XLV/412/2021 w zakresie ustaleń warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy o zagospodarowania w części, jaką opisano na początku, określenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w części wskazanej, przeprowadzenie szeregu dowodów z dokumentów dołączonych do skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwalenie zaskarżonego planu doprowadzi do przekształcenia aż 300 ha gruntów rolnych, w tym 54 ha na terenach wsi w zabudowę przemysłową. To stanowi naruszenie prawa własności, gdzie większość działek sąsiaduje z terenami objętymi planem miejscowym. Żadna jednak nie znajduje się na terenie zaskarżonego planu.
Zdaniem skarżących, zaproponowany sposób zagospodarowania wszystkich działek objętych planem miejscowym, całkowicie zmienia przeznaczenie gruntów z rolnego na industrialny. Gmina Ostrowite jak i Powiat Słupecki słyną z zagospodarowania rolniczego oraz agroturystycznego z uwagi na wielość jezior dookoła. Pobudowanie na kilkudziesięciu hektarach farm fotowoltaicznych sprawie, że nie tylko uciążliwe będzie mieszkanie w okolicy tych inwestycji, ale do tego jeszcze spadnie wartość nieruchomości w terenie. Nikt też nie będzie chciał przyjeżdżać na wypoczynek do Gminy Ostrowite.
Skarżący zwrócili uwagę na stałość oddziaływania inwestycji podczas eksploatacji, co nie jest wykluczone dodatkowo, że powstaną jeszcze poważne awarie. Szczególnie trzeba mieć na uwadze to, że Rada przyjęła w planie miejscowym, iż instalacje fotowoltaiczne będą miały do 10 m wysokości.
Wszystkie trzy miejscowości, tj. Giewartów-Holendry, Sienna oraz Napruszewo, leżą na terenie Powidzko-Bieniszewskiego Obszaru Krajobrazu Chronionego. To dodatkowo sprawia, że inwestycje, które potencjalnie zostaną zrealizowane na działkach objętych planem miejscowym, będą stanowiły zagrożenie dla tej formy ochrony przyrody.
Skarżący podnieśli, że w toku procedury planistycznej zaniechano zawiadomienia mieszkańców ww. wsi o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Taką wiadomość publikuje się w prasie miejscowej, poprzez obwieszczenie oraz w sposób przyjęty zwyczajowo. Cała procedura planistyczna przypadała na najcięższy okres zachorowań na COVID-19, dlatego dostęp do Urzędu Gminy Ostrowite był dodatkowo utrudniony.
Sołtys wsi Sienno, a jednocześnie skarżący – A. P. – zwrócił uwagę, że zawsze jest obligowany do wywieszania wiadomości o toczących się postępowaniach, np. w sprawach środowiskowych. Tym razem nie było żadnej prośby o udostępnienie informacji o toczącej się procedurze planistycznej. Informacje w prasie zostały podane w taki sposób, aby możliwie utrudnić mieszkańcom wsi udział w postępowaniu.
Jeśli chodzi o prasę, wiadomość prasowa nie wskazywała, jakie miejscowości są objęte zmianą obowiązującego wówczas planu, stąd nie było wiadomo kogo dotyczy plan. W kolejnym ogłoszeniu, informacja ze strony Wójta Gminy Ostrowite była udostępniona w dziale reklamy Kuriera Słupeckiego.
Jak stanowi art. 5a u.i.r. organy jednostek samorządu terytorialnego powinny zwrócić się do właściwych izb rolniczych z prośbą o wyrażenie opinii o akcie prawa miejscowego mającego wpływ na gospodarkę rolną. Brak opinii Wielkopolskiej Izby Rolniczej w Poznaniu świadczy o niespełnieniu zobowiązania ustawowego.
Skarżący stwierdzili, że prognoza finansowych skutków uchwalenia planu miejscowego została sporządzona przez osobę, która nie jest rzeczoznawcą majątkowym, a więc jest ona nierzetelna. Z tego też względu Rada mogła nie mieć wiedzy, jakie będą finansowe konsekwencje przyjętej przez siebie uchwały.
Wolna od błędów nie jest także prognoza oddziaływania na środowisko. Dokument ten nie uwzględnia skumulowanego oddziaływania na tereny przyległe do działek, na których mają stanąć farmy fotowoltaiczne.
Rada naruszyła także przepis § 1 ust. 1 i 2 uchwały nr XL/188/2005, ponieważ mowa jest w niej o tym, że w sprawach, w których ustawa wymaga przeprowadzenia konsultacji, Gmina Ostrowite przeprowadza je, a także we wszystkich sprawach, które są dla Gminy ważne. Uchwała nr XLV/412/2021 została przyjęta dla 12 z 21 sołectw. Oczywistym jest, że są to sprawy ważne dla Gminy Ostrowite. Należało więc przeprowadzić konsultacje społeczne.
Skarżący zauważyli, że uchwała nr XLV/412/2021 została podjęta przez Radę, w skład której wchodzą radni, będący właścicielami działek objętych planem. Dotyczy to także członków rodziny organów gminnych, a także gminnych jednostek. Kierując się doraźnym interesem osób publicznych nie wyważono interesu publicznego z interesem mieszkańców, którzy będą musieli znosić konsekwencje tak przyjętego planu miejscowego. Rada nie wzięła pod uwagę takich wartości jak ład przestrzenny oraz ład ekologiczny. Również ład estetyczny musi zostać wzięty pod uwagę. Należy zwrócić uwagę, że farmy będą zajmować wielką powierzchnię.
W studium Gminy Ostrowite wskazuje się, że niemalże cała gmina leży na terenie chronionym. Trzeba wspomnieć obszar Natura 2000 – Pojezierze Gnieźnieńskie. Istnieje także Powidzki Park Krajobrazowy. Studium stanowi obowiązek zachowania dziedzictwa przyrodniczego w Gminie Ostrowite. Wszelkie formy ochrony przyrody znajdują się pod szczególnym reżimem ochrony prawnej, stąd wymagane jest, aby Rada utrzymywała taki sposób zagospodarowania we wszelkich planach miejscowych. Jak twierdzą skarżący, tereny objęte uchwałą nr XLV/412/2021 są przeznaczone w studium jako tereny rolnicze, ekologiczne oraz ochronne, a także są przeznaczone na cele turystyki. Sienno, Napruszewo oraz Giewartów-Holendry leżą po zachodniej stronie Gminy Ostrowite, w otoczeniu Jeziora Powidzkiego, które także znajduje się pod ochroną. Wokół powstają inwestycje rekreacji indywidualnej. Studium nie dopuszcza możliwości realizacji inwestycji o charakterze przemysłowym, a więc nie sposób stwierdzić, że uchwała nr XLV/412/2021 jest zgodna ze studium. Studium kładzie nacisk na ochronę przyrody urozmaiconej na terenie Gminy Ostrowite.
W odpowiedzi na skargę Rada, reprezentowana przez Wójta Gminy Ostrowite (zwanego dalej "Wójtem"), wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Rada podniosła, że żadna z działek skarżących nie jest objęta planem miejscowym przyjętym w uchwale nr XLV/412/2021. To stawia pod znakiem zapytania to, czy skarżący posiadają interes prawny. Oczywiście nie można z góry wykluczać stron, będących właścicielami albo użytkownikami wieczystymi działek znajdujących się poza planem, ale musi być wykazane oddziaływanie potencjalnej inwestycji na nieruchomości skarżących. Rada uważa, że skarżący nie mają interesu prawnego.
