II SA/Po 246/20

II SA/Po 246/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2020-09-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Jan Szuma /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 85/21 - Wyrok NSA z 2021-06-30
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1 art. 54 ust. 1 i 2
Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt
Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 6, art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 2 lit. a, art. 14 ust. 3 lit. a, art. 14 ust. 3
Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
Dz.U. 2019 poz 1252
art. 3 ust. 3 pkt 44
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15zzs(4)
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Dnia 08 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu środka spożywczego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Inspektor Sanitarny (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] grudnia 2019 r., [...], którą ten ostatni organ zakazał odwołującej się wprowadzania do obrotu środka spożywczego - [...], z partii o wielkości 10982 kg, oznaczonej numerem [...] i datą minimalnej trwałości sierpień 2022, wyprodukowanej przez [...], zakwestionowanej ze względu na obecność bakterii Salmonella spp. w 25 g produktu (w 1 z 5 pobranych próbek). Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.
Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Inspektora Sanitarnego zostało wszczęte po otrzymaniu pisma Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2019 r., [...] przesłanego w ramach funkcjonowania systemu [...] (k. 53-55 akt administracyjnych). Pismo Głównego Inspektora Sanitarnego skierowane do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dotyczyło powiadomienia alarmowego [...] z dnia [...] listopada 2019 r. [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w sprawie stwierdzenia obecności Salmonella z grupy C:8 (C2-C3) w 3 próbkach spośród 5 badanych w produkcie pod nazwą "[...]", numer partii: [...], data minimalnej trwałości: sierpień 2022, pochodzącym z [...]. Z informacji zawartych w powiadomieniu wynika, że próbka kwestionowanej [...] została pobrana do badań przez przedstawicieli Inspektora Powiatowego w [...] w zakładzie, do którego produkt został dostarczony przez [...] sp. z o.o. Pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2019 r. zawierało ocenę ryzyka Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny (k. 58-60 akt administracyjnych) w analogicznej sprawie, zgodnie z którą obecność Salmonella spp. w produkcie [...] stanowi realne zagrożenie dla zdrowia konsumentów, między innymi ze względu na sposób jego przechowywania oraz spożywania. Główny Inspektor Sanitarny ocenił, iż produkt [...], w którym wykryto Salmonella z grupy C:8 (C2-C30) stanowi realne zagrożenie dla zdrowia konsumentów i zobowiązał [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do podjęcia działań zgodnie z ustawowymi kompetencjami i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym ustalenie dokładnych danych dotyczących pochodzenia produktu oraz listy dystrybucyjnej.
W dniu [...] grudnia 2019 r. przedstawiciele Inspektora Powiatowego przeprowadzili w zakładzie należącym do [...] sp. z o.o. kontrolę interwencyjną w związku z otrzymanym (opisanym wyżej) powiadomieniem alarmowym. Wyniki kontroli spisano w protokole kontroli sanitarnej interwencyjnej z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] Ustalono, że [...] sp. z o.o. zajmuje się sprzedażą hurtową przypraw naturalnych i suszy warzywnych, bakalii, herbaty, kakao oraz mieleniem wybranych przypraw. Dla potrzeb kontroli odnotowano, że w dniu [...] października 2019 r. przedsiębiorstwo [...] w [...] zakupiło produkt [...] o numerze partii [...] w ilości 25 kg na podstawie faktury [...] Inspektor Powiatowy [...] w dniu [...] listopada 2019 r. pobrał do badań mikrobiologicznych próbkę produktu [...]. W wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono obecność bakterii Salmonella w 25 g w 3 próbkach spośród 5 badanych.
W trakcie kontroli w zakładzie należącym do [...] sp. z o.o. przedstawiciele Inspektora Powiatowego w [...] stwierdzili, iż spółka ta sprowadziła produkt [...] w dniu [...] października 2019 r. w ilości 12800 kg (512 worków po 25 kg), nr partii [...] od producenta [...] w [...]. Po przyjęciu dostawy [...] sp. z o.o. nadała swój numer partii [...] W dniu kontroli na stanie magazynowym znajdowało się 10982 kg [...], która została zabezpieczona postanowieniem [...] przez Inspektora Powiatowego w [...] do czasu jego uchylenia. Z partii [...] pobrano w magazynie losowo do badań 5 próbek [...] na obecność bakterii Salmonella, a także kontrpróbę (k. 1-19 akt administracyjnych).
Kolejna kontrola Inspektora Powiatowego została przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2019 r. Była to kontrola tematyczna dotycząca [...] objętej powiadomieniem alarmowym z dnia [...] listopada 2019 r. po otrzymaniu w dniu [...] grudnia 2019 r. sprawozdania z badań z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] do protokołu pobrania próbek numer [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. sporządzonego przez Sekcję Badania Żywności Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...]. W trakcie badania stwierdzono obecność bakterii Salmonella spp. w 25 g produktu w jednej próbce z pięciu pobranych. Podczas prowadzonych czynności kontrolnych prezes [...] sp. z o.o. przedstawił raport analityczny [...] sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2019 r., 279491-418135 oraz raport analityczny [...] sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] Każde z laboratoriów zbadało 1 próbkę [...] [...] W obu próbkach nie wykryto obecności Salmonella spp. w 25 gramach.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] Inspektor Powiatowy zakazał odwołującej się wprowadzania do obrotu środka spożywczego - [...] z partii o wielkości 10982 kg oznaczonej numerem [...] i datą minimalnej trwałości sierpień 2022, wyprodukowanej przez [...] w [...], zakwestionowanej ze względu na obecność bakterii Salmonella spp. w 25 g produktu (w 1 z 5 pobranych próbek).
