II SA/Po 257/07

II SA/Po 257/07 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2007-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Kamieńska
Jerzy Stankowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 05 lipca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Polskiej Telefonii Komórkowej "A " Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego . z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 50-,zł (pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu wpisu oraz kwotę 240-,zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska /-/ J. Stankowski
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy , po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] położonej w K.Cz. dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej przez Polską Telefonię Komórkową "A" Spółka z o.o. Okręg P.
W uzasadnieniu decyzji podano, że inwestycja jest zgodna z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto nie będzie ujemnie oddziaływać na środowisko.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli D. i W. małż. J. zarzucając, że decyzja organu I instancji narusza ich interesy prawne i ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący wskazali, że inwestycja spowoduje utratę walorów krajobrazowych okolicy, w której prowadzą gospodarstwo agroturystyczne.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie ustalenia dla Polskiej Telefonii Komórkowej "A" Polska Spółka z o.o. Okręg P. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce[...] położonej w K.Cz. polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.
W uzasadnieniu stwierdzono, że nie można mówić o zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, określającym przeznaczenie działki nr [...] jako rolną. Zgodnie z ustaleniami tego planu, dopuszcza się lokalizowanie na terenach rolnych wszelkich urządzeń z zakresu infrastruktury technicznej, ale służącej ich funkcji podstawowej.
Zdaniem Kolegium planowana inwestycja nie należy do urządzeń służących funkcji podstawowej terenu rolnego i dlatego należało odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla budowy stacji bazowej. Organ odwoławczy wskazał też na naruszenie art. 107 kpa przy wydawaniu decyzji, bowiem uzasadnienie decyzji nie zostało podpisane przez Wójta Gminy .
Powyższa decyzja została zaskarżona przez Polską Telefonię Komórkową-"A" Spółka z o.o. w W . W ocenie skarżącej spółki Kolegium nie ustaliło jednoznacznie, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika wprost zakaz budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, co jest sprzeczne z uchwałą NSA z dnia 11 V 1998 r. (ONSA 1998/4/111) i wyrokiem NSA z dnia 10 XI 1998 r. sygn. II SA Gd 375/97. Zdaniem skarżącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa wyraźnie przeznaczenia terenu ,a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło, czy stacja bazowa telefonii komórkowej nie może być traktowana jako urządzenie z zakresu infrastruktury technicznej służącej funkcji podstawowej określonej w planie. Ponadto PTK "A" sp z o.o. zaznaczyła, że orzekając co do istoty sprawy organ II instancji naruszył art. 138 § 3 kpa. a dokonując ustaleń sprzecznych ze stwierdzeniami zawartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] naruszył art. 110 kpa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zarzuty Skarżącej w całości za bezzasadne i stwierdziło, że zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zamierzenie inwestycyjne ma nie tylko nie być
sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale ma być z nim zgodne. Kolegium podkreśliło, że w poprzedniej decyzji nie przesądzono w żaden sposób o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania, a decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest decyzją uznaniową.
Wyrokiem z dnia 10 IX 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę uznając, że brak podpisu Wójta pod decyzją z dnia [...] nr [...] stanowił rażące naruszenie prawa, co uprawniało Kolegium do uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Sąd nie podzielił oceny organu II instancji, jakoby stacji bazowej telefonii komórkowej nie można było zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej służącej funkcji podstawowej.
W skardze kasacyjnej PTK "A" sp. z o.o. podniosła naruszenie art. 138 § 1 i 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. oraz wskazała, że sprawa nie została rozpatrzona przez sąd sprawiedliwie zgodnie z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wyrokiem z dnia 28 VII 2005 r., sygn. akt OSK 1893/04, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.
