II SA/Po 250/25

II SA/Po 250/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Walentyna Długaszewska
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art, 134, art. 154
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1832
par. 49 ust. 1 i 4
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2025 r. sprawy ze skargi L. B. i S. B. na decyzję Wojewody z dnia 6 lutego 2025 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 29 maja 2024 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 4231,00 zł (cztery tysiące dwieście trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 lutego 2025 r., nr [...] Wojewoda (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania L. B. oraz S. B. (dalej jako: "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Starosty (dalej jako: "organ I instancji") z dnia 29 maja 2024 r., znak: [...] Starosty (dalej jako: "organ I instancji") w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie D., obr. [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 0.0204 ha, wydzieloną z działki nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Wyżej wskazana decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją nr [...] z 29 sierpnia 2023 r. znak: [...] (dalej jako: "decyzja ZRID") Starosta udzielił zezwolenia Zarządowi Powiatu w [...] na realizację inwestycji drogowej o nazwie "Rozbudowa/przebudowa pasa drogi powiatowej polegająca na budowie ścieżki pieszo-rowerowej na odcinku od skrzyżowania ul. [...] ([...]) z ul. [...] ([...]) w [...] do ul. [...] w m. [...]". Jednocześnie ww. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja stała się ostateczna dnia 12 października 2023 r. Wyżej wymienioną decyzją dokonano podziału nieruchomości położonej w obrębie G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1049 ha. W wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...] ha, która została zajęta pod realizację ww. inwestycji.
Decyzją z 29 maja 2024 r. Starosta ustalił na rzecz Skarżących odszkodowanie w kwocie 20.439,00 zł za nieruchomość położoną w gminie D., obr. [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 0.0204 ha, wydzieloną z działki nr [...] o pow. 0,1049 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Skarżący zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1 i ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 311 – dalej jako “specustawa drogowa") i art. 132 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 20224 r., poz. 1145 - dalej jako “u.g.n.").
Wydając wskazaną na wstępie decyzję Wojewoda po powołaniu przepisów prawa wskazał, że nie dopatrzył się błędów w operacie szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego, powołanego przez organ I instancji postanowieniem z 19 stycznia 2024 r., znak: [...] Zadaniem Wojewody w operacie szacunkowym prawidłowo dokonano wyceny w oparciu o transakcje gruntów przeznaczonych i nabywanych na cele drogowe z obszaru rynku lokalnego, wyczerpująco uzasadniając poszczególne elementy operatu szacunkowego. Z uwagi na ograniczoną liczbę transakcji gruntami drogowymi, rzeczoznawca majątkowy wydłużył minimalny zasięg czasowy, który wynosi 2 lata, poprzedzający wycenę. Ponadto określił trend czasowy +3%/rok, tj. +0,25%/m-c. Biegły zastosował w wycenie podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wskutek dokonanych obliczeń, wartość 1m2 działki numer [...] wyniosła 100,19 zł, co łącznie dało 20.439,00 zł.
W ocenie Wojewody zarzut dot. błędnie ustalonej wysokości odszkodowania nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ z dokumentacji planistycznej wynika, że wyceniana działka na datę wydania decyzji ZRID objęta była studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D., zatwierdzonym uchwałą nr XVI/226/16 Rada Gminy z 29 lutego 2016 r., zmienionym Uchwałą nr IX/108/19 Rada Gminy z 27 maja 2019 r. oraz zmienionym Uchwałą nr XX/256/20 Rada Gminy z 15 czerwca 2020 r., w którym dla działki numer [...] położonej w obrębie G. określono kierunek zagospodarowania, jako drogi klasy głównej. Ponadto dla terenu działki nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z 2 listopada 2021 r. dla budowy budynku usługowo-mieszkalnego. W rzeczonej decyzji obszar wywłaszczonej działki został oznaczony jako rezerwa terenu przeznaczona pod przebudowę/rozbudowę drogi powiatowej. Jednocześnie na dzień wydania decyzji ZRID przedmiotowa działka nie była objęta zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż dotychczasowe przeznaczenie (wynikające z dokumentacji planistycznej) wycenianej działki jest tożsame z przeznaczeniem alternatywnym (wynikającym z celu wywłaszczenia), w celu oszacowania wartości nieruchomości należało zastosować § 49 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powyższe oznacza, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tym samym, jedynie brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.