Rada nie widzi możliwości zastosowania przepisu o przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego z dokumentu. Cały stan faktyczny i prawny został odwzorowany w aktach planistycznych, które przedstawiono Sądowi. Zdaniem Rady, całkowicie chybione są zarzuty naruszenia k.p.a., który reguluje postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej. Uchwalenie aktu prawa miejscowego to nie jest sprawa indywidualna, tylko ma ona charakter generalny.
Rada podniosła, że informacja o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została udostępniona we wsi Ostrowite. Przepisy u.p.z.p. nie wskazują, gdzie ma nastąpić udostępnienie informacji. Ponieważ tereny objęte uchwałą nr XLV/412/2021 są rozproszone, ciężko czasami jest je przyporządkować do danej wsi. Dlatego zwyczajowym rozwiązaniem jest publikacja zawiadomienia na tablicach informacyjnych Urzędu Gminy Ostrowite. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rada stwierdziła, że zaniechanie publikacji ogłoszenia na tablicy informacyjnej sołectwa nie jest naruszeniem prawa. Zamieszczenie ogłoszenia w dziale poświęconym reklamom w Kurierze Słupeckim nie może doprowadzić do wniosku, że skarżący nie mieli możliwości zapoznania się z aktami sprawy. To tylko potwierdza, że nie interesowali się sprawą.
Rada podniosła, że przepisy u.p.z.p. nie wymagają uzyskania żadnego stanowiska izby rolniczej. Rada i tak wystąpiła do Wielkopolskiej Izby Rolniczej w Poznaniu, kiedy ogłoszono przystąpienie do sporządzania planu miejscowego, ale Izba nie złożyła żadnych pism w sprawie. Poza tym opinia nie ma charakteru wiążącego.
Rada odrzuca zarzut, w myśl którego prognoza finansowa została błędnie sporządzona. W prognozie tej nie przewiduje się spadku wartości nieruchomości. Jeżeli nawet by tak było, a strona wysuwała roszczenia, wartość nieruchomości będzie odrębnie szacowana w konkretnym już postępowaniu. Tymczasem prognoza finansowa została sporządzona przez kompetentnego urbanistę.
Prognoza oddziaływania inwestycji na środowisko została oceniona przez kompetentne organy. Na terenie Gminy Ostrowite nie ma żadnej instalacji fotowoltaicznej przekraczającej moc 100 kW, zatem analiza skumulowanego oddziaływania inwestycji była niecelowa.
Procedura planistyczna opisana w u.p.z.p. reguluje udział społeczeństwa w całym tym procesie. Jest on kompletny. Nie było zatem podstaw do stosowania przepisów uchwały nr XL/188/2005.
Udział radnych w pracach Rady, a więc i pracach nad przyjęciem uchwały nr XLV/412/2021 nie powoduje naruszenia art. 25a u.s.g. nawet, gdy dotyczy ona ich działek. Gdyby tak było, w zasadzie wiele uchwały rad gmin nie dałoby się podjąć.
Rada wyraża przekonanie o zgodności uchwały nr XLV/412/2021 ze studium. Standardy ochrony wszelkich gruntów wynikające ze studium zostały zachowane z uwagi chociażby na pełne pokrycie gminy planami miejscowymi. Wprowadzenie zmian w postaci ustanowienia obszarów pod zabudowę elektrowni fotowoltaicznych nie spowodowało zmiany w zagospodarowaniu sąsiednich działek.
Rada stwierdziła, że w żaden sposób nie naruszono prawa własności nieruchomości skarżących. Poza tym, wszelkie akty prawa miejscowego z lat 80. XX wieku zostały wzięte pod uwagę szczególnie, że projekt planu został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu.
W piśmie z dnia 17 lipca 2023 r. skarżący – J. P. – zwrócił się do Sądu o przeprowadzenie postępowania dowodowego uzupełniającego z korespondencji wymienianej między Wójtem a Wielkopolską Izbą Rolną w Poznaniu. Skarżący – M. K. – przedłożył Sądowi obwieszczenia o wydaniu decyzji środowiskowych dla inwestycji – sieci kanalizacyjnej. Z dokumentacji wynika, że zostały one wywieszone na tablicach ogłoszeniowych w wsiach Sienno oraz Giewartów-Holendry. Skarżący – A. S. – nadesłał zdjęcia tablicy ogłoszeniowej we wsi Napruszewo. Widać tam obwieszczenia Wójta o stanie spraw środowiskowych.
Pismem z dnia 10 sierpnia 2023 r. Wójt o pominięcie wniosków dowodowych nadesłanych przez skarżących. Wójt nadal uważa, że skarżący nie wykazali interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Dnia 18 września 2023 r. do sprawy przystąpił pełnomocnik skarżącego – M. G. – r. pr. D. Z.. Do akt sprawy dołączył pełnomocnictwo.
Na rozprawę w dniu 6 października 2023 r. stawili się: pełnomocnik skarżącego – M. G., skarżący – J. P., skarżący – A. P., skarżący – M. G. oraz skarżący – A. S.. Za Wójta, reprezentującego Radę, stawił się jego pełnomocnik – r. pr. E. M..
Pełnomocnik skarżącego – M. G. – podtrzymał skargę i wniósł o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego. Sam skarżący podtrzymał całą argumentację, a także wskazał, że naruszono procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zawiadamiania mieszkańców o dokonywanych czynnościach. Rada nie uzyskała stanowiska Wielkopolskiej Izby Rolniczej w Poznaniu, która powinna się wypowiedzieć w tej materii. Podczas sesji, na której Rada przyjęła miejscowy plan, skarżący nie byli dopuszczani do głosu, liczył się tylko interes właścicieli działek objętych planem. Skarżący – M. G. – podkreślił, że na terenie gminy Ostrowite jest wiele wielopokoleniowych gospodarstw rolnych, a zabudowa przemysłowa fotowoltaiką będzie niszczyła ład przestrzenny. Podkreślenia wymaga daleka dysproporcja – Rada założyła budowę do 10 m. Domy mają z kolej 6-7 m.
Skarżący – J. P. – podkreślił, że nie ma nic przeciwko fotowoltaice, gdyż rozwój jest potrzebny. Trzeba mieć natomiast na uwadze to, że na terenie gminy Ostrowite znajdują się gorsze ziemie, tj. V i VI klasy i te właśnie ziemie powinny być przeznaczone pod zabudowę przemysłową. Skarżący – J. P. – powtórzył zarzuty dotyczące procedury uchwalania planu miejscowego.
Skarżący – M. K. – podniósł, że jego nieruchomość będzie otoczona z trzech stron zabudową przemysłową – elektrownią fotowoltaiczną. Jego budynek ma 4 m, a planowana zabudowa ma sięgać, aż do 10 m. Najbliższa zabudowa będzie oddalona o 13 m, co w jego ocenie jest to bardzo blisko.
Skarżący – M. G. – dodał, że Wójt i Rada mieli na uwadze tylko rozmieszczenie pól pod fotowoltaikę na działkach tych, którzy mieli w tym interes.