Sąd stwierdził, iż nieuzasadniony był zarzut naruszenia art. 138 § 1 i 3 oraz art. 156 § 1 kpa. W jego ocenie sąd I instancji trafnie uznał, że wydanie przez organ I instancji decyzji, która nie zawierała uzasadnienia, ponieważ uzasadnienie dołączone zostało do decyzji i nie było podpisane, stanowiło naruszenie przepisów o postępowaniu (art. 107 kpa). W szczególności sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w takim wypadku organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Bez względu na to, czy brak uzasadnienia decyzji oceni się jako rażące naruszenie prawa, czy tylko jako naruszenie prawa, organ odwoławczy powinien w takiej sytuacji uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy. Organ odwoławczy nie mógł uchylić decyzji organu I instancji i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem w myśl art. 138 § 3 kpa, który obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, możliwość wydania decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy ograniczona była jedynie w odniesieniu do decyzji uznaniowych. Niewątpliwie zaś decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie należy do decyzji uznaniowych.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał również, że w zaskarżonym wyroku wystąpiła sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a uzasadnieniem wyroku, w którym sąd I instancji stwierdza, że nie podziela stanowiska organu w zakresie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Oddalenie skargi w sytuacji, gdy sąd nie zgadza się z treścią orzeczenia organu co do istoty sprawy stanowi naruszenie wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zasady określającej prawo każdego do sprawiedliwego rozpoznania sprawy.
Mając na uwadze art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w kontekście powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrokiem z dnia 15 listopada 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż kluczowym problemem niniejszej sprawy jest ustalenie, czy stacja bazowa telefonii komórkowej może być uznana za urządzenie z zakresu infrastruktury technicznej służącej funkcji podstawowej ustalonej w planie, czyli działalności rolniczej. W ocenie Sądu, wprawdzie ustawa z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) nie definiuje pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej służącej funkcji rolniczej, jednak pozwala wyjaśnić, jakie cechy ustawodawca uznaje za relewantne z punktu widzenia znaczenia przymiotnika "rolniczy". Należało zatem odwołać się do zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy definicji pojęcia gruntu rolnego. Zgodnie z nią gruntami rolnymi są m.in. grunty znajdujące się pod urządzeniami melioracyjnymi, przeciwpowodziowymi i przeciwpożarowymi, zaopatrującymi rolnictwo w wodę, jak i urządzeniami kanalizacyjnymi oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców. Stosując odpowiednio przesłanki powołanego przepisu należało uznać, że stacja bazowa telefonii komórkowej w żadnym razie nie może być uznana za urządzenie infrastruktury technicznej służącej funkcji rolniczej. Konstatacja ta znajduje również pełne uzasadnienie w kontekście potocznego znaczenia przymiotnika "rolniczy". Znaczenie to jest o tyle istotne, że pierwszym zabiegiem interpretacji przepisów winno być sięgnięcie do językowego znaczenia słów (clara non sunt interpretanda est). "Rolniczy" na gruncie języka polskiego oznacza zaś tyle co "dotyczący rolnictwa, rolnika, związany z rolnictwem; używany, stosowany w rolnictwie, zajmujący się rolnictwem. W tym kontekście trudno uznać stacje bazową telefonii komórkowej za urządzenie infrastruktury technicznej służącej funkcji rolniczej.
Jednocześnie Sąd wskazał, że nieprzekonująca jest argumentacja, wedle której rozwój telefonii komórkowej może również pośrednio służyć działalności rolniczej, albowiem pośrednio działalności rolniczej może służyć każde urządzenie techniczne.