Od powyższej decyzji odwołała się [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie:
1. art. 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z dnia 1 lutego 2002 r., s. 1-24 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, s. 463, dalej "rozporządzenie 178/2002") oraz art. 3 ust. 3 pkt 44 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1252 ze zm., dalej "u.b.ż.ż."), poprzez uznanie produktu za nie spełniający warunków zdrowotnych, szkodliwego dla zdrowia oraz niebezpiecznego;
2. rozporządzenia Komisji 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. U. UE. L 338 z dnia 22 grudnia 2005 r., s. 1-26 ze zm., dalej "rozporządzenie 2073/2005") poprzez niewłaściwe zastosowanie dla środka spożywczego (przyprawy), który nie został objęty jej szczegółowymi przepisami;
3. art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 59, dalej "u.PIS") oraz art. 54 ust. 1 rozporządzenia 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE. L 165 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 1-141 ze zm., dalej "rozporządzenie 882/2004") poprzez niewłaściwe zastosowanie (niedopuszczalne zakazanie wprowadzania środka spożywczego do obrotu);
4. Art. 77 u.b.ż.ż., poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy w niniejszej sytuacji organ nie wykazał, że doszło do uchybień zagrażających życiu lub zdrowiu człowieka.
Wskazując na powyższe odwołując się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Jak wskazano na wstępie, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Inspektor Wojewódzki utrzymał decyzję Inspektora Sanitarnego w mocy.
W bardzo obszerny uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z zgodnie z art. 73 ust. 1 u.b.ż.ż. organami urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 4 rozporządzenia 882/2004, w zakresie bezpieczeństwa żywności, są organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z właściwością określoną przepisami u.PIS, w odniesieniu do żywności pochodzenia niezwierzęcego produkowanej i wprowadzanej do obrotu, przywożonej z państw trzecich oraz wywożonej i powrotnie wywożonej do tych państw. W prawodawstwie Unii Europejskiej przewidziano zbiór zharmonizowanych przepisów w celu zapewnienia, by żywność i pasze były bezpieczne i zdrowe, a działania, które mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo w łańcuchu rolno-spożywczym lub ochronę interesów konsumentów w związku z żywnością i informacjami dotyczącymi żywności, były prowadzone zgodnie z określonymi wymogami. Organ zaznaczył, że istnieją również przepisy unijne mające na celu zapewnienie wysokiego poziomu zdrowia ludzi, zwierząt i roślin, jak również dobrostanu zwierząt w całym łańcuchu rolno-spożywczym. Prawodawstwo unijne dotyczące łańcucha rolno-spożywczego opiera się na zasadzie, zgodnie z którą podmioty na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji pod ich kontrolą są odpowiedzialne za zapewnienie spełniania wymogów mających znaczenie dla prowadzonej przez nie działalności, określonych w prawodawstwie Unii Europejskiej dotyczącym łańcucha rolno-spożywczego. Natomiast za egzekwowanie prawodawstwa Unii Europejskiej dotyczącego łańcucha rolno-spożywczego odpowiadają państwa członkowskie, których właściwe organy - poprzez organizację kontroli urzędowych monitorują i weryfikują, czy odpowiednie wymogi unijne są faktycznie przestrzegane i egzekwowane. Właściwe organy powinny prowadzić postępowania wyjaśniające w sprawach, w których istnieje podejrzenie braku zgodności z prawodawstwem Unii Europejskiej dotyczącym łańcucha rolno-spożywczego oraz – w przypadku jego potwierdzenia – ustalić jego źródło i zakres, jak również obowiązki podmiotów. Ponadto właściwe organy powinny podejmować odpowiednie środki, aby zapewnić, by dane podmioty naprawiły zaistniałą sytuację oraz aby zapobiec dalszym brakom zgodności. Organizacja i prowadzenie postępowań wyjaśniających i działań egzekucyjnych przez właściwe organy powinny należycie uwzględniać potencjalne zagrożenia oraz prawdopodobieństwo stosowania nieuczciwych lub oszukańczych praktyk w całym łańcuchu rolno-spożywczym. Podstawowe przepisy unijne dotyczące prawa żywnościowego i paszowego określono w rozporządzeniu 178/2002.
Inspektor Wojewódzki wyjaśnił dalej, że System Wczesnego Ostrzegania o Niebezpiecznej Żywności i Paszach - RASFF (Rapid Alert System for Food and Feed) stworzony został by zapewnić władzom kontrolującym żywność i pasze efektywne narzędzie do wymiany informacji o środkach podjętych w odpowiedzi na ryzyko wykryte w odniesieniu do żywności i pasz. Zasady funkcjonowania systemu wczesnego ostrzegania i powiadamiania o bezpośrednim lub pośrednim niebezpieczeństwie grożącym zdrowiu ludzkiemu, pochodzącym z żywności lub pasz, zostały zawarte w art. 50 rozporządzenia 178/2002. W ramach Systemu Wczesnego Ostrzegania o Niebezpiecznej Żywności i Paszach (RASFF) istnieją trzy typy powiadomień na potrzeby sieci krajowej, w tym powiadomienie alarmowe - oznacza powiadomienie o zagrożeniu, które wymaga lub może wymagać natychmiastowego działania przez innego krajowego członka sieci RASFF. W ramach Systemu RASFF dokonywana jest ocena stopnia zagrożenia dla zdrowia ludzi w wyniku zaistnienia w obrocie żywności, pasz lub materiałów i wyrobów do kontaktu z żywnością szkodliwych dla zdrowia jak również niebezpiecznych z punktu widzenia ochrony środowiska. Kryteria zgłaszania produktów niebezpiecznych zostały określone w rozporządzeniu 178/2002. Rozporządzenie to przewiduje, że Państwa Członkowskie niezwłocznie powiadamiają Komisję, w ramach systemu wczesnego ostrzegania, o: a) każdym podjętym przez nie działaniu, którego celem jest ograniczenie wprowadzania na rynek lub zmuszenie do wycofania z rynku, albo wycofanie żywności lub pasz dla ochrony zdrowia ludzkiego i wymagającym szybkiego działania. Zakres powiadomień obejmuje przypadki bezpośredniego lub pośredniego ryzyka dla zdrowia człowieka. RASFF nie obejmuje sytuacji, w których brak jest bezpośredniego lub pośredniego ryzyka dla zdrowia człowieka.
