II SA/Po 2603/03

II SA/Po 2603/03 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2004-09-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Ewa Makosz-Frymus /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
614  Oświata, szkolnictwo wyższe, nauka, działalność badawczo-rozwojowa i archiwa
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Sygn. powiązane
I OSK 91/05 - Wyrok NSA z 2005-09-23
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus ( spr ) Sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi R. C., K. W. , A. K., K. P., D. S., J. S., W. L., L. H. i J. L. na uchwałę Zarządu Powiatu w S. z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły ; I. stwierdza w całości nieważność uchwały Zarządu Powiatu w S. z dnia [...] października 2003 r. nr [...], II. zasądza od Zarządu Powiatu w S. na rzecz każdego skarżącego kwotę po 10 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ P.Miładowski /-/ J.Stankowski /-/ E.Makosz-Frymus JFS
Uzasadnienie
Zarząd Powiatu w S. pismem z dnia [...] września 2003 r. nr [...] zwrócił się do L. Kuratora Oświaty z wnioskiem o wydanie pozytywnej opinii w przedmiocie odwołania z funkcji Dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego w S. z powodu nieprawidłowego gospodarowania środkami budżetowymi, nieprzestrzegania zasad organizacji pracy szkoły, utraty zaufania.
L. Kurator Oświaty pismem z dnia [...] października 2003 r. nr [...] wskazał, na stwierdzone w trakcie przeprowadzonej w I Liceum kontroli uchybienia w sposobie zarządzania szkołą, organizacji, przebiegu i dokumentowaniu egzaminu dojrzałości i egzaminów poprawkowych, przestrzeganiu wewnątrzszkolnego prawa, sposobie rekrutacji uczniów do szkoły oraz organizacji i realizacji szkolnego nadzoru pedagogicznego. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości, wniosek w sprawie odwołania dyrektora I Liceum został pozytywnie zaopiniowany.
Zarząd Powiatu w S. uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2003 r. na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) odwołał Dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego w S.
Uzasadniając uchwałę wskazano, że Zarząd Powiatu podjął decyzję o odwołaniu dyrektora J. U. z pełnionej funkcji, w trakcie roku szkolnego (ze skutkiem natychmiastowym) z powodu nieprawidłowego gospodarowania środkami budżetowymi, nieprzestrzegania zasad organizacji pracy szkoły, utraty zaufania organu prowadzącego do Dyrektora I LO.
W trakcie kontroli kompleksowej organizacji i gospodarki finansowej Liceum w S. przeprowadzonej przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Z. G. stwierdzono szereg nieprawidłowości. Wskazano, że w treści upoważnienia udzielonego dla Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego w S. zapisano m.in., że na czas pełnienia funkcji dyrektor może zaciągać zobowiązania do wysokości określonej w planie finansowo-rzeczowym jednostki. Ustalono, że w jednostce naruszono art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1999 r. o rachunkowości, ponieważ dokumenty ujawnione były w ewidencji z kilkumiesięcznym opóźnieniem, a więc księgi rachunkowe nie były prowadzone sprawdzalnie i bieżąco. Rachunki były przetrzymywane na stanowisku głównego księgowego, a następnie zbiorczo księgowane, a więc nie zachowywano chronologii według daty wpływu. Kontrolujący poddali analizie zobowiązania na łączną kwotę 22.807,15 zł (zakup materiałów i wyposażenia – 17.427,97 zł, zakup energii – 526,65 zł, zakup usług pozostałych – 3.937,87 zł, podróże służbowe krajowe – 574,70 zł, podróże służbowe zagraniczne – 339,96 zł) i ustalili, że kwoty te stanowią przekroczenie zatwierdzonego planu. Podsumowując zaznaczono, że zaciągnięcie zobowiązań pieniężnych przekraczających wysokość wydatków określonych w zatwierdzonym planie jednostki stanowi naruszenie art. 132 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.).