W treści uzasadnienia podkreślono również, że organ administracji nie posiada wiedzy specjalistycznej do kwestionowania merytorycznej zasadności opinii biegłego, a samo przekonanie strony o wadliwości opinii jest niewystarczające do jej zakwestionowania.
W kwestii powiększenia odszkodowania o 5%, Wojewoda stwierdził, że choć postępowanie organu I instancji było niekompletne, to powiększenie odszkodowania nie jest zasadne. Organ II instancji ustalił, że termin 30 dni na wydanie nieruchomości, liczony od 25 września 2023 r. tj. od daty doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID z rygorem natychmiastowej wykonalności został przekroczony, ponieważ udostępnienie terenu pod realizację inwestycji nastąpiło dopiero 14 czerwca 2024 r.
Odnośnie waloryzacji odszkodowania, Wojewoda wyjaśnił, że jego wysokość ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania, a w przedmiotowej sprawie jest to Zarząd Dróg Powiatowych [...].
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli Skarżący zarzucając jej naruszenie:
I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 156 ust. 3 u.g.n., poprzez dokonanie przez organ I i II Instancji ustaleń stanu faktycznego oraz wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy biegłego z uwagi na to, że w sprawie upłynęło 12 miesięcy od daty jego sporządzenia;
2. art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym brak przeanalizowania treści aktu notarialnego Rep. A nr [...] sporządzonego dnia 16 czerwca 2021 roku przed notariuszem D. R., z którego wynika, że Odwołujący nabyli działkę nr [...] o powierzchni 0,1049, z której została wydzielona działka nr [...] o powierzchni 0,0204 ha, za kwotę 225.000,00 zł, zatem wartość 1 m2 gruntu dla działki nr [...] dnia 16 czerwca 2021 r. wynosiła 214,48 zł, zatem już na dzień 16 czerwca 2021 r. wartość odszkodowania za ww. nieruchomość wynosiła 43.754,00, natomiast mając na uwadze przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego trend + 3% w skali roku i +0,25 % na miesiąc, wartość ta na dzień wydania decyzji z dnia 29 maja 2024 r. wynosiła 47.691,86 zł;
3. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym opinii biegłego i bezkrytyczne przyjęcie za biegłym, iż wartość 1 m2 gruntu dla działki nr [...] wynosi 100,19 zł, zatem wartość nieruchomości o powierzchni 0,0204 ha na dzień 19 lutego 2024 wynosi 20.439,00 zł, podczas gdy operat szacunkowy biegłego został sporządzony z pominięciem faktu, iż Odwołujący dnia 16 czerwca 2021 r. nabyli działkę nr [...] o powierzchni 0,1049, z której została wydzielona działka nr [...] o powierzchni 0,0204 ha za kwotę 225.000,00 zł, a wartość 1 m2 gruntu dla działki nr [...] dnia 16 czerwca 2021 . wynosiła 214,48 zł, zatem już na dzień 16 czerwca 2021 r. wartość odszkodowania za ww. nieruchomość wynosiła 43.754,00, natomiast mając na uwadze przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego trend + 3% w skali roku i +0,25 % na miesiąc, wartość ta na dzień wydania decyzji z dnia 29 maja 2024 r. wynosiła 47.691,86 zł, jak również pomimo tego, że operat szacunkowy biegłego został sporządzony przy użyciu błędnej metody porównywania parami, jak również bez uwzględnienia wzrostu cen nieruchomości, jakie nastąpiły w 2024 r. w wyniku inflacji;
II. przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez ustalenie, że wartość odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni 0,0204 ha wynosi 20.439,00 zł, podczas gdy kwota ta jest zaniżona, gdyż już 16 czerwca 2021 r. Odwołujący nabyli działkę nr [...] o powierzchni 0,1049, z której została wydzielona działka nr [...] o powierzchni 0,0204 ha, za kwotę 225.000,00 zł, a wartość 1 m2 gruntu dla działki nr [...] dnia 16 czerwca 2021 r. wynosiła 214,48 zł, zatem już na dzień 16 czerwca 2021 roku wartość odszkodowania za ww. nieruchomość wynosiła 43.754,00, natomiast mając na uwadze przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego trend + 3% w skalj roku i +0,25 % na miesiąc, wartość ta na dzień wydania decyzji z dnia 29 maja 2024 r. wynosiła 47.691,86 zł;
