II SA/Po 259/09

II SA/Po 259/09 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2009-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Barbara Drzazga /przewodniczący sprawozdawca/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 203/10 - Wyrok NSA z 2010-12-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 158, art. 73 § 1 i 2, art. 535
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 1 i 2, art. 175 ust. 1, art. 98a ust. 3, art. 153 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
art. 10 ust. 5
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
§ 4 ust. 4, § 36 ust. 1 i 2 pkt 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009r. sprawy ze skargi Gminy T.P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2009r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; oddala skargę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2008r. Nr [...] Starosta P. na podstawie art. 104 kpa, art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 , art. 130 i art. 132 ust. 1a, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.)
a. ustalił na rzecz J.S. odszkodowanie w kwocie [...]zł, stanowiące należność za grunt wydzielony pod drogi, przejęty na rzecz Gminy T. P., położony w [...], gm. T. P., oznaczony w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...]o pow. 3.024 m2, działka nr [...]o pow. 2.284 m2, zapisany obecnie w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. jako własność gminy T.P.,
b. stwierdził, że ustalone w pkt a odszkodowanie wypłacone zostanie przez Gminę T. P. na rzecz J. S. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności organ przedstawił przebieg postępowania.
Postępowanie odszkodowawcze wszczęto na wniosek J. S. z dnia 17 stycznia 2005r., uzupełniony pismem z 7 lutego 2005r.
Organ wyjaśnił, że ostateczną decyzją z [...]października 1996r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. zatwierdził na wniosek J. S. projekt podziału nieruchomości położonej w S., gm. T. P., dz. nr [...], arkusz mapy [...]o pow. 43.803 m2. W punkcie IV tej decyzji organ orzekł, że decyzja ta stanowi podstawę zmiany zapisów w księgach wieczystych poprzez przeniesienie m.in. działki nr [...] oraz działki nr [...]do księgi prowadzonej dla nieruchomości będącej własnością gminy T. P. oraz zmiany zapisów w operacie ewidencji gruntów. W punkcie V decyzji organ zobowiązał zaś Zarząd Gminy T. P. do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej na rzecz Gminy T. P. w/w gruntów. Z kolei w punkcie III decyzji odstąpił od ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod ulice, ponieważ J. S. - właściciel przedmiotowej nieruchomości wyraził wolę nieodpłatnego jej przekazania na rzecz gminy T.P. w porozumieniu zawartym w dniu 1 października 1996r. z Zarządem Gminy.
Następnie Starosta zaznaczył, że powołana decyzja z [...] października 1996r. została zawarta na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 1998r. weszła zaś w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej: ugn, której przepis art. 98 ust. 3 stanowi, że za działki gruntu, które przeszły na własność gminy, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wójt Gminy T.P. pismem z 3 lutego 2005r. poinformował organ, że negocjacje z J. S. zakończyły się porozumieniem, zgodnie z którym przekazał on bezpłatnie na rzecz gminy T. P. działki o nr [...] i [...] położone w S .
Starosta odnosząc się do powyższego wskazał, że konsekwencją zaistniałego z mocy prawa skutku decyzji podziałowej, jakim jest zmiana właścicieli działek wydzielonych pod budowę ulicy, jest obligatoryjne ustalenie odszkodowania za te nieruchomości. Zgodnie z art. 10 ust. 5 uprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości "grunty wydzielone pod budowę ulicy z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości." Odszkodowanie to, jako nierozerwalnie związane z instytucją wywłaszczenia, posiada charakter publicznoprawny, a zatem jest nieprzenoszalne i niezbywalne. Tym samym zdaniem Starosty porozumienie J. S. z Gminą T. P. o bezpłatnym przekazaniu przedmiotowych działek, jako sprzeczne z ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i kodeksu cywilnego, nie wywołuje skutków prawnych. Ponadto porozumienie to zostało zawarte jeszcze przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a zatem przed zaistnieniem podstawy, z której ewentualnie można by wywodzić prawo do ustalenia odszkodowania. Obowiązek wypłacenia odszkodowania następuje bowiem dopiero po uzyskaniu cech ostateczności przez decyzję zatwierdzającą projekt podziału.