W odniesieniu do zarzutu nieprzestrzegania zasad organizacji pracy szkoły, wskazano na skargę rodziców związaną z nieterminowym przeprowadzeniem poprawkowego egzaminu dojrzałości z języka angielskiego w I liceum Ogólnokształcącym w S. w roku szkolnym 2002/2003. W tym zakresie Starosta S. zarządził przeprowadzenie kontroli, której zakres obejmował przestrzeganie terminowości przeprowadzenia egzaminów dojrzałości, przełożenie terminu poprawkowego ustnego egzaminu dojrzałości z języka angielskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. i prawidłowość postępowania w związku z ukaraniem nauczycieli egzaminatorów za niestawienie się na egzamin maturalny. W toku postępowania stwierdzono rażące naruszenie prawa oświatowego w zakresie nieprzestrzegania zasad organizacji pracy szkoły.
Wskutek zarzutów przedstawionych dyrektorowi Zarząd Powiatu w treści wydanej uchwały stwierdził, iż nie widzi możliwości prawidłowego zarządzania szkołą przez J. U., ani właściwej z nim współpracy organu prowadzącego.
Uchwałą Zarządu Powiatu w S. nr [...] z dnia [...] października 2003 r. sprostowano oczywistą omyłkę w uchwale nr [...] z dnia [...] października 2003 r. w sprawie odwołania Dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego w S. w ten sposób, że zamiast oznaczenia art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty wpisano art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
Pismem z dnia [...] października 2003 r. skierowanym do Zarządu Powiatu w S. nauczyciele i rodzice uczniów I LO w S. powołując się na treść art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wezwali do uchylenia uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w S. z dnia [...] października 2003 r., poprawionej odrębną uchwałą Zarządu Powiatu w S. nr [...] z [...] października 2003 r.
W treści pisma wskazano, że ustawodawca w art. 38 ustawy o systemie oświaty uniemożliwił swobodne odwoływanie dyrektorów szkół, w trakcie roku szkolnego. Zmiana dyrektora w trakcie roku szkolnego powoduje destabilizację szkoły. Stwierdzono także, że nie było przyczyn uzasadniających odwołanie dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego w S. Wskazano na pozytywną ocenę pracy dyrektora, potwierdzoną: nagrodami przyznanymi w maju 2002 r. przez L. Kuratora Oświaty, w październiku 2002 r. przez Starostę S. oraz jednogłośną, pozytywną oceną Rady Pedagogicznej i Rady Szkoły z września 2003 r.
W uchwale nr [...] z dnia [...] października 2003 r. Zarząd Powiatu w S. stwierdził brak podstaw do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego nauczycieli i rodziców dzieci I Liceum Ogólnokształcącego w S., a tym samym brak podstaw do uchylenia uchwały w sprawie odwołania Dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego w S.
Wojewoda L. wskazaniem z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] stwierdził, że uchwała nr [...] Zarządu Powiatu w S. została podjęta z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu podano, że po dokonaniu analizy organ nadzoru stwierdził, że uchwała nr [...] nie wskazuje przepisu prawnego, mogącego stanowić podstawę jej wydania. W podstawie prawnej uchwały powołano się na przepis określający kompetencję Zarządu Powiatu do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Wskazano także przepis art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, jednakże przepis taki nie istnieje. Organ nadzoru stwierdził, że do podjęcia przedmiotowej uchwały wyraźne upoważnienie ustawowe zawiera przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.
Skargą z dnia [...] listopada 2003 r. wniesiono o uchylenie uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w S. w sprawie odwołania dyrektora oraz uchwały nr [...] prostującej oczywistą omyłkę. W uzasadnieniu podano, że uchwała odwołująca dyrektora została wydana bez określenia właściwej podstawy prawnej, powody odwołania dyrektora podane w tej uchwale nie stanowią podstawy do odwołania go z funkcji w trybie natychmiastowym w trakcie trwania roku szkolnego, zaś procedura przyjęta w przedmiotowej sprawie stanowi naruszenie art. 38 ustawy o systemie oświaty.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w S. wniósł o oddalenie skargi powołując się na treść art. 38 ustawy o systemie oświaty oraz na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące kwestii spornej w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem organu wskazane w § 1 przedmiotowej uchwały uchybienia mieszczą się w pojęciu "przypadków szczególnie uzasadnionych", stanowiących podstawę do odwołania dyrektora także w niniejszej sprawie.
