II SA/Po 271/21

II SA/Po 271/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /sprawozdawca/
Jan Szuma /przewodniczący/
Paweł Daniel
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 2176/22 - Wyrok NSA z 2024-01-30
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 4, art. 38, art. 40, art. 49
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 203
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1575
art. 935, 937, 938
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
Sentencja
Dnia 23 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 roku sprawy ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w P. na akt Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] września 2020 r. na podstawie art. 38 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia [...] lipca 2003 r. (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 282, dalej u.o.z.) przeprowadzona została kontrola zabytkowej kamienicy wraz z oficynami położonej przy ul. [...] w P., wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] października 1982 r. W aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli.
Miejski Konserwator Zabytków w P. (dalej MKZ) działając na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z., po przeanalizowaniu wniosków z kontroli, wydał w dniu [...] listopada 2020 r. zalecenia pokontrolne i zalecił Spółce I. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej też jako Spółka, skarżąca, strona)- zarządcy sądowemu nieruchomości reprezentowanej przez członków Zarządu Panów B. S. i B. F., przeprowadzenie następujących niezbędnych czynności przy zabytku:
1) naprawa pęknięć w murach, nadprożach, gzymsach kamienicy oraz uszkodzeń w balkonach,
2) remont dachu i zadaszenia nad II kondygnacją kamienicy,
3) wymiana rynien, rur spustowych i obróbek blacharskich w kamienicy,
4) wykonanie pionowej izolacji przeciwwilgociowej w kamienicy i oficynach,
5) naprawa i uzupełnienie tynków w elewacjach kamienicy i oficyn,
6) renowacja elewacji kamienicy w zakresie pomalowanie w kolorystyce opartej na wynikach badań stratygraficznych oraz odtworzenia brakujących elementów wystroju architektoniczno-sztukatorskiego,
7) pomalowanie bramy i dwojga drzwi w elewacji frontowej kamienicy zgodnie z kolorystyką ustaloną na podstawie wyników badań stratygraficznych powłok malarskich przeprowadzonych w obrębie oryginalnych bram i drzwi w elewacji tylnej i w oficynach,
8) remont nieużytkowanych lokali mieszkalnych w oficynach w zakresie naprawy więź i pokrycia (lokale nr [...], nr [...] i nr [...]) oraz pomieszczenia piwnicy (nr [...]) zakresie zabezpieczenia konstrukcji.
W zaleceniu pokontrolnym wskazano, że powyższe prace należy przeprowadzić w terminie określonym przez Miejskiego Konserwatora Zabytków następująco: prace określone w pkt. 1-3 do [...] grudnia 2021 r., a prace określone w pkt. 4-6 do [...] grudnia 2023 r.
Wskazano, że na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych należy przed podjęciem czynności wystąpić do Biura MKZ w P. o wydanie pozwolenia konserwatorskiego.
MKZ zastrzegł, aby informować na bieżąco o realizacji poszczególnych punktów niniejszych zaleceń. Wskazał, że niezastosowanie się do powyższych zaleceń pociąga za sobą skutki prawne przewidziane w art. 107e ust. 1 oraz art. 119 u.o.z.
Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Spółka wniosła zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych , wskazując:
Odnośnie punktu pierwszego skarżąca podała, że w celu zabezpieczenia nieruchomości przed odspajaniem się okładzin wielokrotnie zlecone oraz realizowane zostały interwencyjne skuwania tynków jak i zabezpieczania okapu dachu przed spadającymi dachówkami. W celu wyeliminowania ew. rozbieżności w interpretacji, które miejsca zostały przez MKZ zakwalifikowane do wzmocnienia/naprawy prosi o podanie ich konkretnej lokalizacji oraz jaka technologia wzmacniana jest przez MKZ akceptowalna.
Co do punktu drugiego spółka stwierdziła, że obiekt budowlany składa się z 5 naziemnych kondygnacji od strony ul. [...] oraz odpowiednio niższych w części oficyny (nie sposób jednak znaleźć część nieruchomości, która posiada wyłącznie 2 kondygnacje). Ponadto front nieruchomości składa się z dwóch zadaszeń cokołowych nad kondygnacją 1 oraz 3, o ile MKZ pisząc o zadaszeniach miał właśnie na myśli wspomniane cokoły z dachówek (zabezpieczone obecnie zieloną, zbliżoną kolorystyką do elewacji siatką syntetyczną).