Pełnomocnik Wójta wniósł jak w odpowiedzi na skargę. Jego zdaniem, skarżący nigdy nie wykazali posiadanie przez siebie interesu prawnego, a gdzie tu mówić o jego naruszeniu. Skarżący nie mają zatem legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pełnomocnik Wójta wyjaśnił także nieprawidłowość co do dat. Studium zostało uchwalone w dniu 28 grudnia 2021 r., a nie 29 grudnia 2021 r. Uchwalenie studium nastąpiło bezpośrednio przed uchwaleniem planu miejscowego.
Sąd odroczył termin ogłoszenia wyroku do dnia 19 października 2023 r. o czym zawiadomił wszystkie strony postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, pomimo niezasadności większości zarzutów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Rzeczona kontrola sądowa obejmuje między innymi zgodność z prawem aktów prawa miejscowego ustanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Po zakończeniu wstępnej części uzasadnienia prawnego, Sąd odniesie się do pierwszego spornego zagadnienia, które było podnoszone na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego – legitymacji skarżących do wniesienia skargi na uchwałę nr XLV/412/2021. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie kontroli działalności administracji publicznej (tu: jednostki samorządu terytorialnego), Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem uchwały nr XLV/412/2021, w której ustanowiono tereny pod zabudowę elektrowniami fotowoltaicznymi w większości wsi gminy Ostrowite. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Zanim Sąd przejdzie do omawiania problematyki legitymacji skargowej oraz zarzutów skargi oraz rozpoznania istoty sprawy, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który – jak już wskazano powyżej – wpisuje się w kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Wniosek ten jest wywodzony przede wszystkim z tego, że uchwała nr XLV/412/2021, która w swojej istocie ustanawia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyduje o przyszłym przeznaczeniu terenów objętych tym planem. Lokalny prawodawca władczo decyduje zatem czy, co i gdzie będzie mogło zostać zrealizowane w przyszłości na terenie objętym tym planem (M. Mączyński, Zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej [w:] Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu. Diagnoza problemu, pod. red. T. Mądrego i E. Topolnickiej, Poznań 2017, s. 139). Plan ten zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ponieważ odnosi się do każdorazowego inwestora, który będzie chciał w jakikolwiek sposób zagospodarować w przyszłości jakikolwiek teren objęty tym planem. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje sytuację prawną na przyszłość nieograniczonej grupy adresatów oznaczoną według cechy relewantnej, jaką jest bycie inwestorem podejmującym zamierzenie inwestycyjno-budowlane, w nieograniczonym czasowo zbiorze stanów faktycznych pojawiających się w przyszłości. Potwierdzeniem dotychczasowego wywodu jest brzmienie art. 14 ust. 8 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego". Wartym przypomnienia jedynie jest fakt, że akt prawa miejscowego stanowi element źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Drugą kwestią, jaka również musi zostać wyartykułowana jest to, że mając na względzie powołany już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd jest zobowiązany do dokonania kontroli całokształtu sprawy. Obowiązek ten jest dodatkowo wzmocniony brzmieniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który musi zostać uwzględniony przez Sąd z urzędu. Powołany przepis stanowi: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Zacytowany przepis wymaga zatem, aby dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego planu miejscowego dokonano weryfikacji zasad i trybu jego sporządzania, a także właściwości rady gminy. Jako, że zarzuty skargi odnoszą się również do procedury uchwalania planu miejscowego, Sąd odniesie się do nich we właściwym czasie, bowiem w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do podstawowej kwestii, jaką jest legitymacja skarżących do skutecznego zakwestionowania planu miejscowego przed sądem administracyjnym.
Zdaniem Rady, skarżący nie mają interesu prawnego do tego, aby występować ze skargą w niniejszej sprawie. Skarżący konsekwentnie odrzucają to twierdzenie i wywodzą swój interes prawny z art. 140 k.c. Sąd w składzie orzekającym przychyla się do poglądu skarżących i stwierdza, że wszyscy skarżący nie dość, że posiadają wspomniany interes, to regulacje uchwały nr XLV/412/2021 naruszają go, mimo, że działki skarżących nie są objęte planem. To zaś ostatecznie prowadzi do konstatacji, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W pierwszej kolejności należy przyjąć za ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, że pomimo nieobjęcia działki, należącej do skarżącego, planem miejscowym, plan ten może zostać skutecznie zaskarżony (por. np. wyrok NSA z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2527/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), skoro oddziaływanie tego planu obejmuje także działki znajdujące się poza jego granicami. Oddziaływanie musi bowiem prowadzić do tego, że dojdzie do ograniczenia praw lub wolności podmiotów spoza granic planu albo zostaną na nie nałożone obowiązki. Skarżący wywodzą swój interes prawny z treści art. 140 k.c. i czynią to zasadnie. Powołany przepis stanowi: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Prawo własności jest najszerszym prawem rzeczowym, które jest chronione na poziomie ustawowym (k.c.), ale przede wszystkim konstytucyjnym. Każde działanie, nieistotne przez kogo podejmowane, które ma na celu wpływanie na kształt prawa własności, już rodzi istnienie interesu prawnego. Jak wspomniano przy art. 101 ust. 1 u.s.g., nie wystarczy istnienie interesu prawnego, ale musi dojść do jego naruszenia. W przekonaniu Sądu w składzie orzekającym, przepisy uchwały nr XLV/412/2021 naruszają interes prawny skarżących.
Oczywistym jest to, że każdy plan miejscowy narusza w jakiś sposób prawa własności. Wynika to chociażby z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., gdzie mowa jest o tym, że ustalenia planu miejscowego decydują o sposobie wykonywania prawa własności, poprzez ustanowienie konkretnego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Sąd w składzie orzekającym dostrzega naruszenie interesu prawnego wszystkich skarżących, wbrew temu, co twierdzi Rada. Dla przypomnienia, naruszenie interesu prawnego polega na tym, że ktoś został obarczony obowiązkiem publicznoprawnym albo jego uprawnienia doznały ograniczenia. Musi zatem zaistnieć uszczerbek, który pogarsza sytuację prawną adresata danego działania (tu: aktu prawa miejscowego). Jeżeli więc dochodzi do takiego ograniczenia, można skonstatować, że doszło do naruszenia interesu prawnego, a w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. daje to podstawę do wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2869/17, dostępny w CBOSA).