Inspektor Wojewódzki wskazał, że w sprawie celowe jest rozważenie, czy podobne powiadomienia były zgłaszane w przeszłości i czy odpowiednio wykorzystane mogą być zastosowane obecnie. Odnosi się to także do oceny ryzyka. Wstępne szacowanie ryzyka powinno zawierać odniesienia do informacji, na podstawie których zostało wykonane, w tym zapisy z badań laboratoryjnych. W przypadku, gdy nie są określone wymagania w postaci dopuszczalnych limitów w ustawodawstwie (kryteriów mikrobiologicznych) po przekazaniu zgłoszenia do Krajowego Punktu Kontaktowego powiadomienia są przekazywane do Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny w celu dokonania oceny ryzyka, będącej podstawą do dalszych działań w zakresie zarządzania ryzykiem. Każdy przypadek zidentyfikowania nowego rodzaju zagrożenia, które dotychczas nie było stwierdzane lub też nie istnieje dla niego odniesienie w ustawodawstwie w postaci na przykład kryteriów mikrobiologicznych, najwyższych dopuszczalnych poziomów, listy substancji dopuszczonych do żywności, limitów migracji czy dopuszczalnej zawartości, powinien być poddawany indywidualnej ocenie ryzyka przez Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny. W przypadku, gdy ocena ryzyka wskazuje na istnienie ryzyka (pośredniego lub bezpośredniego) dla zdrowia człowieka, informacja powinna zostać przekazana do systemu RASFF.
Inspektor Wojewódzki wywodził, że jeżeli do środka spożywczego nie mają zastosowania kryteria mikrobiologiczne zawarte w rozporządzeniu 2073/2005 lub gdy produkt nie został uwzględniony w tym rozporządzeniu, możliwość bezpiecznego zastosowania środka spożywczego ocenia się wtedy na podstawie zasad dobrej praktyki produkcyjnej (GMP), dobrej praktyki higienicznej (GHP) i przede wszystkim poprzez dokonanie oceny ryzyka. Ocena ryzyka powinna zostać wykonana dla środków spożywczych, które nie zostały uwzględnione w rozporządzeniu 2073/2005, a w których stwierdzono obecność patogenów, w tym Salmonella, także w produktach będących składnikami żywności takich jak m.in. przyprawy, zioła, które nie zostały poddane obróbce cieplnej.
Inspektor Wojewódzki podkreślił, że w Polsce pałeczki Salmonella nadal stanowią najczęstszą przyczynę występowania bakteryjnych zatruć i zakażeń pokarmowych. W zgłoszeniach RASFF pałeczki Salmonella stwierdzone są także w ziołach i przyprawach. Mikrobiologiczne zanieczyszczenie produktów spożywczych jest jednym z czynników bezpieczeństwa żywności, gdyż obecność bakterii chorobotwórczych może być powodem wystąpienia zatruć pokarmowych u ludzi. Tym drobnoustrojem jest między innymi Salmonella. Kontrola jakości mikrobiologicznej żywności znajdującej się w obrocie jest jednym z podstawowych elementów bezpieczeństwa żywności. Zgłoszenia powinny być przekazywane do systemu RASFF pod warunkiem, że produkty będące przedmiotem powiadomienia mają lub mogą mieć bezpośredni lub pośredni wpływ na zdrowie ludzi, a tym samym mogą stwarzać groźne zagrożenie dla zdrowia człowieka.
Organ wywodził, że do zakażenia Salmonellą spp. dochodzi zazwyczaj drogą pokarmową przez spożycie pokarmu lub wody zanieczyszczonej bakteriami. Z badań przeprowadzonych na ludziach – ochotnikach wynika, iż do ich zakażenia wystarcza dawka od 104 do 105 komórek pałeczek. Niekiedy dawka zakażająca może być niższa i wynosić mniej niż 103 komórek. W niekorzystnych dla człowieka warunkach, infekcja może być wywołana od 5 do 20 komórek Salmonella, zależnie od wielkości dawki zakażającej i wrażliwości osobniczej. U zdrowych dorosłych osób zakażenie małą dawką bakterii może przebiegać bezobjawowo. U niemowląt, małych dzieci, osób w podeszłym wieku lub z obniżoną odpornością może rozwinąć się zakażenie układowe o znacznie cięższym przebiegu, w którym bakterie przedostają się przez barierę jelitową do krwi i docierając do narządów wewnętrznych powodują zależnie od lokalizacji różne zmiany chorobowe. Warunkiem dotyczącym zakwalifikowania środka spożywczego do oceny ryzyka jest stwierdzenie na podstawie wstępnej charakterystyki ryzyka, że środek spożywczy może stwarzać groźne, bezpośrednie lub pośrednie zagrożenie dla zdrowia ludzi. Zakwalifikowanie środka spożywczego do oceny ryzyka, dokonywane jest przede wszystkim na podstawie stwierdzenia obecności chorobotwórczych drobnoustrojów w środkach spożywczych, dla których nie zostały uwzględnione kryteria w rozporządzenie 2073/2005. Do oceny ryzyka powinny być kierowane środki spożywcze, po spożyciu których wystąpiły zatrucia pokarmowe u ludzi. Prawo żywnościowe ma na celu redukcję, wyeliminowanie lub uniknięcie ryzyka utraty zdrowia. W odniesieniu do oceny partii lub podpartii, w której stwierdzono zanieczyszczenie drobnoustrojami chorobotwórczymi, należy zastosować postanowienia art. 14 ust. 6 rozporządzenia 178/2002. Zgodnie z tym przepisem należy przyjąć, że jeżeli niebezpieczny środek spożywczy stanowi część partii lub podpartii, to należy założyć, że całość żywności w tej partii lub podpartii jest również niebezpieczna, chyba że po dokonaniu szczegółowej oceny (dokonanej przez ekspertów ze strony urzędowej) brak jest dowodów, iż reszta partii lub podpartii jest niebezpieczna. Inspektor Wojewódzki podkreślił, że przedstawione założenie można przyjąć wyłącznie w przypadku pobrania próbki o charakterze reprezentatywnym. Takie próbki zostały pobrane przez przedstawicieli Inspektora Powiatowego w [...] (także Inspektora Powiatowego w [...]. Pojedynczą próbkę pobraną i dostarczoną przez zakład w ramach badań właścicielskich nie można uznać za reprezentatywną (12800 kg [...] na stanie magazynu), a uzyskane wyniki muszą być zweryfikowane przez urzędową kontrolę żywności.