2. art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej, poprzez odmowę powiększenia odszkodowania o 5 % wartości rynkowej nieruchomości, przysługującego z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości, wobec przyjęcia, iż brak jest podstaw do takiego powiększenia, gdyż po zwróceniu się pismem z dnia 4 grudnia 2023 roku do Odwołujących o zajęcie stanowiska w sprawie wydania nieruchomości,, nie odnieśli się do tej kwestii, podczas gdy Odwołujący nie przeszkadzali w przejęciu nieruchomości przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...], która mogła od razu przystąpić do wykonywania swoich uprawnień zatem odszkodowanie w wysokości 47.691,86 zł powinno zostać powiększone o 5 %, czyli kwotę 2.384,60 zł, a zatem powinno łącznie wynieść 50.076,46 zł;
3. art. 132 ust. 3 u.g.n., poprzez brak dokonania waloryzacji wysokości odszkodowania.
Mając na względzie powyższe Skarżący wnieśli o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji;
2. ustalenie na rzecz Skarżących odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie D., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb G., arkusz mapy [...], działka [...] o pow. 0,0204 ha, wydzielona z działki nr [...] o pow. 0,1049 ha zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] w wysokości 50.076,46 zł z uwzględnieniem odpowiedniej waloryzacji tej kwoty na dzień zapłaty odszkodowania;
3. przeprowadzenie dowodu z aktu notarialnego sporządzonego dnia 16 czerwca 2021 r., Rep. A nr [...] w celu wykazania faktu, iż w dniu 16 czerwca 2021 r. wartość 1 m2 gruntu dla działki nr [...] wynosiła 214,48 zł, zatem już na dzień 16 czerwca 2021 roku wartość odszkodowania za ww. nieruchomość wynosiła 43.754,00, natomiast mając na uwadze przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego trend + 3% w skali roku i +0,25 % na miesiąc, wartość ta na dzień wydania decyzji z dnia 29 maja 2024 roku wynosiła 47.691,86 zł, co przy uwzględnieniu 5 % na mocy art. 18 ust. 1e specustawy drogowej daje kwotę 50.076,46 zł z uwzględnieniem odpowiedniej waloryzacji tej kwoty na dzień zapłaty odszkodowania;
4. ewentualnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z aktualnego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę;
5. ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie Organowi I Instancji w celu uzupełnienia postępowania dowodowego.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 16 lipca 2025 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty w przedmiocie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 311 – dalej jako “specustawa drogowa") , przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 20224 r., poz. 1145 - dalej jako “u.g.n.") oraz przepisy rozporządzenia ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832 – dalej jako "rozporządzenie").
Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a i 5 ustawy do ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Z art. 134 u.g.n. ust. 1 wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.).
Istotne znaczenie ma także art. 130 ust. 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości oraz art. 154 ust. 1, zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Zgodnie natomiast § 49 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n.bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.
W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:
1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,
2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni
- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 49 ust. 3 rozporządzenia).