Skarżąca wniosła o doprecyzowanie przez MKZ, które rynny i rury spustowe mają zostać wymienione oraz określenie materiału, z jakich mają być wykonane. Zwrócono uwagę, iż część rynien i spustów została już wymieniona stąd przedmiotowe doprecyzowane, również przez wzgląd na obowiązek gospodarnego zarządzania nieruchomością jest konieczne; doprecyzowanie zakresu oraz sposobu wykonania izolacji pionowej i w jakiej technologii oraz w jakiej lokalizacji (wew. czy na zewn. budynku) hydroizolacja ma zostać wykonana. Wniesiono o informacje w jaki sposób została określona konieczność wykonania nowej hydroizolacji oraz o doprecyzowanie przez MKZ czy naprawa elewacji ma polegać na uzupełnieniu ubytków czy na wykonaniu kompleksowego remontu elewacji, co jest zasadne z uwagi na wielokrotne interwencyjne skuwanie i zabezpieczanie elewacji. Wniesiono o doprecyzowanie, które elementy wystroju architektoniczno-sztukatorskiego mają zostać poddane renowacji oraz o określenie, na którym komplecie istniejącej stolarki drzwiowej mają zostać przeprowadzone badania stratygraficzne. Zwrócono się o doprecyzowanie, o jakim zakresie naprawy więźby i pokrycia dachu wnioskuje MKZ mając na uwadze wykonane wcześniej remonty poszycia i elementów konstrukcyjnych dachu oraz doprecyzowanie, co dokładnie MKZ ma na myśli nakazując zabezpieczenie konstrukcji pomieszczenia piwnicy (nr [...]) i czy nie chodzi tutaj o spocznik wejściowy zaraz po wejściu do klatki schodowej (zabezpieczony elementami bali oraz monitorowany przez kontrolę stanu plomb szklanych każdorazowo przy przeglądzie ogólnobudowlanym) (pkt 3-8zaleceń).
W piśmie tym Spółka zwróciła się do MKZ o udostępnienie wszelkiej dokumentacji archiwalnej, na podstawie której został określony "stan pierwotny" kamienicy oraz oficyny, do którego przedmiotowy obiekt ma zostać przywrócony oraz w celu opracowania programu prac konserwatorskich.
MKZ w odpowiedzi na pismo [...] grudnia 2020 r. dotyczące zaleceń pokontrolnych poinformował, że w dniu [...] listopada 2020 r. wydał zalecenia pokontrolne przeprowadzenia określonych prac na podstawie ustaleń zawartych w protokole z kontroli kamienicy w dniu [...] września 2020 r., a nie sposobu ich wykonania.
Dalej wskazano, że w dniu [...] grudnia 2020 r. wydane zostało pozwolenie nr [...] na prowadzenie prac konserwatorskich i restauratorskich oraz robót budowlanych obejmujących kompleksową renowację elewacji frontowej kamienicy, których zakres w dużej części pokrywa się z wydanymi zaleceniami pokontrolnymi.
Na przeprowadzenie pozostałych prac tj. naprawę tynków w elewacji tylnej kamienicy i elewacjach oficyny, wykonanie izolacji przeciwwilgociowej i remont lokali należy uzyskać pozwolenie konserwatorskie, w którym należy określić zakres prac i program prac konserwatorskich z uwzględnieniem materiałów, metod i technologii opracowany przez dyplomowanego konserwatora oraz dokumentację projektową i dokumentację fotograficzną stanu istniejącego.
Organ poinformował, że archiwalne fotografie kamienicy znajdują się w książce pt. " Wilda w czterech odsłonach", Wydawnictwo Miejskie Posnania, Poznań 2018. autorstwa Magdaleny Mrugalskiej- Banaszak.
Następnie Spółka wniosła kolejne pismo (pismo z dnia [...] stycznia 2021 r.), w którym wskazała, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaleceń lub wyeliminowanie ich z obrotu w inny sposób z uwagi na skierowanie ich do niewłaściwego podmiotu.