Nie sposób nie zauważyć, że sytuacja skarżących nie jest już taka sama, jak w momencie poprzedzającym uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego. Uwagę Sądu zwraca to, że Rada dopuściła zabudowę instalacjami fotowoltaicznymi do 10 m wysokości na powierzchni ok. 300 ha. Rzadko który obiekt budowlany o charakterze mieszkalnym czy zagrodowym, a takie dominują w Giewartowie-Holendrach, Napruszewie oraz Siennie, posiada parametr wysokości na takim poziomie. Cień obiektów o wysokości 10 m (panele fotowoltaiczne, inwertery, obiekty infrastruktury technicznej do obsługi instalacji) będzie długi na odległość ponad 13 m w miesiącach równonocy (zgodnie z wyliczeniami według tzw. "linijki słońca"). To z kolei będzie prowadziło do powstania ograniczeń np. w zabudowie nieruchomości skarżących, czy po prostu w użytkowaniu ich na cele rolnicze. Ponadto należy zauważyć, że Rada zaplanowała zabudowę terenów objętych planem elektrowniami fotowoltaicznymi o zintensyfikowanej skali, co w myśl art. 144 k.c. będzie prowadzić z kolei do zintensyfikowanego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości. Nie sposób nie zauważyć, co wynika ze wszystkich załączników graficznych do uchwały nr XLV/412/2021, że Rada wprowadziła agresywne zagospodarowanie wielkich połaci terenów pomiędzy domostwami, polami uprawnymi oraz terenami zabudowy zagrodowej. Pomimo gospodarczego przeznaczenia terenów pod fotowoltaikę, nie można nie zauważyć aspektu społecznego oraz stosunków miejscowych, które składają się na tkankę urbanistyczną oraz społeczną gminy Ostrowite we wsiach Giewartów-Holendry, Sienna oraz Napruszewo. Każda z działek, na której ma stanąć elektrownia fotowoltaiczna jest nieporównywanie większa od działek skarżących. Sąsiedztwo, nieistotne czy pośrednie czy bezpośrednie, naraża każdą z działek skarżących i ich samych na znoszenie oddziaływania przyszłej zabudowy pod fotowoltaikę. Już w tym momencie Sąd sygnalizuje potrzebę uwzględnienia ładu przestrzennego, jako jednej z naczelnych wartości u.p.z.p.
Sąd uważa, że należy rozumieć przepis art. 140 k.c. wespół z art. 144 k.c. i wskazać na stosunki społeczne, tj. tzw. prawo sąsiedzkie, które również determinuje istnienie interesu prawnego. Ubocznie wypada zwrócić uwagę, że obecny etap procesu inwestycyjno-budowlanego jest jedynym, w którym skarżący mogą skutecznie podnieść swoje uwagi wobec elektrowni fotowoltaicznych. Organy administracji architektoniczno-budowlanej są już teraz związane uchwałą nr XLV/412/2021 więc na etapie postępowań o wydanie pozwolenia na budowę nie będzie argumentów, które mogłyby zakwestionować powstanie tak zmasowanej infrastruktury.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, nie sposób pominąć zasad współżycia społecznego, o których mowa w art. 140 k.c. Przyjmuje się w doktrynie prawa administracyjnego, że zasady współżycia społecznego nie są elementem determinującym korzystanie z kompetencji podmiotów administracji publicznej. Warto jednak zauważyć, że wspomniane zasady mogą stanowić "środek" do ochrony interesu publicznego szczególnie, gdy z art. 140 k.c. wywodzi się istnienie interesu prawnego. "Można jednak rozważać, czy zasady współżycia społecznego nie stanowią pewnego odpowiednika przyjętej w prawie administracyjnym zasady ochrony interesu publicznego. Wprawdzie stylizacja obu nazw jest inna, a ich odrębne istnienie dowodziłoby pełnego rozróżnienia między nimi, jednak w sumie istota wydaje się podobna, jeśli nie taka sama. Prawidłowe, bezkonfliktowe współżycie społeczne i jego reguły ukształtowane przez doktrynę i orzecznictwo sądów cywilnych, jest bowiem zbieżne z interesem publicznym. I odwrotnie: w interesie publicznym leży to, żeby współżycie w społeczeństwie, współżycie między jednostkami było prawidłowe i optymalne." (J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 87). Podkreślić należy, że administracja publiczna, której częścią niekwestionowanie jest Rada, jak i prawo administracyjne, nie jest stanowiona sama dla siebie. Spełnia ona służebną rolę wobec społeczności, której służy, realizując przy tym dobro wspólne (art. 1 Konstytucji RP), będące celem administracji (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 31). Nie oznacza to oczywiście, że Rada nie może korzystać ze swojego ustawowo przyznanego władztwa, jednakże Sąd wyjaśni to jeszcze, gdy będzie odnosić się do kwestii naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.
Dobro wspólne, o którym Sąd już wspomniał, definiuje się jako sumę warunków niezbędnych dla rozwoju społeczeństwa, którego obowiązkiem zapewnienia obarcza się państwo. Dobro wspólne stanowi jedną z podstawowych zasad konstytucyjnych (art. 1 Konstytucji RP) i według niej obowiązkiem państwa jest zapewnić wszystkim ludziom znajdującym się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej warunki wszechstronnego rozwoju (M. Piechowiak, Dobro wspólne jako fundament polskiego porządku konstytucyjnego, Warszawa 2012, s. 27, zob. także M. Piechowiak, Prawne a pozaprawne pojęcia dobra wspólnego [w:] W. Arndt, F. Longchamps de Bérier, K. Szczucki (red.), Dobro wspólne. Teoria i praktyka, Warszawa 2010, s. 95-119, podobnie Z. Duniewska, Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego [w:] Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pod red. M. Stahl, Warszawa 2013, s. 78). Rzeczonym dobrem wspólnym, czy też dobrostanem jest dbałość o rolnicze przeznaczenie terenów we wsiach Giewartów-Holendry, Sienna oraz Napruszewo, dbałość o środowisko, co zresztą wskazano w części studium dotyczącej uwarunkowania Gminy Ostrowite, w związku z promieniowaniem pochodzącym od elektrowni fotowoltaicznych, dobrostan mieszkańców, którym przyjdzie znosić takie oddziaływanie. Tylko dla przykładu warto wskazać sytuację skarżącego – M. K., którego nieruchomość będzie otoczona z trzech stron intensywną oraz masywną zabudową fotowoltaiczną znacząco przewyższającą jego zabudowania. Władze publiczne są zatem zobowiązane do urzeczywistniania dobrostanu mieszkańców, a chęć osiągnięcia swoich celów, Rada powinna poszukiwać na innych terenach szczególnie, że w gminie Ostrowite znajdują się ziemie V i VI klasy. Te bowiem grunty, które najmniej nadają się pod uprawę mogą zostać przeznaczone pod rozwój i zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego. Sąd nieco wyprzedzająco, bowiem będzie to jeszcze przedmiotem rozważań, odnosi się do prognozy oddziaływania planu miejscowego na środowisko. Wskazano w jego treści: "Ogniwa fotowoltaiczne nie będą powodowały negatywnych oddziaływań na ludzi, gdyż nie emitują szkodliwego promieniowania, zanieczyszczeń powietrza, ani hałasu (k. [...] akt administracyjnych). [...] Realizację ustaleń planu w zakresie oddziaływania pól elektromagnetycznych zgodnie z obowiązującymi przepisami przy wykorzystaniu nowoczesnych technologii i rozwiązań technicznych nie powinna oddziaływać negatywnie na ludzi i środowisko." (k. [...] akt administracyjnych). Skoro oddziaływanie pól elektromagnetycznych będzie miało miejsce, ale, przyjmując to jako założenie, nie będzie ono szkodliwe, to sam fakt oddziaływania już świadczy o posiadaniu interesu prawnego, gdyż to będzie stanowiło również potencjalną barierę dla skarżących, którzy również będą mogli chcieć zainicjować rozwój infrastruktury, która w konfrontacji z elektrowniami fotowoltaicznymi, nie będzie kompatybilna. Poza tym, prognoza oddziaływania na środowisko jest zaledwie pewnym hipotetycznym założeniem o oddziaływaniu. Nie jest to tak kompleksowe opracowanie jak np. raport oddziaływania inwestycji na środowisko w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Autor prognozy środowiskowej przedstawił w niej przewidywane, a nie konkretne oddziaływanie. Nie sposób zatem jednoznacznie przyznać, że tak intensywna zabudowa, jaka ma powstać, z całą pewnością nie będzie emitowała ponadnormatywnego promieniowania.