Organ I instancji przypomniał, że Urząd Gminy T. P. pismem z 7 lutego 2005r. poinformował go, że w dniu 3 października 1996r. zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej przy trasie szybkiego ruchu Nr 2, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr VI/42/94 z 6 grudnia 1994r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp Nr 23, poz. 255) przedmiotowe działki znajdowały się na terenie przeznaczonym pod ulice klasy lokalnej. Starosta uznał, czego w toku postępowania nie kwestionowały strony, że działki nr [...] i [...], które powstały w wyniku zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], są drogami ogólnodostępnymi, mają zatem charakter drogi publicznej.
Na zlecenie Starosty rzeczoznawcy majątkowi M. P. i A. F. sporządzili w dniu 31 maja 2005r. operat szacunkowy, w którym wartość przedmiotowych działek oszacowali na [...]zł, tj. [...] zł/m2. Wskutek złożonych przez J. S. uwag do operatu oraz zmiany uwarunkowań prawnych rzeczoznawcy, w dniu 29 maja 2006r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. J. nowy operat, w którym wartość działek ustalono na kwotę [...]zł, tj. [...]zł/m2.
Pomimo zarzutów J.S. Starosta przyjął ostatnio wspomniany operat jako podstawę ustalenia odszkodowania i decyzją z [...] września 2006r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w tej kwocie.
Wskutek odwołań J. S. i Gminy T. P. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że Starosta oparł się w niniejszej sprawie na decyzji podziałowej, co do której części koniecznym jest zbadanie, czy nie została wydana bez podstawy prawnej. Istnieje bowiem uzasadnione podejrzenie, że decyzja odszkodowawcza, wydana na podstawie wadliwej decyzji podziałowej, będzie również zawierała wady mogące skutkować jej nieważnością. Wojewoda uznał zatem, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należałoby podjąć działania mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego pkt III, IV i V decyzji podziałowej.
Postanowieniem z [...] marca 2008r. Starosta P. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie. Jednocześnie wezwał J. S. do wystąpienia z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1996r. zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości.
Decyzją z [...] maja 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1996r. w części dotyczącej przejścia z mocy prawa niewydzielonych działek drogowych m.in. [...] i [...] na rzecz Gminy bez odszkodowania i kwestii związanych z ujawnieniem prawa własności tych nieruchomości. W tej sytuacji postanowieniem z [...] marca 2008r. Starosta podjął zawieszone postępowanie, a następnie zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu M. S . Biegły określił wartość przedmiotowych działek na kwotę [...]zł, tj. [...]zł/m2.
Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 według stanu w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 1 i 2 ugn). Zgodnie z § 36 ust 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: rozporządzenie, do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 ugn przyjmuje się stan nieruchomości, z których wydzielono te działki na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Starosta wyjaśnił, że wartość rynkową określono dla aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 134 ugn wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.
Na rozprawie administracyjnej, która odbyła się 6 października 2008r. pełnomocnik J.S. oświadczył, że nie wnosi uwag do sporządzonego operatu i wyraża zgodę na ustalenie odszkodowania za w/w działki w łącznej wysokości [...]zł. Pełnomocnik Wójta Gminy T. P. oświadczył zaś, że jego zdaniem odszkodowanie J. S. nie przysługuje, ponieważ zrzekł się go w porozumieniu zawartym z Gminą 1 października 1996r. Jednocześnie podniósł, że przy wycenie nieruchomości powinny zostać wzięte pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi. Rzeczoznawca wyjaśnił, że operat został sporządzony w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, przede wszystkim zaś na podstawie aktualnej interpretacji § 36 rozporządzenia, zgodnie z którym wykluczona jest możliwość stosowania cen transakcyjnych, o których wspomina Gmina.