Skarżąca podała, że jest zarządcą sądowym kamienicy, lecz nie jest ani właścicielem, ani posiadaczem, ani jakimkolwiek innym podmiotem wymienionym w ustawie (np. art. 38 lub 40 u.o.z.), do którego zalecenia pokontrolne mogą być skierowane. Podkreślono, że pomimo ustanowienia zarządcy sądowego, zachowuje aktualność wyrażony w art. 200 k.c. obowiązek każdego współwłaściciela do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. Zarządca sądowy może samodzielnie podejmować jedynie czynności zwykłego zarządu. Na rozporządzenie przedmiotem współwłasności i dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd musi on uzyskać zgodę współwłaścicieli lub zezwolenie sądu (art. 935 § 3 k.p.c.). Wszystkie wskazane w zaleceniach prace wykraczają poza zakres zwykłego zarządu. Zarządca sądowy nie ma prawa korzystania z zabytku, zatem nie może być adresatem zaleceń. Skarżąca w styczniu [...] złożyła do Sądu wniosek o odwołanie z funkcji zarządcy sadowego. Postępowanie jest w toku i w najbliższym czasie spodziewa się postanowienia w tej sprawie.
Następnie dnia [...] lutego 2021 r. MKZ działając na podstawie art. 40 ust. 2b pkt 2 u.o.z., porozumienia z [...] listopada 2003 r. zawartego pomiędzy Wojewodą W. i Prezydentem Miasta w sprawie powierzenia M. P. spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2003 r., nr 184, poz. 3434) odmówił zmiany zaleceń pokontrolnych wydanych na spółkę I. sp. z o.o. - zarządcę sądowego nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutów spółki, że nie powinno się do niej kierować zaleceń pokontrolnych, MKZ wskazał że zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990): jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego. Ponadto do zarządu stosuje się przepisy dotyczące użytkowania, wynikające z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740). W świetle art. 258 k.c. w stosunkach wzajemnych między użytkownikiem a właścicielem, użytkownik ponosi ciężary, które zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki powinny być pokrywane z pożytków rzeczy. Zarządcy (użytkownikowi) przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, w ramach którego mieści się również dokonywanie prac naprawczych, związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy, o czym stanowi wprost art. 260 § 1 k.c. Za naprawy i inne nakłady obciążające użytkownika, uważa się takie, które wynikają i wiążą się z korzystaniem przez niego z rzeczy obciążonej, a zatem są związane z wykonywaniem przysługującego mu prawa. Należą do nich wszelkiego rodzaju działania, takie jak np. malowanie, restauracja, odświeżenie, wymiana zużytych części składowych. Obowiązek napraw i innych nakładów nie obciąża natomiast właściciela, gdyż spoczywa na tym, kto rzecz eksploatuje i powinien dbać o utrzymanie rzeczy w normalnym stanie umożliwiającym korzystanie w tym samym zakresie i w ten sam sposób także po wygaśnięciu użytkowania.
Organ wskazał, że zalecenia pokontrolne obejmują swym zakresem czynności o charakterze remontowo- naprawczym, mające na celu utrzymanie we właściwym stanie substancji zabytkowej kamienicy wraz z oficynami. MKZ zwrócił uwagę, że zalecenia pokontrolne pokrywają się w dużej części z zakresem prac zawartym w pozwoleniu nr [...] wydanym dnia [...] grudnia 2020 r. na prowadzenie prac konserwatorskich i restauratorskich oraz robót budowlanych, obejmujących kompleksową renowację elewacji frontowej kamienicy przy ul. [...] w P., od którego w przewidzianym ustawowo terminie nie zostało wniesione odwołanie.