Polska Telefonia Cyfrowa - "A" sp. z o.o. Okręg P. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. W ocenie skarżących wyrok narusza prawo materialne - art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.z.p.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Wskazano, iż nowelizacja art. 43 u.z.p. miała charakter redakcyjny. Tym samym brak sprzeczności z prawem nie oznacza niczego innego niż zgodność z prawem. Oznacza to, że odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować jako wyjątek i stosować tylko wówczas, gdy zamierzenie inwestora nie można w sposób oczywisty pogodzić z ustaleniami planu, mimo wykładni przychylnej dla inwestora. Wykładnia rozszerzająca art. 43 jest niedopuszczalna z uwagi na to, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem ograniczającym prawo własności, a prawo to jest prawem chronionym zarówno przez przepisy Konstytucji, jak i art. 140 kodeksu cywilnego. Dlatego w ocenie inwestora lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej da się pogodzić z zapisem planu miejscowego. Urządzenie stacji bazowej jest bez wątpienia urządzeniem infrastruktury technicznej. Urządzenie to może służyć funkcji rolniczej, albowiem z zapisów planu nie wynika jak silny ma być związek pomiędzy funkcją podstawową, a funkcją spełnianą przez poszczególne urządzenia infrastruktury technicznej. W planie nie stwierdzono, ze związek ten musi mieć charakter bezpośredni. Dlatego niczym nieuzasadniona jest odmowa ustalenia warunków zabudowy jedynie w oparciu o stwierdzenie, że działalności rolniczej może służyć pośrednio każde urządzenie techniczne. Zapis planu, iż "dopuszcza się lokalizowania wszelkich urządzeń z zakresu infrastruktury technicznej służącej funkcji podstawowej ustalonej w planie" ma charakter zgody blankietowej. Tym samym nie wprowadza żadnego ograniczenia w zakresie dopuszczalności lokalizacji urządzeń z zakresu infrastruktury technicznej.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną brak jest również podstaw do stosowania art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zawarta w tym przepisie definicja gruntu rolnego jest definicją wyłącznie na potrzeby tej ustawy. Nadto, w momencie uchwalania planu miejscowego ustawa jeszcze nie obowiązywała. Trudno więc przyjąć, aby między przepisem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan, a ustawą spoza dziedziny zagospodarowania przestrzennego występował tak silny związek, że późniejsze uchwalenie ustawy wpływa na wykładnię uchwalonego wcześniej planu. Nieuzasadnione jest też twierdzenie, iż terminy używane przez ustawodawcę posiadają jednakowe znaczenie w całym systemie prawa, chyba że w poszczególnych aktach zdefiniowane są odmiennie. Sprzeciwia się temu charakter prawny miejscowego planu, w tym fakt, że uchwala go szczególny organ, i to dla określonego obszaru.
Wyrokiem z dnia 29 III 2007 r., sygn. akt OSK 536/06, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu NSA podważył stanowisko Sądu I instancji dotyczące znaczenia pojęcia "urządzenie służące funkcji rolniczej". Wskazał, iż ustalając znaczenie tego pojęcia nie można opierać się na założeniu, że bezwzględną wartością jest wystąpienie bezpośredniego związku z rolnictwem. Wykazanie związku pośredniego jest wystarczające do wyprowadzenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto ograniczenie oceny wyłącznie do zgodności z zapisami planu dotyczącymi obszaru całej Gminy, a pominięcie oceny dotyczącej zapisów zawierających regulację "Ustalenia dotyczące poszczególnych terenów" w tym dotyczące wsi K.Cz. nie daje podstawy do prawidłowego zastosowania art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zapis w części 1 "Ustalenia dotyczące obszaru całej Gminy" są ogólnikowe. Sąd w zaskarżonym wyroku analizą objął jedynie tylko ten fragment miejscowego planu, bez analizy całości tego aktu, w tym ustaleń dotyczących terenu wsi K. Cz.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Sąd rozstrzygnął sprawę mając na uwadze, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do kwestii, czy planowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej była zgodna z obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do przepisu art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.- dalej: u.z.p.) w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez organ II instancji, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wskazać należy, iż działka nr [...] położona w [...] w dniu wydania zaskarżonej decyzji objęta była miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy który obowiązywał na mocy uchwały podjętej przez Radę Gminy Nr W27/89 z dnia 11 IV 1989r. (Dz. Urz. woj. P. Nr 10 z 10 V 1989r.) zmieniony następnie uchwałą Nr X/47/90 z dnia 14 III 1990r. (Dz. Urz. Woj. P. o Nr 13, poz. 133 z 13 IV 1990r.) oraz uchwałą Nr VI1/38/91 z dnia 26 IX 1991r. (Dz. Urz. Woj. P. Nr 15 z dnia 27 XI 1991r.). Sąd obecnie rozpoznający sprawę zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie ,zawartymi w wyroku z dnia 29 marca 2007r.(sygn. akt OSK 536/06) badaniem objął całość miejscowego planu tzn. poddał ocenie planowaną inwestycję co do zgodności z zapisami planu dotyczącymi tak obszaru całej Gminy jak i z zapisami dotyczącymi wsi K.Cz.