Inspektor Wojewódzki zaznaczył dalej, że obecność bakterii Salmonella spp. w 25 g w produkcie [...] stwierdzono w 3 z 5 pobranych próbek przez Inspektora Powiatowego w [...] oraz w 1 z 5 pobranych próbek przez Inspektora Powiatowego w [...]. Jakość mikrobiologiczna [...] jest więc niezadowalająca nawet jeśli obecność bakterii Salmonella stwierdzono tylko w 1 próbce. Zgodnie z oceną ryzyka w analogicznej sprawie (obecność bakterii Salmonella spp. w 25 g w 1 próbce spośród 5 zbadanych w [...] z [...]), obecność Salmonella spp. w produkcie [...] stanowi realne zagrożenie dla zdrowia konsumentów. Rozporządzenie 178/2002 definiuje "ryzyko" jako niebezpieczeństwo zaistnienia negatywnych skutków dla zdrowia oraz dotkliwość takich skutków w następstwie zagrożenia oraz "zagrożenie" jako czynnik między innymi biologiczny w żywności mogący powodować negatywne skutki dla zdrowia. Artykuł 14 rozporządzenia 178/2002 rozporządzenia wyraźnie określa, że żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzony na rynek, a za niebezpieczny uważa się produkt, który nie nadaje się do spożycia przez ludzi oraz jest szkodliwy dla zdrowia. Obecność bakterii z rodzaju Salmonella w produkcie [...] stanowi realne zagrożenie dla zdrowia między innymi ze względu na sposób jego przechowywania oraz spożywania. Zioła i przyprawy są powszechnie stosowane jako dodatek do żywności, poprawiający walory smakowe i zapach produktów spożywczych. Jeżeli jednak są zanieczyszczone drobnoustrojami chorobotwórczymi mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka, szczególnie jeśli dodane są do produktów gotowych do spożycia. Do zanieczyszczeń mikrobiologicznych ziół i przypraw dochodzi na każdym etapie ich przetwarzania, często wskutek nieprawidłowej uprawy, niewłaściwie przeprowadzonego zbioru, przedłużonego czasu suszenia oraz w czasie przechowywania oraz transportu. Istotny wpływ na zanieczyszczenie mikrobiologiczne przypraw ma człowiek, głównie poprzez niezachowanie właściwej higieny.
Inspektor Wojewódzki wyjaśniał, że przyprawy pochodzące z krajów o klimacie tropikalnym lub subtropikalnym są zazwyczaj suszone na otwartym powietrzu, co także sprzyja zanieczyszczeniu mikrobiologicznemu. Badania przeprowadzone przez [...] i współautorów (2015) wykazały obecność Salmonella spp. w 9 z 774 próbek świeżych, gotowych do spożycia ziół pobranych z obrotu na terenie [...]. Spośród wszystkich analizowanych próbek, 69 dotyczyło świeżej [...], a Salmonella spp. wykryto w 2 z nich, co stanowiło 2,9% próbek dodatnich. Bez względu na źródło pochodzenia produktu, zanieczyszczone przyprawy mogą przyczynić się do wywołania negatywnych skutków zdrowotnych u ludzi. Salmonella spp. charakteryzuje się wysoką tolerancją na niską aktywność wody, co ułatwia tej bakterii przeżywanie w produktach suszonych (Keller i wsp. 2013; Zweifeli Stephan 2011). Pałeczki Salmonella spp. mogą przeżyć nawet po długotrwałym przechowywaniu suchego produktu, a po spożyciu przez człowieka wywołać zataicie pokarmowe (Przetaczek-Rożnowska i Kuźniak 2016). Ponadto pałeczki Salmonella spp. są zdolne do tworzenia biofilmów w środowisku o niskiej wilgotności. Wykazano, że komórki Salmonella spp. zorganizowane w biofilm lepiej przeżywają procesy suszenia. Zgodnie z raportem Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) w 2017 roku zarejestrowano 91662 przypadków zakażeń Salmonellą spp., w tym 8924 przypadków salmonelloz odnotowano w Polsce. Ponadto, spośród 2631 próbek ziół i przypraw przebadanych w kierunku wykrywania Salmonella spp., 0,42% było dodatnich, a 7 z 11 pozytywnych próbek była pobrana z żywności, która znajdowała się w obrocie (EFSA 2019). W 2017 r. w krajach Unii Europejskiej odnotowano 1 ognisko zatrucia pokarmowego wywołanego spożyciem ziół i przypraw, co stanowiło 0,4% wszystkich ognisk (EFSA 2018). W latach 1973-2012 odnotowano 13 ognisk zatruć pokarmowych związanych z mikrobiologicznym zanieczyszczeniem przypraw w 7 krajach: [...] (95 ognisk), [...] (2), [...] (2), [...] (2), [...] (1) oraz [...] (1). Wśród wymienionych ognisk 6 związanych było z zanieczyszczeniem czarnego pieprzu Salmonellą spp. (CDC 2010; Gierlakowski i wsp. 2013; Zweifeli Stephan 2013). Dochodzenia epidemiologiczne są najczęściej skupione wokół dużych i znanych grup produktów i rzadko brane są pod uwagę składniki mniejszościowe, jakimi są przyprawy (Szekacs i wsp. 2018). Obecność Salmonella spp. w produktach może nie tylko przyczynić się do wywołania choroby, ale także może prowadzić do krzyżowego zanieczyszczenia innych produktów gotowych do spożycia oraz środowiska pracy, z którym zanieczyszczona żywność będzie miała kontakt czyli na przykład kuchnie konsumentów, placówki zbiorowego żywienia, tj. restauracje, szkoły, przedszkola, szpitale, a także zakłady produkujące żywność. Wskazując na powyższe Inspektor Wojewódzki doszedł do przekonania, że może więc dojść do realnego ryzyka dla większej liczby konsumentów.
