II SA/PO 2709/03

II SA/Po 2709/03 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2004-02-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Lilianna Drewniak-Żaba
Maria Hrycaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Sygn. powiązane
OSK 693/04 - Wyrok NSA z 2004-07-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia del.NSA Maria Hrycaj (spr) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska As.Sąd. Lilianna Drewniak-Żaba Protokolant referent Tatiana Gajdzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Redakcji "E.K." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznych; o d d a l a s k a r g ę /-/L.Drewniak-Żaba /-/M.Hrycaj /-/A. Łaskarzewska
Uzasadnienie
4/II SA/Po 2709/03
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Redakcji "E.K." od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] września 2003 r. Nr [...]r. w przedmiocie informacji publicznej, utrzymało tę decyzję w mocy, opierając się na następujących ustaleniach:
Pismem z dnia [...] września 2003 r., redaktor naczelny "E. K.", powołując się na art. 3 a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5 poz. 24) oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198), zwrócił się do B.K. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
1. jaką funkcję pełni i jakie za to pobiera wynagrodzenie w Urzędzie Miasta Pan T.S.?
2. czy wynagrodzenie to jest w przybliżeniu równe pensji wiceburmistrza, które to stanowisko piastował w poprzedniej kadencji?
3. co wchodzi w zakres jego obowiązków, jak jest oceniany, jakie osiągnięcia w pracy zanotował?
Pismem z dnia [...] września 2003 r. Burmistrz odpowiedział, że T.S., na podstawie umowy cywilnoprawnej wykonuje nadzór nad rozpoczętymi w 2002 roku, a kontynuowanymi obecnie inwestycjami na terenie Miasta i Gminy K. np. oczyszczalnia ścieków "U.", kanalizacja ulicy [...], szkół, kanalizacja "P." i innych. W zakres jego obowiązków wchodzi w szczególności badanie i doradztwo w zakresie dokumentacji projektowanej i kosztorysowej, uczestnictwo w naradach, przeglądach i odbiorach. T.S. wywiązuje się ze swoich obowiązków wzorowo. Jego wynagrodzenie nie jest w przybliżeniu równe pensji wiceburmistrza, gdyż funkcję tę sprawował społecznie, tzn. nie pobierał wynagrodzenia.
Burmistrz nie udzielił informacji o wysokości wynagrodzenia T.S., ponieważ zainteresowany nie wyraził na to zgody.
W tym zakresie decyzją z dnia [...] września 2003 r., na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198), Burmistrz K. odmówił udostępnienia informacji. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2002 r. sygn. akt II SA/Łd/951/02 Burmistrz uznał, że wynagrodzenie osoby fizycznej, określone w umowie cywilnej, należy do sfery prywatnej tej osoby i bez jej zgody nie może być ujawnione.
W obszernym odwołaniu redaktor naczelny "E.K." zakwestionował poglądy prawne, przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.
Zarzucił, że decyzja ta nie ma oparcia w obowiązujących przepisach, a zawarta w niej wykładnia pojęcia "prywatności" jest błędna i bezpodstawnie ogranicza dostęp do informacji publicznej.
Odwołujący się przedstawił orzeczenia sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, dotyczące ochrony dóbr osobistych, określonej w art. 23 i art. 24 kodeksu cywilnego i wyprowadził z nich wniosek, że można wkraczać w dziedzinę prywatności jeżeli upoważnia do tego przepis prawa albo wzgląd na ważny interes społeczny.
Odwołujący się zwrócił także uwagę, że wprawdzie dozwolona ingerencja prasy w sferę życia prywatnego dotyczy wyłącznie osób publicznych jednak ani prawo prasowe i prawo autorskie ani przepisy kodeksu cywilnego nie zawierają definicji działalności publicznej. Publiczny charakter działalności oraz związany z nim przymiot osoby publicznej musi być zatem oceniany na podstawie okoliczności konkretnego przypadku.
W niniejszej sprawie chodzi o osobę która jeszcze niedawno była wiceburmistrzem K., a obecnie w ramach umowy cywilnej zajmuje się tymi samymi sprawami. Jest zatem w skali lokalnej osobą publiczną.
W tych okolicznościach, w ocenie odwołującego się, uzasadnione jest żądanie uzyskania informacji jakie koszty z tytułu zatrudnienia tej osoby ponosi gmina.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu stwierdziło, że aczkolwiek przepisy prawa prasowego oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej tworzą system gwarancji umożliwiających obywatelowi dostęp do informacji publicznych, to nie mają charakteru absolutnego i podlegają ograniczeniom określonym w ustawie. Takie ograniczenia wynikają w szczególności z przepisów art. 23 i art. 24 kodeksu cywilnego oraz art. 14 ust. 6 prawa prasowego. Ten ostatni przepis pozwala na ujawnianie informacji, dotyczących osób publicznych. Zdaniem Kolegium T.S. nie ma takiego przymiotu, a wobec tego ujawnienie jego wynagrodzenia naruszałoby prawo.