Natomiast w myśl § 49 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio
Powołane powyżej przepisy, tj. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wyrażają tzw. zasadę korzyści, która polega na obowiązku przyjęcia, iż aktualnym sposobem użytkowania nieruchomości nie jest to, co w momencie dokonania podziału znajduje się na nieruchomości, tylko sposób jej zagospodarowania.
W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy, a w ślad za nim również organy, uznał, że z uwagi na fakt iż przeznaczenie gruntu aktualne na dzień wydawania decyzji jest tożsame z przeznaczeniem alternatywnym (wynikającym z celu wywłaszczenia) to w sprawie ma zastosowanie art. 49 ust. 4 rozporządzenia.
W tym miejscu warto wskazać, iż w dniu 25 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów pojął uchwałę I OPS 1/24, w której stanął na stanowisku, że "określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, ze zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145)".
W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania przepis § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.) nie stanowi samoistnej i wyłącznej podstawy dla rekonstrukcji normy prawnej stosowanej podczas ustalania odszkodowania. Porównanie powołanego unormowania rozporządzenia z art. 134 ust. 4 u.g.n. prowadzi do wniosku, że przepis rozporządzenia realizuje w istocie ustawową zasadę korzyści jako akt służący wykonaniu postanowień ustawy.(...). I tak ustawowa zasada korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi o konieczności przyjęcia, jako podstawy wyliczenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, korzystniejszego dla podmiotu wywłaszczanego przeznaczenia tej nieruchomości ze względu na zwiększenie jej wartości jako pochodnej inwestycyjnej atrakcyjności wynikającej z celu wywłaszczenia.
Stosowanie zasady korzyści realizuje w większym stopniu konstytucyjny standard ochrony prawa własności i związanego z nim prawa do słusznego odszkodowania, o których mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Wymiaru odszkodowania nie można ograniczać w sposób arbitralny, bez wyraźnego unormowania, którego nie sposób poszukiwać także w przepisie art. 134 ust. 4 u.g.n. Przepis ten nie pozostawia swobody wyboru w zakresie podstawy określenia wartości nieruchomości, wyraźnie stanowiąc, że określenie tej wartości musi być oparte na korzystniejszym dla wywłaszczanego przeznaczeniu nieruchomości dającym wyższą jej wartość i w wyniku tego zwiększającym odszkodowanie. Odmienna interpretacja godziłaby w wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę wyłącznie ustawowego ustanawiania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw.
Skoro wyznacznikiem wysokości odszkodowania za grunty wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa w trybie specustawy są zasady wynikające z u.g.n., to wobec braku odmiennych uregulowań, zaliczyć należy do nich również zasadę zawartą w art. 134 ust. 4 u.g.n., stosowania której ustawodawca nie ograniczył do określonego rodzaju nieruchomości, czy przeznaczenia i która ma swoje literalne odzwierciedlenie w § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004r.).
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 u.g.n..
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż powyższe odnosi się do sytuacji, w której drogowy cel przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej zwiększa jej wartość. Odrębną kwestią, pozostającą poza wnioskiem o podjęcie niniejszej uchwały, jest natomiast okoliczność, gdy drogowy cel wywłaszczenia nieruchomości nie zwiększa jej wartości albo gdy na rynku obrotu nieruchomościami nie ma nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. W takim przypadku dotychczasowa praktyka orzecznicza odwołuje się do stosowania art. 134 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.
Zatem w świetle zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2354/20).
Przy czym Sąd ma na uwadze, iż przepisy u.g.n., nakazują przy dokonywaniu wyceny wartości nieruchomości uwzględnić jej przeznaczenie. Sposób określenia przeznaczenia nieruchomości, a więc dopuszczalnego prawnie sposobu jej wykorzystania wynika z art. 154 u.g.n., w myśl którego wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. (ust. 2). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3).