Reasumując organ stwierdził, że zalecenia pokontrolne zostały wydane właściwemu podmiotowi - spółce I. sp. z o.o. jako zarządcy sądowemu. Zalecenia zostały także przekazane właścicielom nieruchomości jako stronom postępowania, a MKZ nie jest organem właściwym do rozstrzygania o zakresie wzajemnych stosunków zobowiązaniowych pomiędzy właścicielami a zarządcą, wynikających ze zwykłego zarządu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka I. sp. z o.o. w P. podała, że zaskarża w całości akt w postaci odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych z dnia [...] lutego 2021 r. ([...] oraz poprzedzające je zalecenia pokontrolne z dnia [...] listopada 2020 r. Zdaniem spółki zostały one wydane z naruszeniem:
1) art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2b pkt 2 w zw. z art. art. 96 ust. 2 u.o.z. poprzez błędne uznanie, że Miejski Konserwator Zabytków na podstawie porozumienia z [...] listopada 2003 r. zawartego pomiędzy Wojewodą [...] oraz Prezydentem Miasta w sprawie powierzenia M. P. spraw z zakresu właściwości W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. Wlkp z 2003 r. nr 184, poz. 3434) posiadał uprawnienie do wydania zaleceń pokontrolnych oraz odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych,
2) art. 40 ust. 1 w zw. z art. art. 5 u.o.z. poprzez błędne uznanie, że adresatem zaleceń pokontrolnych w niniejszej sprawie jest zarządca sądowy nieruchomości w sytuacji, gdy zalecenia te powinny być skierowane do współwłaścicieli nieruchomości,
3) art. 38 w zw. z art. 39 ust. 2 u.o.z. poprzez brak ustalenia przyczyn nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli oraz podmiotu za nie odpowiedzialnego i jednoczesne ograniczenie zaleceń pokontrolnych do listy prac do wykonania, co skutkowało błędnym przyjęciem, że adresatem zaleceń pokontrolnych winien być zarządca nieruchomości, podczas gdy odpowiedzialność za aktualny stan zabytku ponoszą współwłaściciele.
Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych wydanej przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. w dniu [...] lutego 2021 r. ([...]) oraz poprzedzających je zaleceń pokontrolnych z dnia [...].11.2020 r. w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W pierwszej kolejności spółka zarzuciła skarżonym aktom nieważność, gdyż zostały wydane bez podstawy prawnej, a w dodatku z naruszeniem przepisów o właściwości. W jej ocenie odmowę zmiany zaleceń pokontrolnych oraz poprzedzające je zalecenia winien wydać na podstawie art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2b pkt 2 u.o.z. Wojewódzki, a nie Miejski Konserwator Zabytków. Ustawodawca przewidział co prawda możliwość przekazania zadań z zakresu ochrony zabytków innym podmiotom, ale w ocenie skarżącej w niniejszej sprawie, organ takiego uprawienia nie posiadał.
W porozumieniu z [...] listopada 2003 r. zawartym pomiędzy Wojewodą [...] oraz Prezydentem Miasta w sprawie powierzenia Miastu P. spraw z zakresu właściwości W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, miejskiemu konserwatorowi zabytków nie powierzono zadań z zakresu nadzoru konserwatorskiego, a jedynie "organizowanie i prowadzenie kontroli w zakresie ochrony zabytków i opiece nad zabytkami" (§ 2 pkt 3 porozumienia). Zakres ten nie obejmuje zatem dalej idących kompetencji w postaci działań nadzorczych tj. wydawania zaleceń pokontrolnych. Próżno też szukać upoważnienia do wydawania zaleceń w § 2 pkt 1 porozumienia, gdzie zamieszczone jedynie uprawnienia do wydawania "decyzji, postanowień i zaświadczeń". Nie budzi bowiem wątpliwości, że zalecenia pokontrolne nie są ani decyzją ani postanowieniem, ani tym bardziej zaświadczeniem. Z kolei §2 pkt 3 porozumienia dotyczy nadzoru nad już pokontrolnie prowadzonymi pracami i badaniami, o których mowa w rozdziale 3 u.o.z., a nie działań nadzorczych w postaci wydawania zaleceń pokontrolnych w trybie art. 40 u.o.z. Na podstawie wspomnianego porozumienia z [...] listopada 2003 r. mógł jedynie przeprowadzić kontrolę (art. 38 u.o.z) i sporządzić z niej protokół (art. 39 u.o.z.), ale wydawanie zaleceń pokontrolnych i odmowa ich zmiany wykraczały już poza ten zakres.
Dalej skarżąca ponownie wskazała, że w świetle przepisów u.o.z. brak jest podstaw do kierowania do zarządcy sądowego zaleceń pokontrolnych. Art. 5 u.o.z. stanowi, że opieka nad zabytkiem, sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza. W art. 49 ust. 1 u.o.z. ustawodawca przewidział z kolei, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Pod pojęciem posiadacza, zgodnie z art. 336 k.c., rozumie się zarówno tego, kto faktycznie włada rzeczą jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i tego, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zarządca sądowy nie jest żadnym z wymienionych podmiotów. Nie jest ani właścicielem, ani posiadaczem nieruchomości, ani osobą fizyczną ani kierownikiem jednostki organizacyjnej.