Podsumowując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że wszyscy skarżący posiadają interes prawny, a nadto uchwała nr XLV/412/2021 istotnie narusza ten interes. Wiąże się to z powstaniem ograniczeń w zabudowie działek należących do skarżących, kiedy cień 10-metrowej zabudowy będzie zachodzić na nie. Jeżeli powstają ograniczenia w przyszłym zagospodarowaniu terenu, nawet tego, który nie jest objęty planem, to ujawnia to istnienie naruszonego interesu prawnego (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1307/18, dostępny w CBOSA). "Każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 k.c." (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1667/15, dostępny w CBOSA). Ponadto oddziaływanie elektrowni stojących na działkach, nieporównywanie większych od działek skarżących sąsiadujących bezpośrednio albo pośrednio z działkami nieobjętymi planem, powoduje naruszenie dobrostanu oraz zasad współżycia społecznego, a także społecznych i miejscowych standardów ochrony przed immisjami. Plan miejscowy może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości nawet wtedy, gdy nieruchomości te nie są objęte tym planem miejscowym. Naruszenie przez plan miejscowy interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się poza obszarem objętym planem wynika ze znaczenia, jakie ma plan miejscowy dla prawa sąsiedzkiego (wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 472/21, dostępny w CBOSA). Nie sposób nie zauważyć, że działanie Rady zdestabilizowało społeczno-gospodarcze przeznaczenie działek skarżących. Skarżący spełnili zatem wymagania, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Sąd w tej części uzasadnienia odniesie się do zarzutów skarg, których nie podzielił. Sąd celowo tak postępuje, ponieważ w następnej części przyjdzie jemu odnieść się do procedury uchwalania planu miejscowego oraz tych zarzutów, które były zasadne.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 17 ust. 1, 9 i 11 w związku z art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 9 i art. 10 k.p.a. Jak trafnie podniosła Rada, w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. Są to bowiem przepisy regulujące sprawy w postępowaniach indywidualnych kończących się co do zasady decyzją administracyjną (art. 1 pkt 1 k.p.a.), a przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest akt prawa miejscowego, posiadający w swojej treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Uchwała nr XLV/412/2021 ma zastosowanie do każdego, kto znajdzie się pod władzą tego planu miejscowego. Przepisy k.p.a. dotyczą spraw indywidualnych, gdzie rozstrzyga się o indywidualnym i konkretnym prawie lub obowiązku.
Jeśli chodzi o same przepisy materialnoprawne, tj. art. 17 ust. 1, 9 i 11 w związku z art. 28 u.p.z.p. to należy zaznaczyć, że nie wywieszenie ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego we wsi Sienno, Giewartów-Holendry i Napruszewo nie stanowi naruszenia trybu sporządzania planu. Przypomnieć należy, że Wójt ogłosił wiadomość o przystąpieniu do sporządzania planu na stronie internetowej gminy Ostrowite (k. [...] akt administracyjnych), lokalnej prasie (Kurier Słupecki z dnia 29 stycznia 2021 r. – k. [...] akt administracyjnych) oraz obwieścił tę wiadomość na tablicach ogłoszeniowych Urzędu Gminy Ostrowite (k. [...] akt administracyjnych). Brak ogłoszenia na tablicach informacyjnych sołectw nie sprawia, że Wójt naruszył obowiązek składający się na tryb sporządzania planu miejscowego, ponieważ nie jest to istotne naruszenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 36/22, dostępny w CBOSA). Jest to naruszenie, ale nie jest ono istotne, a tylko istotne naruszenie powoduje nieważność planu miejscowego. Pierwszy z zarzutów był zatem nieuzasadniony.
W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 6, 7 i 9 w związku z art. 8, art. 23 i art. 24 u.p.z.p. w związku z art. 5a ust. 1 u.i.r. Rada nie miała obowiązku występować do Wielkopolskiej Izby Rolniczej w Poznaniu, ponieważ uchwalanie planu miejscowego nie spełnia znamion, o których mowa w art. 5a ust. 1 u.i.r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, który dotyczy rolnictwa, rozwoju wsi oraz rynków rolnych. To, że decyduje się o przeznaczeniu terenów użytkowanych aktualnie rolniczo, nie oznacza, że akt ten dotyczy rolnictwa. Przepis art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p., dotyczący opiniowania projektu planu, nie zawiera też takiego rozwiązania, jak przywołany art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., który wskazuje na obowiązek uzgodnienia projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, obowiązek współdziałania organów samorządu gminy w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ustanawiać przepisy ustaw. Obowiązek ten z przepisów ustawy musi wynikać expressis verbis. Nie można tego obowiązku wyprowadzić w drodze wykładni (wyrok NSA z dnia z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2701/16, dostępny w CBOSA). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy ładu przestrzennego. To, że izby rolnicze opiniują projekty aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa nie oznacza, że opiniują akty prawa miejscowego dotyczące ładu przestrzennego gminy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 119/22, dostępny w CBOSA). Są to bowiem dwa odrębne, aczkolwiek powiązane ze sobą, zakresy. Drugi zarzut skarg również okazał się niezasadny.
Niezasadny był także zarzut naruszenia przez Radę przepisu art. 17 ust. 5 u.p.z.p. w związku z § 11 rozporządzenia oraz art. 37 ust. 11 u.p.z.p. Nie było i nie ma obowiązku, aby prognozę finansową sporządzał rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.) rzeczoznawca majątkowy "może sporządzać", a nie "sporządza" opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych. To oznacza, że takie opracowania i ekspertyzy może sporządzać także osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1126/18, dostępny w CBOSA). Prognoza finansowa jest pewnym przewidywaniem, a nie wiążącym, dokładnym, wyliczeniem opartym na szacunku nieruchomości. Pełni ona funkcję analizy ekonomicznej, która powinna być rzetelnie sporządzona i musi uwzględniać skutki, jakie powstaną w wyniku zastosowania dyspozycji art. 36 u.p.z.p. Sam fakt sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przez osobę nie będącą rzeczoznawcą majątkowym nie może prowadzić do automatycznego uznania, że taka prognoza jest nierzetelna (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 718/16, dostępny w CBOSA). Nawet błędy w takiej prognozie nie stanowią podstawy do uznania, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, gdyż tak jak wskazano wyżej, prognoza jest dokumentem orientacyjnie wskazującym na konsekwencje finansowe (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 114/12, dostępny w CBOSA). Wójt prawidłowo zresztą wskazał w odpowiedzi na skargę, że konkretne zmiany w wartości nieruchomości będą oceniane w indywidualnie prowadzonych postępowaniach administracyjnych w sprawach tzw. renty planistycznej.