Zdaniem organu odwoławczego [...], której dotyczy sprawa (dodawana także na surowo do produktów gotowych do spożycia), będąca produktem konsumenckim (brak informacji dla konsumenta, iż produkt należy spożyć tylko po obróbce termicznej), bez zastosowania środków zaradczych, nie może być wprowadzana do obrotu, co znalazło odzwierciedlenie w osnowie decyzji Inspektora Powiatowego. Ponadto należy nadmienić, iż [...] sp. z o.o. nie uwzględniła w planie HACCP (Plan of Hazard Analisis and Critical Control Point – Plan Analizy Zagrożeń i Krytycznych Punktów Kontroli – uw. Sądu) wystąpienia zagrożenia mikrobiologicznego w [...] i w zakładzie nie istnieje kontrolowany etap eliminacji tego zagrożenia, nie wzięto także pod uwagę możliwości wystąpienia zanieczyszczenia krzyżowego z innymi produktami.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Inspektor Wojewódzki zwrócił uwagę, że w wywodach dotyczących rozporządzenia 2073/2005 [...] sp. z o.o. przywołała art. 8 tego aktu prawnego. Organ nie zgodził się ze skarżącą, że odstępstwa określone w rozporządzeniu [...] dotyczące obecności Salmonelli mogą mieć zastosowanie do [...]. Ta po pierwsze w rozporządzeniu nie została wymieniona, a po drugie, może być spożywana bez obróbki termicznej. Tymczasem możliwość bezpiecznego zastosowania środka spożywczego (zawierającego bakterie chorobotwórcze) ocenia się przede wszystkim poprzez dokonanie oceny ryzyka w produktach będących składnikami żywności takich jak na przykład przyprawy, zioła, które nie zostały poddane obróbce cieplnej.
Inspektor Wojewódzki nie uznał zasadności postanowionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1-3 rozporządzenia 178/2002. Organ podkreślił, że [...], w której stwierdzono obecność Salmonella spp. w 1 próbce z 5 badanych jest produktem niebezpiecznym, co zostało ustalone na podstawie analizy ryzyka – na podstawie art. 6 rozporządzenia 178/2002, dokonanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz jednostkę naukową Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny. [...] jest także produktem konsumenckim, która może być dodawana do produktów gotowych do spożycia jako przyprawa w formie nie poddanej obróbce termicznej. Produkt ten nie został opatrzony informacjami, że nadaje się do spożycia tylko po obróbce termicznej. [...] uznana za niebezpieczny środek spożywczy nie może być więc wprowadzana na rynek (wprowadzanie do obrotu). Ponadto spożycie zakwestionowanej [...] może wywołać negatywne skutki dla zdrowia lub życia człowieka. Brak bezpieczeństwa potwierdza ocena ryzyka Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny: "Obecność Salmonella spp. w produktach może nie tylko przyczynić się do wywołania choroby, ale także może prowadzić do krzyżowego zanieczyszczenia innych produktów gotowych do spożycia oraz środowiska pracy, z którym zanieczyszczona żywność będzie miała kontakt (...). To może stanowić realne ryzyko dla większej liczby konsumentów", a także pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2019 r. zobowiązujące [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (powiadomienie alarmowe) do podjęcia stosownych działań zgodnie z ustawowymi kompetencjami w ramach funkcjonowania systemu RASFF.
Zdaniem organu odwoławczego nie doszło także do naruszenia art. 27 ust. 2 u.PIS oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 (zastąpiło ono rozporządzenie 882/2004; pełną nazwę oraz okoliczności wejścia w życie tego aktu prawnego wyjaśniono niżej, we wstępie części merytorycznej niniejszego uzasadnienia – uw. Sądu) ani art. 77 u.b.ż.ż. Organ wyjaśnił, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowią art. 138 ust. 1 i 2 lit. d rozporządzenia 2017/625. Zgodnie z tymi przepisami w przypadku stwierdzenia niezgodności właściwe organy: a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz aby ustalić obowiązki podmiotu; oraz b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności. Jednym ze środków, które organ właściwy może zastosować jest ten określony art. 138 ust. 2 lit. d rozporządzenia 2017/625, czyli ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przemieszczania, wprowadzania na terytorium Unii lub wywozu zwierząt i towarów; oraz zakaz ich powrotu do państwa członkowskiego wysyłki lub nakaz ich powrotu do państwa członkowskiego wysyłki.
Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego z przepisów prawa unijnego wynika zatem wprost zakaz wprowadzania do obrotu środka spożywczego w przypadku wykrycia niezgodności. W sprawie zakazem objęto środek spożywczy – [...], w której wykryto Salmonellę z grupy C:8 (C2-C3) – co stanowi realne zagrożenie dla zdrowia konsumentów. W związku z powyższym zastosowanie art. 77 u.b.ż.ż. jest zasadne "Decyzjom organów urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 54 rozporządzenia 882/2004, w przypadku stwierdzenia uchybień zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka, jest nadawany rygor natychmiastowej wykonalności".
W skardze [...] sp. z o.o. zarzuciła naruszenie:
1. art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż. w zw. z art. 14 ust. 1, 2 i 3 i 6 rozporządzenia 178/2002 poprzez uznanie zakwestionowanego środka spożywczego za nie spełniającego warunków zdrowotnych, szkodliwego dla zdrowia oraz niebezpiecznego;
2. rozporządzenia 2073/2005 poprzez niewłaściwe zastosowanie dla środka spożywczego (przyprawy), który nie został objęty jej szczegółowymi przepisami.
3. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a.") poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego odmówiono przyznania wiarygodności i mocy dowodowej wynikom badań przedmiotowego produktu oraz niedostateczne uzasadnienie decyzji, które nie odnosi się do sygnalizowanych w toku postępowania kwestii spornych.