Spółka podała, że zarządca nieruchomości, ustanowiony przez sąd dla czuwania nad interesami osób uprawnionych do mienia objętego zarządem nie jest ani przedstawicielem, ani pełnomocnikiem tych osób, a jego funkcja jest podobna do funkcji syndyka. W postanowieniu z [...] stycznia 1987 r. sygn. akt: II Cz [...] Sąd Najwyższy uznał, że zarządca w postępowaniu egzekucyjnym (przepisy o zarządcy w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się do zarządcy sądowego) jest osobą sprawującą zarząd masy majątkowej, która stanowi mienie dłużnika.
Skarżąca podkreśliła, że na gruncie podatku od nieruchomości sądy jednolicie uznają, iż zarządca sądowy nie jest ani właścicielem, ani posiadaczem nieruchomości, o którym mowa w art. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 18.07.2018 r., I SA/Kr 669/18, wyrok NSA z 5.6.2018 r. sygn. akt. II FSK 3769/17), gdyż działa on jedynie na zewnątrz, tj. wobec osób trzecich na cudzą rzecz i w cudzym interesie, a z samego faktu odjęcia zarządu i przekazania go innemu podmiotowi nie można domniemywać oddania nieruchomości w posiadanie samoistne. Zarządca sądowy działa na zlecenie sądu, na rzecz współwłaścicieli nieruchomości.
W ocenie skarżącej pomimo ustanowienia zarządcy sądowego, zachowuje aktualność, wyrażony w art. 200 k.c., obowiązek każdego współwłaściciela do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. Zarządca sądowy może samodzielnie podejmować jedynie czynności zwykłego zarządu. Na rozporządzenie przedmiotem współwłasności i dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd musi on uzyskać zgodę współwłaścicieli lub zezwolenie sądu (art. 935 § 3 k.p.c.). Wszystkie wskazane w zaleceniach prace wykraczają poza zakres zwykłego zarządu, a ponadto są bardzo kosztowne. W tej sytuacji obciążanie osoby prawnej, nie posiadającej żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, ani prawa do jej użytkowania i z niej korzystania jest ogromnym nadużyciem i stoi w jawnej sprzeczności z treścią art. 40 ust. 1 i art. 5 u.o.z.
Zdaniem spółki zupełnie niezrozumiałe jest przytaczanie przez organ przepisów dotyczących trwałego zarządu, który jest instytucją z zakresu prawa administracyjnego, zupełnie odrębną i odmienną od instytucji zarządcy sądowego, ustanowionego w postępowaniu cywilnym na podstawie orzeczenia sądowego. Pozwolenie nr [...] z [...] grudnia 2020 r., na które powołuje się organ, zostało wydane współwłaścicielom, a nie skarżącej spółce, co dodatkowo wzmacnia argumenty niniejszej skargi. W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązek wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nie może zostać nałożony nawet na osobę dysponującą tytułem prawnym do zabytku, wymienionym w art. 49 ust. 1 u.o.z., jeżeli nie posiada ona uprawnienia do korzystania z zabytku, wynikającego z tego prawa (wyrok NSA z dnia 9 maja 2012 r., II OSK 245/11, ONSA WSA 2013, nr 1, poz. 13).
Spółka podkreśliła, że przyczyną ustanowienia skarżącej zarządcą sądowym było to, że współwłaściciele przez wiele lat nie mogli dojść do porozumienia w sprawie zarządu przedmiotowym zabytkiem. Z tej przyczyny stan nieruchomości podlegał systematycznemu pogorszeniu na długo przed tym, zanim skarżąca objęła zarząd. Obarczanie odpowiedzialnością za wykonanie wysokobudżetowych robót skarżącej, w sytuacji gdy są to czynności przekraczające zwykły zarząd, z uwagi na konflikt między współwłaścicielami, staje się niemal niewykonalne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że strona skarżąca nie kwestionuje zasadności przeprowadzenia prac wskazanych w zaleceniach pokontrolnych. Podnosi jednak z jednej strony zarzut niewłaściwości organu, z drugiej natomiast wskazuje, że zalecenia pokontrolne skierowane zostały do niewłaściwego podmiotu.