Za całkowicie niezasadny należało uznać kolejny zarzut, tj. naruszenia art. 17 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 51 ust. 1 i 2 u.i.ś. Trzeba mieć na względzie, że zarówno skarżący, jak i tut. Sąd, nie posiadają wiedzy specjalistycznej, która w jakikolwiek sposób mogłaby zweryfikować trafność tez postawionych w prognozie. Co więcej, autor tejże prognozy przedstawił do akt sprawy oświadczenie (k. 129 akt administracyjnych), z którego wynika, że jest on osobą kompetentną do sporządzenia takiego dokumentu. Tylko przeprowadzenie przeciwdowodu mogłoby podważyć ten dokument i obalić domniemanie, że to co w nim stwierdzono, jest prawdą. Skarżący na żadnym etapie nie przedstawili przeciwdowodu, a więc Sąd nie może zakwestionować danych sporządzonych przez profesjonalistę.
Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 5a ust. 1 u.s.g. oraz § 1 i § 2 uchwały nr XL/188/2005. Konsultacje społeczne, wbrew temu co twierdzą skarżący, odbyły się, ponieważ przepisy u.p.z.p. przewidują obowiązek ich przeprowadzenia. Jest to regulacja szczególna (lex specialis), która wymaga każdorazowo podjęcia konsultacji. Konsultacje społeczne to proces, w którym organ poznaje opinię mieszkańców na dany temat. W niniejszej sprawie, po sporządzeniu projektu planu miejscowego zorganizowano publiczną dyskusję, o której także zawiadomiono na stronie internetowej Urzędu Gminy Ostrowite (k. [...] akt administracyjnych), na tablicach ogłoszeniowych Urzędu Gminy Ostrowite (k. [...] akt administracyjnych) oraz w miejscowej prasie (k. [...] akt administracyjnych). Z publicznej dyskusji sporządzono protokół (k. [...] akt administracyjnych), z którego wynika, że na dyskusję nikt się nie stawił. Przeprowadzanie odrębnych konsultacji społecznych, podczas gdy wszem i wobec zawiadomiono o publicznej dyskusji, której przeprowadzenie jest wymagane prawem, w ocenie Sądu jest zbędne. W przeciwnej sytuacji byłoby to powielenie obowiązku prawnego, co w kontekście dogmatu o racjonalności prawodawcy, jawi się jako niedopuszczalne.
Dotychczas omówione zarzuty, które były niezasadne świadczą o tym, że należy stwierdzić, iż nie ma podstaw, aby ze względu na nieprawidłowe dokonanie czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Pozostałe zarzuty skarg były natomiast zasadne.
W trzeciej części uzasadnienia wyroku, należy przejść do problematyki zgodności trybu sporządzania planu miejscowego. Jednym z elementów oceny zgodności z prawem planu miejscowego jest jego ocena w kontekście studium. W niniejszej sprawie ujawniono istotne okoliczności, które przesądzają o nieważności uchwały nr XLV/412/2021. Sąd ustalił podczas rozprawy sądowej, że doszło do popełnienia błędu, który polegał na tym, że obecne brzmienie studium, które ustanowiło te miejsca, w jakich przyjęto w zaskarżonej uchwale tereny pod zabudowę elektrowni fotowoltaicznych, zostało nadane na tej samej sesji Rady w dniu 28 grudnia 2021 r., na której przyjęto zaskarżoną uchwałę. Przyjęcie w jednym dniu studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jak wiadomo, musi wykazywać zgodność ze studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), jest w ocenie Sądu w składzie orzekającym poważnym naruszeniem prawa. Nie chodzi o sam fakt, że w momencie uchwalania planu obowiązywało już studium, gdyż studium uchwalone kilka albo kilkanaście minut wcześniej weszło w życie z dniem podjęcia, a plan w terminie 14 dni od jego ogłoszenia we właściwym publikatorze. W orzecznictwie podnosi się, że czynności związane z procedowaniem planu miejscowego muszą być podejmowane w oparciu o już obowiązujące studium, z którym ma być zgodny plan w ostatecznym rezultacie. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Procedura sporządzania planu stanowi sformalizowany ciąg czynności, których kolejność jest wyznaczona przepisami prawa. Ten sformalizowany ciąg czynności ma podstawy w materialnoprawnej zasadzie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA, że złożona procedura ustalania studium, a następnie planu miejscowego, wyłącza dopuszczalność połączenia przez radę gminy podjęcia uchwał na tej samej sesji [...]. Zgodność planu miejscowego z postanowieniami studium musi bowiem istnieć w dacie podjęcia uchwały. Jeśli nawet do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy, to jednak uchwała w sprawie studium musi być podjęta wcześniej. W niniejszej sprawie naruszenie trybu sporządzenia planu doprowadziło w konsekwencji do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego poprzez brak dokonania rzeczywistej oceny czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium wskutek uchwalenia planu oraz studium w tym samym dniu. Powyższe uchybienie należy uznać za istotne z uwagi na oczywistość jak i nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego." (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1879/21, podobnie – wyrok NSA z dnia: 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2101/11, 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1353/18, 30 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1058/16, 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18, dostępne w CBOSA).
W niniejszej sprawie, w dniu 28 grudnia 2021 r. Rada przyjęła uchwałę w sprawie zmiany studium Gminy Ostrowite (nr XLV/411/2021) oraz zaskarżony plan miejscowy (uchwała nr XLV/412/2021). Obie uchwały dzieli tylko jeden numer w porządku dziennym obrad Rady. To oznacza, że plan miejscowy nie wykazywał zgodności ze studium podczas dokonywania czynności polegających na zapewnieniu właściwego opiniowania i uzgadniania z innymi podmiotami administracji publicznej, takimi chociażby jak Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu. Sąd jeszcze raz powtarza, nie wystarczy to, że w momencie przyjęcia planu miejscowego weszło właśnie w życie studium. Naczelny Sąd Administracyjny wspomniał o konieczności zapewnienia zgodności ze studium całego procesu, a szczególnie tego, w którym decydujące są uzgodnienia co do materialnej strony planu – decydowanie o sposobie zagospodarowania konkretnych terenów. Sąd w składzie orzekającym dostrzega zatem istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, co następnie przełożyło się na zasady sporządzania studium. W momencie prowadzenia działań związanych z przygotowaniem projektu planu miejscowego nie było regulacji, które pozwalałyby w tak masowej skali wprowadzić zagospodarowanie części wielu wsi na terenie gminy Ostrowite fotowoltaiką. "Skoro w sprawie jednocześnie rozpoczęto procedurę zmiany studium i miejscowego planu, to w pierwszej kolejności niezbędna była zmiana studium, a dopiero po wejściu w życie studium, należało dalej procedować zmianę miejscowego planu, tj. przesłać projekt planu miejscowego właściwym organom i instytucjom w celu uzyskania stosownych opinii i uzgodnień oraz prowadzić pozostałe czynności proceduralne, zgodne z przepisami u.p.z.p." (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1487/17, dostępny w CBOSA).
Zasadą jest to, że sąd administracyjny, poddając kontroli sądowej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, orzeka w granicach wyznaczonych przez interes prawny skarżącego. Ten sam wniosek dotyczy sytuacji, w której tereny skarżącego znajdują się poza granicami planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 832/20, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym postanowił jednak wykroczyć poza granice wyznaczone interesem prawnym skarżących, ponieważ jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych, co sygnalizowano już, kiedy Sąd powoływał ład przestrzenny jako jedną z naczelnych wartości wskazanych w u.p.z.p. W takiej sytuacji, postępowanie sądu administracyjnego jest uzasadnione i dozwolone (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 334/20, dostępny w CBOSA).