Starosta przyjął operat sporządzony przez rzeczoznawcę M. S . Wyjaśnił, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Podstawą oszacowania winny być ceny rynkowe gruntów przeznaczonych pod drogi. Organ stwierdził, że wprawdzie istnieją transakcje sprzedaży gruntów nabywanych na cele drogowe, jednak nie posiadają one cech cen rynkowych. Zgodnie zaś z art. 151 ugn oszacowania wartości rynkowej dokonuje się z uwzględnieniem cen transakcyjnych przyjmując założenie, iż strony umowy były od siebie niezależne oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W przypadku podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela własność działek przeznaczonych pod drogi przechodzi na gminę w dniu uprawomocnienia się decyzji podziałowej. Wynika z tego, że właściciel nie oferuje działki na wolnym rynku, bowiem zwraca się z prośbą do właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nabywcą nie może zatem być nikt inny. W tej sytuacji uznać należało, że właściciel wydzielonej działki oraz gmina, na obszarze której działka się znajduje, nie występują jako strony niezależne, a tym samym nie jest została spełniona przesłanka określona w art. 151 ugn. Zdaniem Starosty metoda wyceny zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego była właściwa, ponieważ rynek gruntów przeznaczonych, jak i zajętych pod drogi nie istnieje z uwagi na brak obrotu wolnorynkowego. Logicznym jest więc ustalenie wartości działek wydzielonych pod nowe drogi publiczne jako iloczynu wartości 1 m2 gruntów, z których owe działki wydzielono i ich powierzchni.
Starosta nie podzielił stanowiska Gminy, jakoby wnioskodawcy nie przysługiwało odszkodowanie. Porozumienie zawarte pomiędzy wnioskodawcą a Gminą nie może stanowić podstawy do odmowy odszkodowania, bowiem przepis art. 98 ust. 3 ugn wyraźnie wskazuje, że w przypadku przejścia na rzecz gminy własności nieruchomości powstałych na skutek decyzji podziałowych wydzielonych pod drogi, ustalenie odszkodowania jest obligatoryjne. Przy czym przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wykluczają możliwości zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania, jednakże tylko w przypadku zawarcia stosownej umowy w formie aktu notarialnego przenoszącej własność nieruchomości (wyrok NSA z 4.10.2006r. I OSK 417/06).
Starosta wskazał, że pismem z 13 października 2008r. zgodnie z art. 10 § 1 kpa poinformował strony niniejszego postępowania o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strony postępowania nie ustosunkowały się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dlatego orzekł jak w sentencji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy T. P. wskazując, że organy orzekające w niniejszej sprawie winny uznać, iż porozumienie zawarte 1 października 1996r. pomiędzy Gminą T. P. a J. S. doprowadziło do skutecznego zrzeczenia się przez J. S. odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Starosta utrzymuje tymczasem, że ustalenie odszkodowania za nieruchomość jest obligatoryjne. Zdaniem odwołującego organ I instancji błędnie przyjął, że uzgodnienia właściciela z gminą co do zrzeczenia się odszkodowania mogą mieć miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy. Z treści art. 98 ust. 3 ugn wynika bowiem, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, dopiero kiedy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Istotne zatem znaczenie w sprawie ma uzgodnienie stron, a więc porozumienie zawarte w dniu 1 października 2008r., w którym właściciel nieruchomości wyraził wolę nieodpłatnego przekazania gruntów pod drogi na rzecz Gminy. Wójt podkreślił, że porozumienie podpisano 1 października 1996r., projekt podziału uzyskał pozytywną opinię Urzędu Gminy T. P. 2 października 1996r., zaś decyzję zatwierdzającą podział organ wydał 3 października 1996r. Wszystkie czynności odbywały się w niniejszej sprawie niemal równocześnie.
Odwołujący podniósł też, że fundamentalna zasada prawa cywilnego, tj. zasada autonomii woli stron, pozwala uczestnikom obrotu cywilnoprawnego na ukształtowanie łączącego ich stosunku prawnego według swego uznania (art. 3531 kc). Podstawowym zaś instrumentem służącym realizacji tejże zasady jest czynność prawna. Istotnym elementem każdej czynności jest oświadczenie woli. Zgodnie z art. 61 kc w zw. z art. 65 kc oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymaga ze względu na okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Dokonując uzgodnień związanych z podziałem nieruchomości J . S. złożył określonej treści oświadczenie woli, z którego niewątpliwie wynika, że przekaże nieodpłatnie na rzecz Gminy grunt pod drogi. Z art. 140 kc wynika m.in. uprawnienie do rozporządzania przez właściciela rzeczą w granicach określonej przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Skoro właściciel może zrzec się własności rzeczy w tym nieruchomości, co następuje nieodpłatnie, to nie można przyjmować, że nie może skutecznie zrzec się odszkodowania, które jest w tym wypadku świadczeniem będącym pochodną jego prawa własności. Zatem w sytuacji, kiedy J.S. uzgodnił z Gminą na przyszłość, że przekaże nieodpłatnie drogę publiczną, to na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność J. S. z 3 października 1996r. Gmina po uprawomocnieniu się decyzji nabyła nieodpłatnie z mocy ustawy własność gruntu pod drogą. Nieodpłatne nabycie w trybie decyzji administracyjnej czyniło więc zbytecznym zawarcie przez strony umowy w formie aktu notarialnego.