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, tj. niewłaściwości MKZ i braku jego uprawnienia do wydania zaleceń pokontrolnych organ wskazał, iż Miejski Konserwator Zabytków w P. realizuje z upoważnienia Prezydenta Miasta zadania związane z zapewnieniem ustawowej ochrony zabytków oraz dziedzictwa kulturowego na terenie Miasta P., w ramach zadań własnych gminy oraz na podstawie Porozumienia z dnia [...] listopada 2003 r., zawartego na podstawie art. 96 ust. 2 u.o.z. pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta w sprawie powierzenia Miastu P. spraw z zakresu właściwości W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Argumentacja Skarżącej, iż na podstawie § 2 pkt 3 ww. Porozumienia MKZ zostały powierzone jedynie kompetencje związane z kontrolą, które nie obejmują wydawania zaleceń pokontrolnych, stanowiących przejaw nadzoru, nie zasługuje zdaniem organu na uwzględnienie. Na uwadze należy bowiem mieć całość postanowień § 2 oraz § 3 porozumienia. Dopiero kompleksowa analiza tych zapisów pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że w ramach uprawnień Miejskiego Konserwatora Zabytków mieści się także wydawanie zaleceń pokontrolnych jako etap kończący kontrolę, jako dokumentu, który stanowi formalne zakończenie etapu kontroli, bez podejmowania działań władczych wobec kontrolowanego (w tym wypadku wobec Skarżącej). Dodatkowo na uwadze należy mieć to, iż nakazane prace maja charakter remontowo-naprawczy, a ich podstawowym celem jest zachowanie w stanie niezmienionym kamienicy o charakterze zabytku. Zakres prac jest zbieżny z pozwoleniem [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. na prowadzenie prac restauratorskich i konserwatorskich.
Celem wydania przez organ zaleceń pokontrolnych było utrzymanie zabytkowej kamienicy w stanie niezmienionym, przez to ww. akt spełnił swoją podstawą funkcję. Nie można zatem podnosić, iż MKZ wydał akt władczy z zakresu nadzoru.
Organ wskazał też, że wbrew twierdzeniom spółki zalecenia kontrolne prawidłowo zostały skierowane do zarządcy sądowego, który jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów związanych z nieruchomością.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo skierowano zalecenia pokontrolne do zarządcy sądowego kamienicy przy ul. [...] w P. wpisanej do rejestru zabytków.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że skarga do sądu administracyjnego na takie zalecenia jest dopuszczalna. Zalecenia pokontrolne konserwatora zabytków (odpowiednio: zmiana tych zaleceń) które podstawę swoją znajdują w art. 40 ust. 1 u.o.z. dają się bowiem zakwalifikować jako inny, niż decyzja lub postanowienie, akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok WSA z 18 listopada 2015 r., VII SA/Wa 505/15, CBOSA).
Zalecenia pokontrolne nie są wydawane w wyniku przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, lecz w związku z ujawnionymi w czasie kontroli nieprawidłowościami. Kontrola ta nie jest przeprowadzana w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego ani do toku samej kontroli, ani do wieńczących ją zaleceń pokontrolnych konserwatora zabytków przepisy k.p.a. nie znajdują wprost zastosowania (por. ww. wyrok WSA z 18.11.2015 r.).
Postępowanie kontrolne toczy się w oparciu o przepisy u.o.z. Zgodnie z jej art. 38 ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.