W kontekście pozostałych zarzutów, jakie podnieśli skarżący, Sąd w składzie orzekającym dostrzega potrzebę wyeliminowania zaskarżonej uchwały w całości, a nie tylko w części dotyczącej ich interesu prawnego. Skarżący zasadnie podnieśli, że Rada nie wyważyła interesu publicznego w odniesieniu do ładu przestrzennego i architektonicznego. Sąd akceptuje ten zarzut, jednakże postanowił go odnieść do wstępnie zarysowanej przez skarżących zasady proporcjonalności.
Zanim Sąd przejdzie do omówienia zasady proporcjonalności, należy zwrócić uwagę na zarzut naruszenia art. 25a u.s.g., który tylko w części był zasadny. Trzeba wyjaśnić bowiem, że nie ma prawnego znaczenia to, iż krewny radnego Gminy Ostrowite jest w właścicielem działki objętej planem miejscowym. Tylko w sytuacji, w której ustawodawca powiązałby tę okoliczność z sankcją nieważności aktu prawa miejscowego, wówczas mogłoby to stanowić przesłankę zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. z uwagi na istotne naruszenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 25a u.s.g. odnosi się wyłącznie do radnych.
Po drugie, skarżący podnieśli, że radny Gminy Ostrowite – [...] – jest właścicielem jednej z działek, które zostały objęte planem miejscowym. Z uwagi na fakt, że sądy administracyjne nie prowadzą postępowania wyjaśniającego, twierdzenie podniesione przez jedną ze stron musi zostać skonfrontowane przez stronę przeciwną. Wójt na żadnym etapie postępowania sądowego nie zaprzeczył jakoby W. G. był właścicielem jednej z działek. Podniósł zaledwie, że każda uchwała w zasadzie jest podejmowana we własnym interesie.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że omawiany aktualnie zarzut może być zasadny, gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego doszło do przysporzenia radnemu. Innymi słowy, na skutek przyjęcia uchwały nr XLV/412/2021 musiałoby dojść do powstania korzystniejszej sytuacji niż miała ona miejsce przed uchwaleniem planu. Działka nr ew. [...], należąca do W. G. – radnego Gminy [...], według poprzednio obowiązującego planu miejscowego, była przeznaczona na cele rolnicze, jednakże w myśl § 37 pkt 3 lit. a uchwały nr XLII/379/2021 Rady Gminy Ostrowite z dnia 1 października 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych obrębów na obszarze gminy Ostrowite (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2021 r. poz. 7760), dopuszczono na tych obszarach rolniczych lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem, radny mógł prowadzić działalność rolniczą z ewentualnym rozwojem infrastruktury, jednakże teraz, po zmianie kiedy cały teren działki jest przeznaczony na zabudowę fotowoltaiką, może on uzyskać znacznie większe korzyści w związku możliwością wprowadzenia intensywnej i agresywnej zabudowy urządzeniami elektrowni fotowoltaicznej i infrastruktury towarzyszącej. Z uwagi na zmiany na rynku energii, gdzie zabudowa fotowoltaiką jest w fazie popytu, radny Gminy Ostrowite skorzystał ze swojej uprzywilejowanej pozycji, licząc przy tym na większe korzyści niźli miałoby to miejsce dotychczas. "Sytuacje w których znajduje zastosowanie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym nie poddają się uogólnieniu, lecz muszą być oceniane indywidualne w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji prawnej radnego powstałej w następstwie jej uchwalenia. Można przyjąć, że w sytuacji gdy w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dochodzi ani do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania, ani do polepszenia dotychczasowych rozwiązań obowiązujących dla nieruchomości radnego kosztem rozwiązań uchwalonych dla innych właścicieli to zakaz głosowania, o którym mowa w art. 25a ustawy o samorządzie gminnym nie ma podstaw." (wyrok NSA z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1667/18, dostępny w CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy jest wprost przeciwnie.
Powracając do zasady proporcjonalności – jest ona konstytucyjną zasadą, która nakazuje każdemu organowi władzy publicznej, a więc i Radzie, stosować ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (np. własności). Takie ograniczenia mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, byleby nie naruszały istoty tych wolności i praw (zob. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Prowadzenie polityki przestrzennej jest nieustanną próbą pogodzenia ze sobą wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a które wielokrotnie mogą pozostawać ze sobą w kolizji. W niniejszej sprawie w sposób bardzo wyraźny kolidują ze sobą takie wartości jak prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) oraz interes publiczny (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), jednakże Sąd zrekonstruował także potrzeby w zakresie ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju (odpowiednio: art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). W sytuacji kolizji wartości, które następnie przenoszą się na zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy wyważyć kolidujące ze sobą zasady. Konflikt zasad prawnych implikuje konieczność wyważenia ich według zasady proporcjonalności. Ważenie zasad polega na przedstawieniu argumentacji opowiadającej się za koniecznością przyjęcia w analizowanym przypadku warunkowego pierwszeństwa jednej zasady przed drugą (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 23/19, dostępny w CBOSA).
Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie, w sytuacji, w której interesem publicznym jest ochrona ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju wsi rolniczych leżących na terenie gminy Ostrowite, pozostająca w konflikcie z wartością – rozwój infrastruktury technicznej (art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.), Rada istotnie naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego. Lokalny prawodawca zestawiając powyższe wartości ze sobą niezasadnie dopuścił masową i agresywną zabudowę terenów rolniczych elektrowniami fotowoltaicznymi, naruszając przy tym konstytucyjną zasadę proporcjonalności.
Tak jak Sąd wskazał powyżej, kiedy traktował o ważeniu zasad, widać, że w niniejszej sprawie istnieje konflikt pomiędzy interesem Gminy Ostrowite (rozwój infrastruktury) a potrzebą ochrony ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. Tak kolidujące ze sobą wartości należy zważyć. Biorąc pod uwagę, że wolą Rady była rozbudowa infrastruktury energetycznej, jednakże jest ona rozlokowana chaotycznie, bez czytelnego kryterium kwalifikacyjnego, a więc dobór działek jest dowolny. W świetle obowiązujących przepisów Rada, jako organ samorządu gminnego, posiada władztwo planistyczne. Nie jest jednak ono absolutne i dowolne, bowiem granice tej władzy wyznacza wspomniana już zasada proporcjonalności.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie odnosił się w swoim orzecznictwie do powagi zasady proporcjonalności. Należy zaznaczyć, że ta zasada odnosi się zarówno do procesu stanowienia jak i stosowania prawa. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zasada proporcjonalności nie może być tak rozumiana, iż wprowadza się ograniczenia przekraczające pewną miarę uciążliwości, a zwłaszcza naruszają one proporcje pomiędzy stopniem zmniejszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie prawnej (zob. orzeczenie TK z dnia 16 maja 1995 r., sygn. akt K 12/93, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego" 1995, cz. I, poz. 12 z glosą C. Kosikowskiego [w:] "Państwo i Prawo" 1995, z. 10-11, s. 166 i n.).