Wójt Gminy zakwestionował również wysokość ustalonego odszkodowania. Wskazał, że 29 maja 2006r. rzeczoznawca majątkowy wycenił działki nr [...] i [...] o pow. 5.308 m2 na kwotę [...]zł. Następnie w wyniku ponownego rozpatrywania sprawy Starosta zlecił sporządzenie nowego operatu. W wyniku jego sporządzenia biegły określił wartość nieruchomości na [...]zł. Zaznaczył przy tym, że wartość rynkową ustalono dla aktualnego sposobu użytkowania, niedopuszczalne było bowiem stosowanie cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Odwołujący podniósł, że ten sam rzeczoznawca sporządził wycenę działki nr [...] położonej w T. P. (4.06.2007r.), poddając analizie porównawczej nieruchomości gruntowe przeznaczone pod drogi publiczne. Stosując § 36 ust. 1 rozporządzenia określił wartość działek gruntów wydzielonych pod drogi publiczne jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono gruntu i ich powierzchni. Ustalenia wartości rynkowej dokonał w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Wartość działki określił na [...] zł/m2 (decyzja Starosty P, z [...] stycznia 2008r. Nr [...]). Wójt zaznaczył, że rzeczoznawca ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, ale o wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. Jeżeli przyjęta w operacie wartość nieruchomości nasuwała uzasadnione wątpliwości organ zobowiązany był podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności, np. zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości. W niniejszej sprawie Starosta bezkrytycznie przyjął cenę ustaloną przez rzeczoznawcę w sytuacji, gdy wycena ta budzi poważne wątpliwości. Zważywszy, ze zapłata odszkodowania za grunt przejęty pod drogi pochodzi z pieniędzy publicznych, konieczne jest, aby każdy wydatek z tych pieniędzy podlegał weryfikacji. Organ nie wziął pod uwagę faktu, że cena gruntów w czasie sporządzania operatu spadła, a mimo to przyjęto wartość o wiele wyższą, aniżeli w operacie wykonanym dla działki [...] sporządzonym w 2007r.
W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...]lutego 2009r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że porozumienie zawarte pomiędzy J.S. a Gminą T. P. w sprawie bezpłatnego przekazania przedmiotowych działek było nieskuteczne. Wola strony nie może bowiem unicestwiać skutku prawnego powstałego z mocy prawa na podstawie ustawy (art. 98 ust. 3 ugn). Nadto oświadczenie to zostało złożone przed wydaniem decyzji podziałowej. W ewidencji gruntów nie figurowały wówczas działki nr [...] i [...] jako przeznaczone pod drogę. Organ odwoławczy podkreślił też, ze zgodnie z art. 158 kc umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. To samo dotyczy umowy przenoszącej własność, która zostaje zawarta w celu wykonania istniejącego uprzednio zobowiązania do przeniesienia własności nieruchomości; zobowiązanie powinno być w akcie wymienione. W myśl zaś art. 73 ust. 2 kc jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej inna formę szczególną niż forma pisemna, czynność dokonana bez zachowania tej formy jest nieważna. Zatem okoliczność złożenia przez J.S. oświadczenia o bezpłatnym przekazaniu wydzielonych działek na rzecz Gminy nie ma wpływu na tok późniejszego postępowania o ustalenie odszkodowania, tym bardziej, że J . S. nigdy później nie zgodził się na bezpłatne przekazanie przedmiotowych nieruchomości. Poza tym zgodnie z art. 98 ust. 3 i art. 128 ust. 1 ugn, jak i orzecznictwem sądowoadministracyjnym za działki gruntu przysługuje odszkodowanie w każdym przypadku, bez względu na to, czy wnioskujący o podział właściciele działek się go zrzekli, czy nie. W wyroku z 4 października 2006r. (sygn. akt I OSK 417/06) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Oznacza to, że uzgodnienia przewidziane w art. 98 ust. 3 ugn, w toku których właściciel może zrzec się przedmiotowego odszkodowania, mogą mieć miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy.