W tym miejscu można od razu odnieść się do jednego z głównych zarzutów skargi, a kwestionującego właściwość Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. do wydania spornych rozstrzygnięć. Otóż umocowanie do przeprowadzenia kontroli przez pracowników Biura MKZ w P., a następnie wydania zaleceń pokontrolnych przez MKZ wynika z porozumienia pomiędzy Wojewodą a Prezydentem Miasta z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie powierzenia Miastu P. spraw z zakresu właściwości W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2003 r. nr [...] poz. 3434). MKZ na mocy tego porozumienia przekazano kompetencję m.in. do sprawowania nadzoru nad prawidłowością prowadzonych badań konserwatorskich, architektonicznych, prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i innych działań przy zabytkach, czy organizowania i prowadzenia kontroli w zakresie ochrony zabytków i opiece nad zabytkami. Zwrócić należy uwagę, że w ustawie kompetencje te uregulowane są w rozdziale 4 Nadzór Konserwatorski (art. 38- 50), w do którego zaliczone zostało postępowanie kontrolne, które kończy się wydaniem zaleceń pokontrolnych albo decyzji. MKZ nie przekazano kompetencji określonych w art. 8, 9, 10, 22 ust. 2, 53, 54 i 55 u.o.z. oraz art. 13 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego MKZ jest uprawniony do prowadzenia kontroli i w wydania zaleceń pokontrolnych, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 39 u.o.z. z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej (ust. 1). Protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych (ust. 2). Protokół podpisują kontrolujący i kontrolowana osoba fizyczna albo kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważniona przez niego osoba, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 3). Zgodnie natomiast z przywołanym już wcześniej art. 40 ust. 1 u.o.z., na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wybór sposobu procedowania spośród tych dwóch ewentualności jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego oraz oceny materiału dowodowego, i że to rolą konserwatora zabytków jest wybór odpowiedniego środka przymusu służącego ochronie zabytku (por. wyrok WSA z 23 sierpnia 2018 r., IV SA/Wr 239/18, CBOSA).
W sprawie jednak zasadnicza część zarzutów skargi (jak i zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych z [...] stycznia 2021 r.) dotyczyła, jak już wskazano we wstępie, możliwości skierowania ich do skarżącej spółki która jest zarządcą sądowym zabytkowej kamienicy.
Zarządca sądowy ustanawiany jest na podstawie art. 203 k.c., przy czym stosuje się do niego odrębne przepisy proceduralne poświęcone zarządowi związanemu ze współwłasnością i użytkowaniem (art. 611-616 k.p.c.) oraz wobec odesłania zawartego w art. 615 k.p.c. przepisy dotyczące zarządu w toku egzekucji z nieruchomości (art. 931-941 k.p.c.).
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się stanowisko, że zarządca nie jest przedstawicielem współwłaścicieli, nie jest ich zastępcą bezpośrednim- ani pełnomocnikiem, ani przedstawicielem ustawowym. W literaturze prawa cywilnego dominują poglądy, że zarządca sądowy nie może być traktowany jako przedstawiciel współwłaścicieli, gdyż działa w imieniu własnym na podstawie postanowienia sądu, co czyni go zastępcą pośrednim. Oznacza to, że dokonuje on czynności prawnych we własnym imieniu, a ich skutki powstają w jego sferze prawnej. W doktrynie zwraca się uwagę, że potwierdza to treść art. 935 § 1 zd. 3 k.p.c. który stanowi, że w sprawach wynikających z zarządu nieruchomością zarządca może pozywać i być pozywany, co oznacza że wobec osób trzecich (na zewnątrz) działa we własnym imieniu. Ze względu na łączący go ze współwłaścicielami stosunek wewnętrzny, którego podstawą są przepisy ustawy, a źródłem - postanowienie sądu, zarządca jest zobowiązany do przeniesienia na współwłaścicieli praw i obowiązków, które nabył wykonując zarząd. Zarządca ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą wobec współwłaścicieli (art. 938 § 1 k.p.c.), jest zobowiązany do zdawania sądowi sprawozdań z czynności zarządu oraz udokumentowanych sprawozdań rachunkowych (art. 937 § 1 k.p.c.). Przyjmuje się, że w granicach, w jakich zarządca uprawniony jest do sprawowania zwykłego zarządu tracą te uprawnienia współwłaściciele. Stanowisko to znajduje oparcie w treści art. 935 § 1 k.p.c., który wręcz zobowiązuje zarządcę do wykonywania czynności potrzebnych do prowadzenia prawidłowej gospodarki w związku z zarządem nieruchomością. Zgodnie z art. 935 § 3 k.p.c., zarządca uprawniony jest też do dokonywania czynności przekraczających zwykły zarząd, jednak w tym przypadku wymagana jest zgoda stron, a w razie jej braku — zezwolenie sądu. (zob. Małgorzata Pyziak-Szafnicka, Włodzimierz Nykiel, Cywilnoprawna i podatkowoprawna pozycja sądowego zarządcy nieruchomości [w:] Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Rok LXVII - zeszyt 4 – 2005.).