Wskazując na powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji organów sanitarnych obu instancji oraz wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W motywach skargi [...] sp. z o.o. podała w wątpliwość twierdzenia organów, że [...], której dotyczy sprawa, jest środkiem spożywczym szkodliwym dla zdrowia lub życia ludzi w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż. Dalej spółka przytoczyła także art. 14 rozporządzenia 178/2002. W ocenie skarżącej z wymienionych przepisów wynika, że uznanie środka spożywczego za szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka możliwe jest jedynie w przypadku, gdy może spowodować on negatywne skutki dla zdrowia lub życia człowieka. Okoliczności takie nie zostały natomiast udowodnione w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na brak dopuszczalnych limitów obecności bakterii Salmonella spp. w przyprawach nie można mówić o ich przekroczeniach, nie zostało także wykazane niespełnienie wymagań zdrowotnych przez zakwestionowany środek spożywczy.
Zdaniem [...] sp. z o.o. ocenie podlegają zwykłe warunki korzystania z żywności przez konsumenta i zgodnie z jej przeznaczeniem. W tym kontekście podkreślenia wymaga fakt, że przyprawy stanowią produkt, który nie podlega konsumpcji jako taki, w całości. W normalnych warunkach środek ten jest spożywany w nieznacznych ilościach, jak sam organ wskazuje, jako "dodatek do żywności", co nawet w przypadku niewielkiej ilości zanieczyszczeń mikrobiologicznych nie stanowi zagrożenia dla życia czy zdrowia człowieka. W ocenie skarżącej te okoliczności wskazują, że nie wykazano realnego zagrożenia w tym zakresie oraz nie wskazano na rzeczywistą zawartość bakterii Salmonella spp. w produkcie. W związku z powyższym, nie jest właściwe wnioskowanie o zagrożeniu dla życia lub zdrowia człowieka na podstawie samego faktu wykrycia zanieczyszczenia.
Skarżąca dodała też, że według danych organu do zakażenia Salmonellą spp. potrzebna jest dawka 104-105 komórek pałeczek. Z tego wynika, że nie każda obecność bakterii stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia człowieka. W sprawie natomiast nie zostało natomiast ustalone jaki jest poziom obecności pałeczek Salmonella spp.
Odnosząc się z kolei do rozporządzenia 2073/2005 [...] sp. z o.o. podkreśliła, że niewłaściwe zastosowano w sprawie działania w odniesieniu do środka spożywczego (przyprawy), który nie został objęty jej szczegółowymi przepisami. We wskazanym akcie prawnym określono dopuszczalne poziomy wystąpienia poszczególnych zanieczyszczeń mikrobiologicznych (np. Enterobacteriaceae, E. coli czy Salmonella). Dotyczy on produktów, które mogą stanowić wysokie ryzyko w tym zakresie (wyższe niż w innych środkach spożywczych, niewskazanych w tym akcie prawnym). Dla wskazanych produktów konieczne było więc ustalenie limitów w zakresie obecności Salmonelli. Pozostałe kategorie środków spożywczych nie stanowią wysokiego ryzyka dla zdrowia publicznego, nie jest więc właściwe stosowanie wobec nich takich samych limitów.
W ocenie [...] sp. z o.o. nie jest zasadny argument Inspektora Wojewódzkiego, który wskazuje, że [...] może być źródłem zakażenia dlatego, że spożywa się ją także bez obróbki. W rozporządzeniu 2073/2005 wyraźnie wskazano, iż uwzględnione zostały w nim "produkty przeznaczone do spożycia na surowo". Skarżąca spółka wyjaśniła, że wystosowała do Komisji Europejskiej w 2009 r. pismo z zapytaniem o dopuszczalne limity zanieczyszczeń mikrobiologicznych w przyprawach. W odpowiedzi Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej wskazała, że nie ma na poziomie unijnym uregulowanych wymogów w tym zakresie. Obowiązuje więc podstawowa zasada określona w rozporządzeniu 2073/2005, która wskazuje, że żywność nie może zawierać mikroorganizmów w ilościach, które stanowią niedopuszczalne ryzyko dla zdrowia ludzi. Dodatkowo, zaznaczone zostało także, że organy poszczególnych państw członkowskich mogą przyjmować przepisy krajowe w powyższym zakresie. W Polsce nie zostało to jednak dokonane, brak jest szczególnych wymogów dotyczących zawartości mikroorganizmów w przyprawach. Z powodu braku takich uregulowań każdy produkt powinien zostać oceniony indywidualnie, co w przedmiotowej sprawie nie zostało dokonane. Organ założył, że każde wykrycie bakterii Salmonella stanowi zagrożenie oraz automatycznie decyduje o uznaniu środka spożywczego za niebezpieczny. Działanie takie jest niedopuszczalne w granicach prawa i interpretować je należy jako nadużycie.
Zdaniem [...] sp. z o.o. dodatkowym argumentem przemawiającym za tym, że nie jest właściwe przyjęcie zerowej tolerancji w zakresie zanieczyszczeń mikrobiologicznych Salmonellą dla przypraw jest fakt, iż nawet dla środków stanowiących wysokie ryzyko uwzględnione zostały dopuszczalne limity na wyższym poziomie. Przykładowo, w rozdziale 2 załącznika I do rozporządzenia 2073/2005, który reguluje kwestie związane z kryteriami higieny procesu dla tusz wołowych, baranich, kozich i końskich; tusz wieprzowych oraz tusz drobiowych brojlerów i indyków dopuszczone zostało wykrycie Salmonelli odpowiednio w 2, 3 oraz 5 próbkach na 50 badanych. Ponadto, art. 8 rozporządzenia 2073/2005 wskazuje, że możliwe było przejściowe odstępstwo od limitów ustalonych dla Salmonelli.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2020 r. [...] sp. z o.o. przedstawiła dodatkowe argumenty wzmacniające skargę. Spółka podkreśliła, że skoro przypraw nie wymieniono w rozporządzeniu 2073/2005, to oznacza, że możliwość bezpiecznego spożycia produktu powinna być oceniana poprzez dokonanie oceny ryzyka. Taka tymczasem nie została wykonana dla produktu objętego sprawą, natomiast w zamian posłużono się oceną innego środka spożywczego, uznając go za analogiczny. Ponadto w ramach analizy ryzyka pominięto ocenę ekspozycji, o której mowa w art. 3 pkt 11 rozporządzenia 178/2002 – nie wyznaczono liczby komórek bakteryjnych, które mogą być obecne w spożywanej żywności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych postaw.
Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 ust. 1 ust. 2 lit. d rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. Urz. UE L 96 z dnia 7 kwietnia 2017 r., s. 1-142). W tym miejscu należy dodać, że w istotnym dla niniejszej sprawy zakresie wymieniony tu akt prawny stanowi odpowiednik stosowanego przez Inspektora Powiatowego rozporządzenia 882/2004. W szczególności art. 138 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2017/625, to odpowiednik art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia 882/2004. Stanowi o tym wprost tabela korelacji stanowiąca załącznik do rozporządzenia 2017/625. Odesłania do przepisów dotychczasowych należy traktować jako odesłania do przepisów nowych (zob.: art. 146 ust. 2 rozporządzenia 2017/625).
Jak trafnie wskazał Inspektor Wojewódzki, zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 W przypadku stwierdzenia niezgodności właściwe organy: a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz aby ustalić obowiązki podmiotu; oraz b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności. Jednym ze środków, które dopuszcza się w art. 138 ust. 2 lit. d jest "zakaz wprowadzania do obrotu, przemieszczania, wprowadzania na terytorium Unii lub wywozu zwierząt i towarów; oraz zakaz ich powrotu do państwa członkowskiego wysyłki lub nakaz ich powrotu do państwa członkowskiego wysyłki".
W sprawie punktem odniesienia dla oceny potrzeby zastosowania działań w postaci zakazu wprowadzania do obrotu środków spożywczych – zanieczyszczonej bakteriami Salmonelli [...] zaimportowanej przez [...] sp. z o.o. był art. 14 rozporządzenia 178/2002. Art. 14 ust. 1 tego aktu prawnego stanowi, że żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek. W art. 14 ust. 2 lit. a rozporządzenia 178/2002 doprecyzowano natomiast, że środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny między innymi, gdy jest szkodliwy dla zdrowia. Aby ocenić, czy dany środek jest niebezpieczny w konkretnym przypadku, należy – zgodnie z art. 14 ust. 3 rozporządzenia 178/2002 – mieć na względzie: a) zwykłe warunki korzystania z żywności przez konsumenta oraz wykorzystywania jej na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji, oraz b) informacje przeznaczone dla konsumenta, z uwzględnieniem informacji na etykiecie oraz inne informacje zwykle dostępne dla konsumenta dotyczące unikania konkretnych negatywnych skutków dla zdrowia związanych z daną żywnością lub rodzajem żywności.
Kryteria uznania środka za szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka określa także art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż. Warto więc zaznaczyć, że wedle polskiego prawa środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka, to środek spożywczy, którego spożycie w warunkach normalnych i zgodnie z przeznaczeniem może spowodować negatywne skutki dla zdrowia lub życia człowieka, w szczególności, jeżeli: a) nie spełnia wymagań zdrowotnych określonych w dziale II, b) zawiera: – substancje zanieczyszczające lub zanieczyszczenia mikrobiologiczne w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej oraz inne zanieczyszczenia, – pozostałości skażeń promieniotwórczych w ilościach przekraczających poziomy określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej, – weterynaryjne produkty lecznicze w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy lub zabronione określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej, – inne substancje szkodliwe dla zdrowia lub życia człowieka określone w przepisach Unii Europejskiej.
W sprawie pozostaje poza sporem, że przepisy unijne, w tym rozporządzenie 2073/2005, nie określa limitu dopuszczalnej ilości bakterii Salmonelli w przyprawach. Aby ocenić, czy sporna [...] była środkiem spożywczym szkodliwym należy więc przeprowadzić analizę ryzyka, o której mowa w art. 6 rozporządzenia 178/2002.
[...] sp. z o.o. w niniejszej sprawie w skardze i następnie piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2020 r. forsuje konsekwentnie tezę, że skoro w przepisach prawa unijnego nie zostały określone limity zanieczyszczenia bakteriami Salmonella spp. takiego środka spożywczego jak przyprawa-[...], to oznacza, że w stosunku do partii środka spożywczego, którego dotyczy niniejsza sprawa, należało przeprowadzić rzetelną ocenę ryzyka, w tym także uwzględnić, że istnieją określone minimalne limity ilości rozważanego zanieczyszczenia, poniżej których – przy założeniu określonego wykorzystania przyprawy – produkt nie będzie szkodliwy dla zdrowia ludzi.
Sąd nie podziela stanowiska skarżącej. Zdaniem Sądu organy inspekcji sanitarnej wykazały, że zaimportowana przez skarżącą partia [...], zanieczyszczona bakteriami Salmonelli spp., jest środkiem spożywczym szkodliwym dla ludzi w rozumieniu art. 14 ust. 2 lit. a rozporządzenia 178/2002. Wbrew [...] sp. z o.o. ocena w tym zakresie została dokonana właśnie z uwzględnieniem tego, jak [...] jest wykorzystywana przez konsumentów ("w warunkach normalnych i zgodnie z przeznaczeniem" - art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż.; "w zwykłych warunkach korzystania z żywności przez konsumenta" – art. 14 ust. 3 lit. a rozporządzenia 178/2002).
Na potrzeby niniejszej sprawy wykorzystano opracowanie dotyczące innego importera [...] niemniej jednak jest ono w pełni przydatne, aktualne i adekwatne do analizowanego przypadku. Inspektor Powiatowy wraz ze zgłoszeniem RASFF, przekazanym za pośrednictwem Inspektora Wojewódzkiego, otrzymał przekazaną z Głównego Inspektora Sanitarnego ocenę ryzyka sporządzoną w dniu [...] sierpnia 2019 r. ([...]) przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Zakład Bezpieczeństwa Żywności właśnie dla środka spożywczego jakim jest [...], dla której wykryto w 1 z 5 próbek obecność bakterii Salmonella spp.