Sąd zaznacza, że nie zawsze przeznaczenie nieruchomości (czyli prawnie dopuszczalny sposób korzystania z nieruchomości) wynikające z celu wywłaszczenia można (i należy) utożsamiać z aktualnym sposobem jej użytkowania. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca posługując się pojęciem "przeznaczenie nieruchomości" oraz "aktualny sposób użytkowania nieruchomości" różnicuje te dwa pojęcia. "Przeznaczenie nieruchomości", na co wskazuje treść art. 154 u.g.n., wynika bądź z planu miejscowego (ust. 1), bądź – w braku planu miejscowego – z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź – w razie braku planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy – z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości lub planu ogólnego.
Z tych też względów w tym miejscu odwołać należy się do stanowiska orzecznictwa jak i doktryny co do rozumowania pojęcia "aktualnego sposobu użytkowania".
Dlatego też przywołać należy stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z 14 października 2022 r. (sygn. akt I OSK 2026/21), które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przytacza jako swoje, iż pomimo, że w art. 134 ust.3 u.g.n. ustawodawca nie użył pojęcia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, to jednak pojęcie "aktualny sposób użytkowania" oznacza stan bez uwzględnienia ustaleń przeznaczających nieruchomość na cel publiczny. Ustalenie wartości nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania zakłada więc konieczność eliminacji celu wywłaszczenia, ustaleń planistycznych i hipotetyczne założenie, że nieruchomość nie będzie wywłaszczona na określony cel. W ten sposób musi też być rozumiane pojęcie "stan nieruchomości" zdefiniowane w art. 4 pkt 17 u.g.n. w kontekście art. 134 ust. 3 u.g.n." ( por. M. Gdesz. Zasada korzyści w prawie wywłaszczeniowym, Zeszyty Naukowe NSA 2022/1/36-48). Wartość nieruchomości powinna być adekwatna do aktualnego sposobu jej użytkowania, a to oznacza konieczność ustalenia tego sposobu na podstawie stosownych dokumentów oraz w ramach oględzin nieruchomości. Taki sposób określania wartości nieruchomości służy bowiem wynagrodzeniu osobie wywłaszczonej utraty możliwości dalszego korzystania z nieruchomości w taki sposób, w jaki osoba ta wykonywała swoje prawo, jako wyraz najbardziej użytecznego sposobu w danym czasie ( tak. M. Wolanin w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami. C.H. Beck 2020. Wydanie 6, str. 940 – 941).
Analiza art.134 u.g.n. prowadzi do wniosku, że rzeczoznawca majątkowy celem określania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania powinien określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (przed wywłaszczeniem, przejęciem z mocy prawa). Konieczność określenia wartości rynkowej nieruchomości według "aktualnego sposobu użytkowania", a nie "przeznaczenia" wynika wprost z art. 134 u.g.n. Następnie określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia i dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) nie skutkuje zwiększeniem wartości. Większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Tak ustalone odszkodowanie z zastosowaniem reguł wyrażonych w art. 134 u.g.n. będzie odpowiadało "słusznemu odszkodowaniu", w rozumieniu art.21 ust.2 Konstytucji RP ( tak też NSA w wyrokach z 22 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 240/21 i z 05 lipca 2022 r. o sygn. akt I OSK 1019/19).
W przedmiotowej sprawie organy natomiast oceniły, że operat szacunkowy został opracowany w sposób prawidłowy i może stanowić podstawę do określenia wartości rynkowej nieruchomości i ustalenia odszkodowania. Organy uznały bowiem, że rzeczoznawca ustalając wartość nieruchomości prawidłowo określił ją przyjmując jej przeznaczenie jako drogowe, gdyż takie przeznaczenie wynikało z zapisów studium (zarówno działka [...] i [...]) jak i jak z decyzji o warunkach zabudowy (wyłącznie działka [...]), w której wskazano teren zarezerwowany pod drogę.