Bezspornym w sprawie jest to, że skarżąca spółka jest zarządcą nieruchomości ustanowionym przez Sąd. Twierdziła ona jednak, że wskazane w zaleceniach pokontrolnych czynności przy zabytku powinny być skierowane do innego podmiotu. Wobec tego należy wskazać, że stosownie do przywołanego już art. 40 u.o.z. na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Powyższy przepis należy odczytywać w powiązaniu z art. 49 u.o.z. który wyjaśnia jak należy rozumieć "jednostkę organizacyjną". Wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Skoro zarząd ustanawiany jest przez Sąd na mocy postanowienia (art. 203 k.c.) to tworzy się stosunek zobowiązaniowy pomiędzy zarządcą sądowym a właścicielami nieruchomości, za który zarządcy przysługuje wynagrodzenie. Oznacza to, że skarżąca spółka jest jednostką organizacyjną posiadającą tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru wynikający ze stosunku zobowiązaniowego. Stosunek zobowiązaniowy powstaje bowiem np. na mocy czynności prawnej albo konstytutywnego orzeczenia sądu. Przy tym skarżąca jako zarządca sądowy została powołana w szczególnych okolicznościach- do zarządu nieruchomością wspólną z uwagi na brak porozumienia pomiędzy jej współwłaścicielami. Jak już wyżej wskazano zarządca cechuje się dużą dozą samodzielności, nie musi się konsultować ze współwłaścicielami, skoro ich brak porozumienia doprowadził do ustanowienia zarządcy (zob. wyr. SN z 29.11.2012 r., II CSK 141/12, Legalis). Z punktu widzenia u.o.z. słusznie MKZ skierował zalecenia pokontrolne właśnie do zarządcy sądowego, a nie do współwłaścicieli. Skarżąca z wykonywanych zadań jako zarządca rozlicza się ze współwłaścicielami, a sama otrzymuje wynagrodzenie za sprawowanie zarządu. Kwestia realizacji zaleceń pokontrolnych i rozliczenia się pozostaje pomiędzy skarżącą a współwłaścicielami nieruchomości. Nawet gdyby czynności wskazane w zaleceniach pokontrolnych przekraczały zakres zwykłego zarządu, to nadal nie uniemożliwia to skierowania tychże zaleceń do skarżącej, która stosownie do art. 935 § 3 k.p.c. może wystąpić o zgodę do współwłaścicieli lub sądu. Ponadto w świetle przepisów u.o.z. względy natury ekonomicznej nie mogą przesądzać o zaniechaniu działań mających na celu ochronę zabytku.
Prawidłowo również skierowano zalecenia pokontrolne do kierowników jednostki organizacyjnej- członków zarządu B. S. i B. F., uprawnionych do reprezentacji Spółki. Adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna – także wówczas, gdy kontrolowanym podmiotem była osoba prawna, co wynika z art. 40 u.o.z.
Celem organów konserwatorskich jest zachowanie zabytku w możliwie najlepszym stanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie, niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (art. 4 u.o.z.). W związku z tym ustawodawca przyznał organom konserwatorskim możliwość własnej oceny aktualnego stanu zabytku oraz wyboru środków zmierzających do jego ochrony (wydania decyzji lub zaleceń pokontrolnych). Uwarunkowania organizacyjne czy też finansowe właściciela zabytku, uniemożliwiające (w jego ocenie) podjęcie działań zmierzających do zachowania zabytku, nie są z konserwatorskiego punktu widzenia podstawą do odstąpienia przez organ od obowiązku wydania zaleceń pokontrolnych, albo skierowania ich do innego podmiotu. Sąd zauważa przy tym, ze z informacji dostępnych na stronie internetowej skarżącej wynika, że zawodowo trudni się ona zarządem nieruchomościami. Trudno oczekiwać aby w związku z zarządem zabytkową nieruchomością skarżącej nie obciążały również te czynności, które zmierzają do zachowania jej w jak najlepszym stanie.
Reasumując Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu, albowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Sąd doszedł do przekonania, że zalecenia pokontrolne mogą być skierowane do zarządcy sądowego nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, jaką jest kamienica przy ul. [...] w P..
Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 poz. 329) skargę oddalił.