Jak wynika z załączonego do akt, prawomocnego rozstrzygnięcia Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Z. G. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], stwierdzono nieumyślną winę dyrektora w zakresie przekroczenia budżetu szkoły, i odstąpiono od wymierzenia kary.
Wojewódzki Sąd Administracyjny po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy zważył, co następuje:
Zgodnie z postanowieniami art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jedynie w przypadku wpisu i innych kosztów sądowych mają zastosowanie w takich sprawach przepisy poprzednio obowiązujące, a mianowicie odpowiednie postanowienia ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.).
W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją - zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego.
Przedmiotem sporu w sprawie jest zasadność odwołania dyrektora liceum z pełnionej funkcji w trybie natychmiastowym, w trakcie trwania roku szkolnego, z uwagi na wystąpienie "szczególnie uzasadnionych przypadków" przewidzianych w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.).
Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który stanowił podstawę prawną wydanej uchwały organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Decyzja dotycząca odwołania dyrektora opiera się na uznaniu, uzależnionym od wystąpienia w sprawie "szczególnie uzasadnionych przypadków". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" w rozumieniu przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinno być rozumiane wąsko. "Oznacza ono takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie interesu publicznego. Zagrożenie to musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, polegające na uchybieniach w dziedzinie jej rachunkowości, nie stanowią "szczególnie uzasadnionych powodów" odwołania osoby z funkcji dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty" (wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. II SA 3293/00, wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. II SA/Wr 472/96). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela wyżej zaprezentowany pogląd. Kwestie przestrzegania przepisów o rachunkowości i gospodarowaniu środkami finansowymi są przede wszystkim zadaniem księgowego, a więc zarzuty w tym przedmiocie nie dotyczą bezpośrednio Dyrektora szkoły. Dyrektor ponosi pośrednią odpowiedzialność za takie zaniedbania, lecz nie stanowią one podstawy do zwolnienia w trybie natychmiastowym.
Rozstrzygnięcie Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Z. G. z dnia [...] marca 2004 r., stwierdzające nieumyślną winę dyrektora, jako wydane przez organ do tego powołany, wiąże Sąd. Wobec treści tego orzeczenia bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest stanowisko pełnomocnika organu, który twierdzi, że w odniesieniu do nieprawidłowości gospodarowania środkami budżetowymi postępowanie dyrektora, wypełniało znamiona umyślności. Reprezentując taki pogląd pełnomocnik organu nie informował Sądu, by powyższe orzeczenie zostało przez organ zaskarżone.
W odniesieniu do nieprzestrzegania przez dyrektora I Liceum zasad organizacji pracy szkoły, w ocenie Sądu naruszenia stanowiące podstawę dla zwolnienia bezsprzecznie miały miejsce, jednakże nie były to okoliczności przewidziane w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, uzasadniające zwolnienie w trybie natychmiastowym.
Dotychczasowa praca dyrektora była bardzo wysoko oceniana, co potwierdzają otrzymane przez niego nagrody m.in. Kuratora L. i Starosty S. Wobec okoliczności, iż dla oceny zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy ustalić stopień nasilenia złej woli oraz "czy działanie lub zaniechanie cechuje wina umyślna lub rażące niedbalstwo" (wyrok SN z dnia 9 grudnia 1976 r., I PRN 111/76), a także w oparciu o przepisy prawa oraz przyjętą linię orzeczniczą, należy przyjąć, że zarzucane czyny nie wypełniają dyspozycji przepisu o konieczności nagłego odwołania z funkcji dyrektora. Zważywszy, że w sprawie nie została nawet wymierzona przez Komisję Orzekającą kara, trudno przyjąć, że te same nieprawidłowości wypełniają dyspozycję przepisu o konieczności nagłego odwołania z funkcji dyrektora.
Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w sentencji wyroku.
/-/ P.Miładowski /-/ J.Stankowski /-/ E. Makosz – Frymus
JF