Redaktor naczelny "E.K." zaskarżył decyzję organu II instancji do sądu administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie łącznie z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 7, art. 77 i art. 136 kpa, poprzez nie przeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego i nie ustalenie jakie są w niniejszej sprawie konkretne okoliczności określające zakres chronionej prywatności i czy rodzaj działalności prowadzonej przez T.S. jest tego typu, że wyklucza ujawnienie wnioskowanej informacji, nadto naruszenie art. 107 kpa. polegające na niepełności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.
Zarzucił także naruszenie prawa materialnego – art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 14 ust. 6 prawa prasowego poprzez uznanie, że chroniona tymi przepisami "prywatność" i jej zakres należą wyłącznie do woli osoby fizycznej i nie podlegają ocenie organu administracyjnego oraz że pojęcie funkcji publicznej czy też działalności publicznej jest równoznaczne z pełnieniem ujmowanych formalistycznie funkcji urzędowych, a ich zakres jest zawsze identyczny.
W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał argumenty faktyczne i prawne przedstawione w odwołaniu. Podnosił nadto, że organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że się do nich nie przychyla.
Odpowiadając na skargę i wnosząc o jej oddalenie organ odwoławczy powtórzył wywody zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Dostęp do informacji publicznej reguluje kompleksowo ustawa z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) i tylko przepisy tej ustawy mogą być podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Posługiwanie się przepisami art. 23 i art. 24 kodeksu cywilnego i art. 14 prawa prasowego oraz powstałym na ich tle orzecznictwem sądów powszechnych i Sądu Najwyższego jest nieprzydatne ze względu na istotne różnice w obu regulacjach prawnych.
Stosownie do przepisów art. 1 i art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a prawo do takiej informacji przysługuje każdemu. Od osoby żądającej informacji nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ustawa nie zawiera wyczerpującej definicji "sprawy publicznej" oraz "informacji publicznej", natomiast w art. 4 i art. 6 wymienia przykładowo podmioty wykonujące zadania publiczne oraz podlegające udostępnieniu informacje publiczne.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji.
W doktrynie i orzecznictwie nie ma sporu co do tego, że stan majątkowy osoby fizycznej w tym wysokość uzyskiwanego przez nią wynagrodzenia należy do sfery prywatności.
Pozostaje do rozważenia czy T.S., o którego wynagrodzenie pytała skarżąca redakcja jest osobą publiczną. W postępowaniu administracyjnym wyczerpująco ustalono, że T.S. był w przeszłości wiceburmistrzem K. a obecnie w ramach umowy cywilnej pełni nadzór nad inwestycjami związanymi z kanalizacją. Skarżący nie twierdził aby wymieniony wykonywał jeszcze inne funkcje i nie wnosił o przeprowadzenie w tym zakresie nowych dowodów. Zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na nienależytym wyjaśnieniu sprawy należy zatem uznać za nieuzasadniony.
Wbrew przekonaniu skarżącego osoba wykonująca w ramach umowy cywilnej nadzór nad inwestycjami kanalizacyjnymi, nawet jeżeli wcześniej była wiceburmistrzem nie może być uznana za wykonującą funkcje publiczne. Wyrok Sądy Najwyższego z dnia 12 września 2001 r. sygn. V CKN 440/00, na który odnośnie działalności publicznej powołuje się skarżący został wydany w odmiennej sytuacji faktycznej.
Pełnienie funkcji prezesa zarządu spółdzielni mieszkaniowej, jedynej w mieście mogło być w konkretnych okolicznościach uznane za działalność publiczną.
Okoliczności niniejszej sprawy nie usprawiedliwiają natomiast przyjęcia, że T.S. pełni punkcję publiczną. Skoro zatem nie wyraził zgody na ujawnienie wynagrodzenia decyzje organów obu instancji odmawiające udzielenia takiej informacji za zgodne z prawem.
Należy zwrócić uwagę, że skarżąca redakcja może uzyskać informację o sposobie wydatkowania przez organ samorządowy środków publicznych, między innymi na zawieranie umów cywilnych, bez potrzeby ujawniania wysokości zarobków konkretnych osób.
Skoro, z przedstawionych motywów skarga okazała się nieuzasadniona należało, na podstawie cyt. przepisów oraz art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji.
/-/L.Drewniak-Żaba /-/M.Hrycaj /-/A. Łaskarzewska
KB/