Rada nie zawarła uzasadnienia do swojej uchwały, dlatego Sądowi w składzie orzekającym trudno jest zrekonstruować argumenty przemawiające za jej podjęciem. Tym samym nie jest znane Sądowi żadne kryterium, jakim kierował się najpierw Wójt (przy sporządzaniu projektu planu), ani Rada (kiedy uchwalała plan miejscowy). Nie są znane powody przyjęcia tak agresywnej zabudowy terenów elektrowniami fotowoltaicznymi i to we wskazanych miejscach. Sąd może jedynie zakładać, że w związku z istniejącym zapotrzebowaniem na energię elektryczną, postanowiono zmienić przeznaczenie niektórych gruntów w gminie Ostrowite pod zabudowę elektrowniami fotowoltaicznymi. Zdaniem Sądu, agresywność oraz intensywność zabudowy urządzeniami tego typu wskazuje na to, jakby była to jedyna możliwość w zakresie pozyskania energii elektrycznej w ramach odnawialnych źródeł energii. Są różne sposoby wytwarzania energii elektrycznej, jednakże Rada postanowiła postawić wyłącznie na fotowoltaikę, która istotnie ingeruje w ład przestrzenny. Nie sposób nie zauważyć, że mówiąc o rozwoju energetyki, należy również postrzegać tej rozwój przez pryzmat zrównoważonego rozwoju. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, prawo zagospodarowania przestrzeni daje radom gminy szerokie kompetencje decydowania o przeznaczeniu terenów w ramach sprawowania polityki przestrzennej. Musi to jednak odbywać się z poszanowaniem wyrażonej w art. 5 Konstytucji RP, zasadą zrównoważonego rozwoju, która na gruncie niniejszej sprawy zakłada konieczność ochrony gruntów rolnych o klasie wskazującej na ich przydatność na cele rolne (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 120/21, dostępny w CBOSA). Innymi słowy, Rada powinna przeznaczyć te grunty na terenie gminy Ostrowite, które najmniej nadają się do produkcji rolnej, a tego nie uczyniła. Z jednej więc strony Rada miała zamysł rozwoju infrastruktury technicznej produkującej energię elektryczną, ale uczyniła to kosztem ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju, istotnie wyłączając niektóre grunty rolne z produkcji. Wymóg przydatności nie został zatem spełniony, skoro Rada postawiła na masową zabudowę fotowoltaiką, nie rozważając innych sposób produkcji energii ze źródeł odnawialnych, a także nie lokując fotowoltaiki na uboczu każdej z wsi na gruntach najniższej klasy.
Kolejny wymóg zasady proporcjonalności to konieczność, którą określa się mianem niezbędności. W doktrynie przyjmuje się, że należy uwzględnić niezbędne minimum przy uwzględnieniu czterech wyznaczników: przedmiotu, przestrzeni, czasu i podmiotu (Z. Duniewska, Zasada proporcjonalności [w:] Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pod red. M. Stahl, Warszawa 2013, s. 145). Trudno mówić o zapewnieniu niezbędnego minimum uciążliwości, kiedy skarżący albo bezpośrednio sąsiadują z terenami pod zabudowę fotowoltaiką albo będą musieli znosić oddziaływanie intensywnej zabudowy w pobliżu. Warto w tym miejscu wskazać, że Wielkopolska Izba Rolnicza w Poznaniu odradza przeznaczenie tak dużej ilości gruntów pod zabudowę fotowoltaiką, która to narażona jest na wysoką temperaturę w miesiącach letnich. Kumulacja ciepła również będzie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości, nie tylko skarżących. Zdaniem Sądu, wymóg konieczności nie został spełniony.
Trzecim i ostatnim wymogiem konstytuującym zasadę proporcjonalności jest tzw. proporcjonalność sensu stricte. Chodzi bowiem o stosunek celu do ciężaru, jaki trzeba ponosić w związku z urzeczywistnieniem założeń uchwały nr XLV/412/2021. Sąd przypomina, że Rada nie sporządziła uzasadnienia do swojej uchwały, a także nie wskazała jego motywów w odpowiedzi na skargę, lub późniejszych etapach postępowania sądowego. Zatem nie jest znane kryterium doboru gruntów, ani przesłanki zmiany przeznaczenia akurat tych gruntów, które zostały objęte planem. Wspomniany brak uzasadnienia daje podstawy do przypuszczeń, że obawy skarżących co do przeforsowania przez Radę doraźnego interesu radnych Gminy Ostrowite są co najmniej prawdopodobne.
Niezależnie od powyższego, uwagę Sądu zwraca brak konsekwencji w doborze gruntów. Wystarczy spojrzeć np. na załącznik do uchwały nr XVL/412/2021, który przedstawia tereny pod zabudowę fotowoltaiką we wsi Doły, Giewartów-Holendry, Gostuń, Jarotki, Kąpiel, Mieczownica, Napruszewo, Ostrowite, Sienno oraz Tomaszewo. Z trudem przychodzi odnieść się do tego, z jakich powodów wskazano tereny oddzielone tylko jedną działką, niejednokrotnie rozproszenie zabudowy fotowoltaiką po całej wsi, albo skoncentrowanie jej w jednym miejscu na żyznych gruntach, nieregularne kształty wielkich działek, na których mają stanąć w intensywnej zabudowie urządzenia fotowoltaiki, ulokowanie tych urządzeń pomiędzy budynkami mieszkalnymi lub zagrodowymi. Brak możliwości odczytania zamysłu Rady ze względu na brak uzasadnienia uchwały nr XLV/412/2021, nie pozwala skonstatować, że zaskarżony plan spełnia wymóg proporcjonalności sensu stricte.
Utrwalony pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych pozwala na przyjęcie, że sąd administracyjny orzeka, w sprawach z zakresu skarg na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w granicach interesu prawnego legitymującego skarżącego do wniesienia skargi. Można jednak wykroczyć poza te granice, jeżeli jest to niezbędne dla spójności ustaleń planistycznych (zob. ponownie wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 334/20, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym przyjmuje natomiast założenie, że naruszenie zasady proporcjonalności uzasadnia po pierwsze, wykroczenie poza granice interesu prawnego w zakresie sprawowanej kontroli sądowej nad planem miejscowym, a po drugie, stwierdzenie nieważności takiego planu w całości.
Na gruncie niniejszej sprawy wykazano, że Rada naruszyła zasadę proporcjonalności, co doprowadziło do uszczerbku na ładzie przestrzennym, urbanistycznym, architektonicznym i krajobrazowym, a działania związane z rozwojem energetyki ze źródeł odnawialnych, nie mogą mieć pierwszeństwa przed zasadą zrównoważonego rozwoju. Powyższe uzasadnia konieczność odniesienia się przez Sąd w składzie orzekającym do zaskarżonej uchwały w całości.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności niektórych zarzutów podniesionych w skardze. Kierując się wspomnianym przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd znalazł także inne przesłanki do stwierdzenia, że plan miejscowy nie odpowiada prawu, co wykazano w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego, w stosunku do skarżącego – M. G. – orzeczono od Rady na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził dla niego zwrot kosztów w wysokości 797 zł, na co złożyło się: 300 zł – wpis stały od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od udzielonego pełnomocnictwa (pkt III sentencji wyroku). Co do pozostałych skarżących, Sąd zasądził od Rady zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Dla pozostałych skarżących Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości po 300 zł, a wobec niektórych z nich, zasądził tę kwotę solidarnie (pkt II sentencji wyroku).