Powyższa ocena ryzyka została wykonana więc dokładnie w odniesieniu do takiego samego produktu, jak w przypadku tego, którego dotyczy niniejsze postępowanie, a do tego identycznie kształtują się wyniki jego badań pod kątem wykrywalności zanieczyszczeń. Co więcej, ocena ryzyka sporządzona w dniu [...] sierpnia 2019 r. ([...]) przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Zakład Bezpieczeństwa Żywności opiera się właśnie na art. 14 rozporządzenia 178/2002.
We wskazanym wyżej dokumencie w sposób przekonujący, ze wskazaniem na opracowania naukowe i badania wykazano, że zanieczyszczone Salmonellą spp. przyprawy mogą przyczynić się do wywołania negatywnych skutków zdrowotnych u ludzi. Akcentowano w nim – co ma odniesienie do przypraw – że pałeczki Salmonelli są w stanie przeżyć nawet przy długotrwałym, przechowywaniu suchego produktu, by przy jego spożyciu wywołać zatrucie pokarmowe. W opracowaniu Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Zakładu Bezpieczeństwa Żywności odnotowano też, że ogniska zatruć pokarmowych Salmonellą z przypraw odnotowywane są rzadko, jednakże wiązać to należy z faktem, iż dochodzenia epidemiologiczne skupione są z reguły wokół dużych i znanych grup produktów. Zaznaczono jednak, że takie ogniska wykrywano w Unii Europejskiej, na przykład 6 z takich ognisk związanych było z występowaniem Salmonella spp. w czarnym pieprzu.
Wracając do oceny skargi Sąd stwierdza, że wbrew twierdzeniom [...] sp. z o.o. nie ma podstaw, aby zakwestionować ocenę ryzyka, jaka posłużyły się organy sanitarne motywując zastosowanie środka z art. 138 ust. 2 lit. d rozporządzenia 2017/625, ze względu na stwierdzenie zaistnienia sytuacji, która pozostawała w kolizji z art. 14 ust. 1, 2, 3 i 6 rozporządzenia 178/2002.
Dodać należy, że jest także okolicznością bezsporną, że badanie 5 próbek [...] pobranych [...] grudnia 2019 r. w zakładzie [...] sp. z o.o. (k. 14 akt administracyjnych) wykazało występowanie Salmonella spp. w 1 z 5 próbek (k. 22-24 akt administracyjnych). Ustalono także, że badanie [...] z partii [...] – po kontroli Inspektora Powiatowego w [...] – w przedsiębiorstwie [...] w [...] wykazało występowanie bakterii Salmonella w 3 z 5 próbek i to właśnie wywołało powiadomienie alarmowe RASFF.
Zdaniem Sądu tezy skargi nie są przekonujące. Sąd ma świadomość, iż można oczywiście wysuwać argument, że ze względu na użycie z reguły minimalnej ilości zanieczyszczonej Salmonellą przyprawy w odniesieniu do danej sztuki posiłku spożywanej przez człowieka, ryzyko zatrucia hipotetycznie może być niewielkie. Jednak zarazem trudno zaprzeczyć twierdzeniom organu, że mimo to poważne ryzyko zatruć też może występować, tym bardziej, że przyprawa, taka jak [...], nie wymaga obowiązkowo obróbki termicznej, a i o ograniczonym postępowaniu z nią nie poucza się konsumenta.
Sąd zupełnie nie zgadza się z wywodami skargi dotyczącymi rozporządzenia 2073/2005 i lansowanej tezy, że skoro przyprawy zawierające Salmonellę nie zostały tam wymienione, to oznacza, że można uznać je w określonych limitach za względnie bezpieczne. Wskazane rozporządzenie określa kryteria mikrobiologiczne dotyczące środków spożywczych. Dopuszcza ono występowanie Salmonelli w niektórych produktach. W ocenie Sądu nie ma jednak żadnych podstaw, aby a contrario wyprowadzać z całości rozporządzenia 2073/2005 wniosek, że środki spożywcze tam nie wymienione, mogą zawierać zanieczyszczenia mikrobiologiczne i to w większych ilościach. Zdaniem składu orzekającego, trafnie wskazał Inspektor Wojewódzki, że w przypadku odstępstw wymienionych w tym akcie prawnym, a o takich mowa w art. 8, dopuszczalność odstąpienia od egzekwowania limitów przewidziana jest w stosunku do takiej żywności, co do której postępowanie z nią eliminuje ryzyka zagrożeń dla zdrowia ludzi. W przypadku mięsa mielonego, wyrobów mięsnych i produktów mięsnych wskazano na obróbkę termiczną oraz na potrzebę właściwego znakowania i badania produktów.
W odniesieniu do [...] należy zauważyć, że jest to produkt, który nie musi być poddawany przez konsumenta obróbce termicznej (z reguły nie jest), a nadto konsument nie jest pouczany o bezpiecznym sposobie postępowania z nim.
Końcowo wreszcie Sąd wskazuje, że w sprawie organy oparły swe postępowanie o wiarygodne badanie spornego środka spożywczego. Próbki z partii [...] [...] pobrano w zakładzie [...] sp. z o.o. w obecności jej prezesa (k. 14-17 akt administracyjnych), badania dokonało akredytowane laboratorium żywności Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] (k. 22-24 akt administracyjnych).
Podsumowując, Sąd nie uznał za zasadne zarzutów materialnoprawnych skargi dotyczących art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż., art. 14 ust. 1, 2, 3 i 6 rozporządzenia 178/2002 oraz przepisów rozporządzenia 2073/2005. Nie były zasadne także zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.), jako że postępowanie wyjaśniające przeprowadzono wystarczająco wnikliwie, a decyzję uzasadniono szczegółowo i przekonująco.
Z tych wszystkich przyczyn skargę jako niezasadną oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).
Skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 61 akt sądowych).