Analiza miejscowego planu z daty decyzji II instancji pozwoliła na ustalenie, że działka nr [...] przeznaczona została pod rolę (obszar zaznaczony kolorem żółtym na mapie, stanowiącej część graficzną planu). Teren spornej działki nie został objęty szczegółowymi postanowieniami planu. Postanowień takich nie zawierają ustalenia odnoszące się do K.Cz.
Odnośnie dopuszczalnego zagospodarowania należało uwzględnić zatem zapisy ogólne dotyczące Gminy Cz .
Wskazać należy, iż w planie jako wiodącą dla gminy Cz. określono funkcję rolniczą.
W uchwale z 1991 r. zmieniającej plan miejscowy określając zasady przekształceń przestrzennych i zabudowy przyjęto ogólny zapis, odnoszący się do całej Gminy, w myśl którego dopuszczono lokalizowanie wszelkich urządzeń z zakresu infrastruktury technicznej służących funkcji podstawowej ustalonej w planie". Skoro zatem - jak wyżej ustalono - podstawową funkcją ustaloną w planie jest funkcja rolnicza należało w niniejszej sprawie ocenić, czy stacja bazowa telefonii komórkowej mieści się w kategorii wszelkich urządzeń z zakresu infrastruktury technicznej służącej rolnictwu.
W ocenie tut. Sądu nie ma przesłanek do tego, by stacji bazowej telefonii komórkowej nie można było traktować jako urządzenia infrastruktury technicznej służącego rolnictwu. Ustalając znaczenie tego pojęcia nie można opierać się na założeniu, że bezwzględną wartością jest wystąpienie bezpośredniego związku z rolnictwem tj. z produkcją rolną.
Wykazanie związku pośredniego jest wystarczające dla wyprowadzenia zgodności z miejscowym planem.
Zdaniem Sądu obecnie rozpoznającego sprawę pośredni związek pomiędzy stacją telefonii, a przeznaczeniem spornej działki występuje.
Zauważyć należy, iż w infrastrukturze technicznej na przestrzeni ostatniej dekady nastąpiło wiele zmian. W planie miejscowym z 1991 r. wśród urządzeń infrastruktury technicznej wskazano jedynie na urządzenia służące zaopatrzeniu w wodę, odprowadzaniu ścieków, zaopatrzeniu w ciepło, gazownictwu i elektroenergetyce. Dziś, wraz z rozwojem technologii, powszechne zastosowani znajdują nowoczesne urządzenia infrastruktury technicznej - sieci komputerowe oraz sieci telefoniczne (w tym telefonii bezprzewodowej i cyfrowej). Ich podstawową funkcją jest ułatwienie i przyspieszenie komunikacji społecznej. Z urządzeń tych, podobnie jak z urządzeń służących zaopatrzeniu w wodę, odprowadzeniu ścieków, elektroenergetyce itp., korzystać mogą wszyscy mieszkańcy w celach zarówno związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, rolniczą, jak i w innych. Tym samym nie można przyjąć, że stacja bazowa telefonii komórkowej, której budowa ma na celu zwiększenie zasięgu sieci telefonicznej, nie stanowi urządzenia z zakresu infrastruktury technicznej służącego w sposób pośredni funkcji podstawowej wyznaczonej w planie dla działki nr [...]. Zdaniem Sądu przeznaczenie terenu pod takie zainwestowanie mieści się w funkcji rolniczego wykorzystania terenu. Powyższe rozważania pozostają w zgodzie z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2007r., którą tut. Sąd był związany.
Reasumując wskazać należy, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając sprzeczność planowanej inwestycji z planem.
Zarzut naruszenia art. 138 § 3 kpa został już negatywnie rozpatrzony w wyroku tutejszego Sądu, poprzednio rozpoznającego sprawę dnia 10 X 2004r., a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 VII 2005 r. Stąd w niniejszym uzasadnieniu Sąd pominął rozważania w tym przedmiocie.
Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania.
O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).
O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.
/-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska /-/ J. Stankowski