Zważywszy, że J. S. nie zawarł stosownej, w wymaganej formie aktu notarialnego, umowy przenoszącej własność nieruchomości, Gmina T.P. nabyła własność nieruchomości nie w wyniku umowy zawartej z byłym właścicielem, lecz z mocy prawa, w trybie art. 98 ust. 1 ugn. Z tego też względu należało decyzją administracyjną ustalić odszkodowanie na rzecz wnioskodawcy, bowiem nie zostało ono uzgodnione między właścicielem a właściwym organem.
Ustosunkowując się do zarzutu przyjęcia przez organ I instancji błędnie ustalonej wartości przedmiotowych nieruchomości Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:
- wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia);
- wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).
W praktyce ceny nabycia gruntów przeznaczonych pod drogi nie mają w pełni charakteru rynkowego, albowiem w obecnym stanie prawnym tylko jeden podmiot występuje na rynku jako nabywca takiego gruntu. Według ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi publiczne mogą stanowić odpowiednio własność Skarbu Państwa, właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Nabycie może mieć z kolei miejsce w drodze umowy za cenę ustaloną w drodze rokowań. Tym samym ceny uzyskiwane w takich transakcjach nie mogą stanowić podstawy do określenia wartości gruntów w podejściu porównawczym, gdyż nie spełniły one warunków zawartych w art. 151 ust. 1 ugn, wynikających z definicji wartości rynkowej nieruchomości. Innymi słowy, ceny uzyskiwane za grunty wydzielone pod drogi publiczne nie są cenami rynkowymi, ponieważ na rynku z oczywistych względów nie ma chętnych na grunty przeznaczone pod drogi publiczne. Z uwagi na powyższe należało uznać, że "ceny transakcyjne" wymienione w § 36 ust. 1 rozporządzenia w praktyce nie istnieją. Należało zatem, jak uczynił to rzeczoznawca w sporządzonym operacie, zastosować § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zatem zdaniem Wojewody biegły prawidłowo wycenił wartość działek wydzielonych pod drogę publiczną, biorąc pod uwagę nieruchomości podobne do tej, z której wydzielono przedmiotowe działki.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina T.P. zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 98 ust. 3, art. 134, art. 151, art. 153 i art. 175 ust. 1 ugn oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W uzasadnieniu skargi Gmina przytoczyła stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzuty w niej podniesione nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się bezzasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty P. odpowiadają – w ocenie Sądu - obowiązującym w chwili ich wydania przepisom prawa materialnego i procesowego.
Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do dwóch zagadnień. Po pierwsze, czy dopuszczalne było ustalenie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi pomimo, iż właściciel gruntu przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału zrzekł się w formie pisemnego porozumienia odszkodowania, a w decyzji zatwierdzającej projekt podziału właściwy organ odstąpił od jego ustalenia. Po drugie, jeżeliby przyjąć, że odpowiedź na postawione w zdaniu poprzednim pytanie była pozytywna, to czy organy orzekające prawidłowo ustaliły wartość orzeczonego odszkodowania w sytuacji, gdy na rynku brak jest cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości celem zajęcia pod drogi publiczne.