Przy czym w tym miejscu wskazać należy, iż do operatu załączono wyłącznie część graficzną decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast Sąd nie dysponował całością akt o ustalenia warunków zabudowy, a w tym przede wszystkim sama decyzją. Z tych tez względów nie można w sposób jednoznaczny ustalić czy decyzja o warunkach zabudowy obejmowała również przebudowę drogi czy też wzmianka w części graficznej ma wyłącznie charakter informacyjny dla inwestora. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, gdyż ocena organów co do prawidłowości operatu, w świetle powyższego stanowiska, w ocenie Sądu była nieprawidłowa.
Jeszcze raz należy podkreślić, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości ustawodawca przewidział tzw. zasadę korzyści (art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.), której istota polega na tym, że do ustalenia odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość bierze się zawsze pod uwagę wartość rynkową nieruchomości, która jest korzystniejsza dla dotychczasowego jej właściciela. Dlatego też do ustalenia wysokości odszkodowania tylko wtedy przyjmuje się wartość nieruchomości zdeterminowaną jej przeznaczeniem pod cel wywłaszczenia, gdy to planowane przeznaczenie związane z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości.
Tym samym rzeczoznawca majątkowy w celu określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej powinien w pierwszej kolejności określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przed wywłaszczeniem). Następnie określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia (czyli przeznaczenia drogowego). Dopiero po ustaleniu tych obu wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania wartość wyższą (zasada korzyści).
W rozpoznanej sprawie jednak rzeczoznawca majątkowy takiej analizy nie dokonał, ograniczając się do stwierdzenia, iż przeznaczenie przed wydaniem decyzji jak i po jest tożsame, a zatem należało zastosować § 49 ust. 4 rozporządzenia. Takie stanowisko jest w świetle wywodów Sądu niewystarczające, w szczególności, iż ze sporządzonego operatu wynika, że działka [...] jak i [...] z których wydzielono działki przejęte z mocy prawa ([...] i [...]) były użytkowane w łączności z działką [...] jako teren towarzyszący obiektowi usługowo-mieszkalnemu (str. [...] i [...] operatu "sposób użytkowania (korzystania)").
Okoliczność ta winna zostać uwzględniona w toku procedury wyceny wartości nieruchomości w kontekście aktualnego sposobu użytkowania wywłaszczonej nieruchomości.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni uwagi Sądu, zleci sporządzenie nowego operatu, w którym rzeczoznawca – stosownie do stanowiska Sądu – podda analizie omówioną tutaj zasadę korzyści, uwzględniając także przepisy aktów wykonawczych obowiązujące i mające zastosowanie w dniu sporządzania operatu.
Na koniec odnosząc się do wniosku dowodowego Strony zawartego w skardze wskazać należy, że stosownie do treści przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wynika z przytoczonego przepisu postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, z uwagi na wszystkie konsekwencje wynikające z art. 133 § 1 P.p.s.a. ma wyłącznie charakter uzupełniający, ograniczający się do dowodów z dokumentów i co więcej, nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej, albowiem rolą i zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawidłowości jego ustalenia przez organ. Po pierwsze wskazać należy, iż akt notarialny nabycia nieruchomości znajduje się w aktach administracyjnych, którymi dysponuje Sąd.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi per se. Organy obydwóch instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a.) w stopniu, w jakim miało to wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).
Natomiast odnosząc się do wniosku Skarżących o ustalenie na ich rzecz odszkodowania wskazać należy, iż Sądy administracyjne sprawują wyłącznie kontrolę działalności administracji publicznej w aspekcie jej zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.). "Sprawowanie kontroli" oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Na marginesie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 132 ust. 3 u.g.n. wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Tym samym to nie organ ustalający odszkodowanie, a organ je wypłacający jest adresatem normy prawnej wynikającej z przytoczonej regulacji, a co za tym idzie organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły naruszyć powyższej normy prawnej.
Na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania na które złożyły się wpis stosunkowy od skargi w kwocie 614 zł (§ 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2021 r. poz. 531), wynagrodzenie pełnomocnika Skarżących w kwocie 3600 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa – łącznie 4231 zł.