W ocenie Sądu organy obu instancji trafnie przyjęły, iż porozumienie zawarte w zwykłej formie pisemnej w dniu 1 października 1996r. pomiędzy J. S. a Gminą T. P. (k. 16 akt adm.), w którym to J. S. zobowiązał się do bezpłatnego oddania na rzecz Gminy działek nr [...] i [...] położonych w S., jest nieważne z uwagi na zawarcie go w niewłaściwej formie, a tym samym nie mogło ono stanowić podstawy do odstąpienia przez Starostę od ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 158 zdanie pierwsze Kodeksu cywilnego (dalej: kc) umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. W myśl zaś przepisu art. 73 § 1 kc jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę pisemną, czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna tylko wtedy, gdy ustawa przewiduje rygor nieważności. Z racji tej, iż przepis art. 73 § 2 zdanie pierwsze kc stanowi, że jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej inną formę szczególną, czynność dokonana bez zachowania tej formy jest nieważna stwierdzić należy, że skoro zawarcie umowy w formie aktu notarialnego stanowi szczególną formę dokonania czynności prawnej, to niedochowanie tej formy wymaganej przy zawarciu umowy zobowiązującej do przeniesienia własności nieruchomości powoduje, że czynność tę uznać należy za nieważną. Skoro zatem wspomniane porozumienie stanowiło umowę zobowiązującą J. S. do przeniesienia na rzecz Gminy T. P. własności działek nr [...] i [...] położonych w S., to jego zawarcie w formie pisemnej bez zachowania wymogu określonego w art. 158 zd. pierwsze przesądziło o jego nieważności.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela też utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.10.2006r. w sprawie I OSK 417/06, że prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Uzgodnienia przewidziane w art.98 ust.3 ust u.g.n., w toku których właściciel może zrzec się przedmiotowego odszkodowania, mogą mieć zatem miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy (powiatu, województwa, Skarbu Państwa).
Co również istotne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...]maja 2008r. Nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1996r. Nr [...] w części dotyczącej przejścia nowowydzielonych działek drogowych nr [...] i [...] na rzecz gminy z mocy prawa bez odszkodowania i kwestii związanych z ujawnieniem prawa własności tych nieruchomości (k. 310-313 akt adm.). W decyzji tej Kolegium stwierdziło, że w dniu wydania weryfikowanej decyzji przepis art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985r. stanowił w punkcie 5, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna za odszkodowaniem. Organ zauważył, że tak sformułowany przepis nie daje organowi administracji publicznej zatwierdzającemu projekt podziału nieruchomości kompetencji do rozstrzygnięcia w sprawie własności działek drogowych. Podstawą prawną do decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowił wówczas art. 96 ustawy, który to przepis również nie upoważniał wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do orzekania o losach prawnych działki drogowej powstałej w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości.
Wobec powyższego pozbawione podstaw było powoływanie się przez skarżącą Gminę zarówno na zawarte w dniu 1 października 1996r. porozumienie, jak również na "nieodpłatne" przejście na rzecz Gminy w oparciu o decyzję z [...] października 1996r. przedmiotowych nieruchomości celem wskazania braku podstaw do ustalenia odszkodowania.
Skoro zatem działki nr [...] i [...] położone w S. zostały zajęte pod drogę bez odszkodowania J. S. przysługiwało uprawnienie wystąpienia do Starosty o jego ustalenie. Zgodnie bowiem z treścią art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (działki wydzielone pod drogi publiczne), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3. Wysokość takiego odszkodowania ustala się według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 ugn). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię związany jest zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn). Stosownie do przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:
1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %;
2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.
W niniejszej sprawie również kwestią sporną są przyjęte przez Wojewodę ustalenia operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 1 września 2008r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S .
Zauważyć należy, że stosownie do przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) do przejścia własności przedmiotowych nieruchomości doszło z chwilą uprawomocnienia się decyzji z [...] października 1996r. zatwierdzającej projekt podziału. Tym samym właściciel wydzielonych nieruchomości – J. S.– nie oferował ich na wolnym rynku, bowiem wiadome było, że ich własność nabędzie Gmina T. P. Dlatego też dokonując wyceny nieruchomości nie można było przyjąć cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Nie istnieje bowiem rynek gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, a obrót tego rodzaju nieruchomościami nie ma charakteru wolnego. Rzeczoznawca winien był więc, jak to uczynił, dokonać porównania przedmiotowych nieruchomości do nieruchomości, które zostały sprzedane w obrocie rynkowym, nie zaś do nieruchomości, których zbycie nastąpiło w drodze wywłaszczenia za odszkodowaniem. Bowiem tak jak wywłaszczenie nieruchomości w rozumieniu art. 112 ust. 2 ugn nie jest sprzedażą w rozumieniu art. 535 kc, tak odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nie jest ceną uzyskaną ze sprzedaży rzeczy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2008r., II SA/Po 97/08, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie więc Wojewoda dał rację rzeczoznawcy majątkowemu M.S., który określając wartość wywłaszczonych nieruchomości, przyjął metodę uregulowaną w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, tj. określił wartość działek wydzielonych pod drogi jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki i ich powierzchni.
Mając na względzie powyższe bezzasadne jest stanowisko skarżącej Gminy co do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia, nawet jeżeli ten sam rzeczoznawca dokonując wyceny innej działki położonej w T.P. poddał analizie porównawczej nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne stosując tenże przepis. Na marginesie warto jedynie stwierdzić, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty, a zadaniem Sądu jest zbadanie ich zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr `153, poz. 1269 ze zm.), nie zaś ocena, czy rzeczoznawca wykazuje się konsekwencją wyboru sposobu szacowania nieruchomości w różnych postępowaniach.
W ocenie Sądu nie można podzielić również zarzutu skargi jakoby rzeczoznawca majątkowy M . S. w sporządzonym w dniu 1 września 2008r. operacie zawyżył wartość przedmiotowych nieruchomości, co w konsekwencji przyczyniło się do ustalenia zawyżonego odszkodowania. Zgodnie z art. 130 ust. 1 zdanie drugie ugn rzeczoznawca zobowiązany był ustalić wysokość odszkodowania według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Zważywszy na niemożność uwzględnienia wartości nieruchomości z chwili wydania decyzji o odszkodowaniu, rzeczoznawca prawidłowo przyjął poziom cen aktualny na dzień sporządzenia operatu. Do oszacowania przyjął działkę nr [...]o pow. 4,3803 ha, z której to zostały wydzielone w wyniku decyzji podziałowej działki [...] i [...] . Jednocześnie od powierzchni działki [...] odjął powierzchnię przeznaczoną pod drogi (dz. [...]– o pow. 0,3024 ha i dz. nr [...]– o pow. 0,2284) i do oceny przyjął pow. 3,8495 ha. Takie działanie miało umocowanie w przepisie art. 98a ust. 3 ugn, który mówi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie.
Rzeczoznawca zobowiązany był również przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnić w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ugn). I tak w operacie uwzględniono przeznaczenie nieruchomości – w 11,18% powierzchni działki (0,4305 ha) rolne i w 88,82 % (3,4190 ha) pod aktywizację gospodarczą. Wzięto pod uwagę uzbrojenie terenu (uzbrojenie podstawowe w dostępie – prąd, woda, sąsiedztwie linia wysokiego napięcia), jego położenie (przy międzynarodowej trasie nr 2), przeznaczenie w planie miejscowym (plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy T. P.– uchwała nr XXX-148/92 Rady Gminy T. P. z dnia 18 grudnia 1992r. oraz plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego "terenów aktywizacji gospodarczej – sektor [...] – – uchwała Rady Gminy T.P. z dnia 4 września 1996r. nr XXXII/249/96 – 28/7 – pod aktywizację gospodarczą, [...]i [...]– pod drogę i [...]– pod uprawy rolne) oraz warunki obrotu nieruchomościami na rynku lokalnym (s. 7 operatu).
W ocenie Sądu rzeczoznawca prawidłowo zastosował również podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W ocenie Sądu zważywszy na specyfikę przeznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (przeznaczenie w części rolne, w części pod aktywizacje gospodarczą) dopuszczalne było, jak uczynił rzeczoznawca, przyjęcie do porównania nieruchomości rolnych i nieruchomości przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą. Co istotne, rzeczoznawca dobierając transakcje nieruchomościami podobnymi wybrał takie, które odpowiadały wielkością nieruchomości wycenianej, były aktualne (transakcje z okresu od stycznia 2007r. do kwietnia 2008r.) i obejmowały nieruchomości położone w tym samym powiecie. Mając na względzie powyższe uznać należy, że rozstrzygnięcia organów orzekających odpowiadają prawu, a skargę Gminy T. P. należało w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalić. Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.
/-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska