II SA/Po 243/25

II SA/Po 243/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OZ 361/25 - Postanowienie NSA z 2025-06-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 189h
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 82
art 4 pkt 11 , art 11 ust 1 , art 28 ust 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi K. G. i R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 27 lipca 2023 r., nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza solidarnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 7358,00 zł ( siedem tysięcy trzysta pięćdziesiąt osiem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 30 grudnia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO" lub "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania K. G. i R. G. (dalej: "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Starosty (dalej: "organ I instancji" lub "Starosta")z 27 lipca 2023 r. nr [...] ustalającej obowiązek uiszczenia przez Skarżących opłaty w wysokości 97.012,00 zł (dziewięćdziesiąt siedem tysięcy dwanaście złotych) stanowiącej dwukrotną należność za niezgodne z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji 0,1513 ha gruntów rolnych klasy IIIa, stanowiących część działki [...] (ark. mapy [...]), obręb ewidencyjny C., gmina R., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z 02 czerwca 2020 r. Gmina R. wystąpiła do Starosty o wszczęcie postępowania w przedmiocie wyłączenia z produkcji gruntów rolnych w granicach działek nr [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym C. (ark. mapy [...] gmina R., przeznaczonych pod urządzenie drogi i poszerzenie ul. [...] w C..
Decyzją z 09 lipca 2020 r. znak: [...] Starosta zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji użytków rolnych klasy IIIa wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, opisanych w ewidencji gruntów jako grunty orne klasy IIIa, położonych w obrębie ewidencyjnym C. (ark. mapy [...] gmina R., stanowiących część działek nr [...], [...] i nr [...] oraz odmówił udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji 0,1513 ha użytków rolnych klasy lIIa wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, oznaczonych w ewidencji gruntów jako grunty orne klasy IIIa, stanowiących część działki nr [...] obręb ewidencyjny C. (ark. mapy [...]) gmina R..
Pismem z 01 września 2020 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu, postępowania administracyjnego w sprawie faktycznego wyłączenia z produkcji gruntów rolnych klasy IIIa występujących na terenie części działki ewidencyjnej nr [...], obręb ewidencyjny C. (ark. mapy [...]) gmina R. - nie objętych dotychczas zezwoleniem na wyłączenie z produkcji rolnej.
Na podstawie danych ewidencyjnych i geodezyjno-kartograficznych ustalono, że ww. grunty działki nr [...] opisane były w ewidencji gruntów jako grunty orne klas IIIa i IVa. Dalej ustalono, że grunty te są gruntami wytworzonymi z gleb pochodzenia mineralnego.
W dniu 25 września 2020 r. przeprowadzono oględziny terenowe na gruncie w granicach działki nr [...], w trakcie których stwierdzono nierolnicze użytkowanie gruntów rolnych występujących na tej działce. Stwierdzono, że ww. grunty pełnią funkcję drogi dojazdowej od drogi publicznej ul. [...] do budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach przylegających do przedmiotowej działki. Ponadto ukształtowanie drogi nie wskazuje by mogła stanowić funkcję dojazdu do terenów rolnych. Wskazano, że droga jest utwardzona tłuczniem, a ponadto są w niej usytuowane media takie jak sieć wodociągowa, kanalizacyjna, energetyczna i gazowa.
Decyzją z 26 listopada 2020 r., znak: [...] Starosta ustalił obowiązek uiszczenia przez Gminę R. (właściciela gruntów) opłaty za niezgodne z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji 0,1513 ha gruntów rolnych klasy IIIa, stanowiących część działki nr [...] (ark. mapy [...]), obręb ewidencyjny C., gmina R., w wysokości 97.012,00 zł.
Decyzją z 03 października 2022 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność ww. decyzji Starosty. W treści uzasadnienia Kolegium wskazało, że organ I instancji nie podjął jakiejkolwiek próby ustalenia sprawcy wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. W ocenie SKO działka nr [...] musiała już funkcjonować jako droga, gdy Wójt Gminy wydawał decyzje o warunkach zabudowy dla sąsiednich działek w latach 2009-2017.
Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy Starosta postanowił włączyć do postępowania poprzednich właścicieli gruntów działki nr [...], obręb C.. W związku z powyższym pismem z 16 marca 2023 r., zawiadomił Skarżących o wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy lIIa pod drogę, na terenie części działki ewidencyjnej nr [...], obręb ewidencyjny C. (ark. mapy [...]) gmina R..
Z treści notatki służbowej z 16 marca 2023 r., znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy IIIa występujących na terenie części działki nr [...] położonej w obrębie C., gm. R., prowadzone było przez Starostę postępowanie wznowieniowe zakończone decyzją z 29 marca 2022 r. [...] Starosty na podstawie której uchylono decyzję Starosty z dnia 26 listopada 2020 r. oraz ustalono obowiązek uiszczenia przez Skarżących opłaty za wyłączenie z produkcji 0,1513 ha gruntów rolnych klasy III a, stanowiących część działki nr [...], w wysokości 97.012,00 zł. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 08 września 2022 r., znak: [...] uchyliło decyzję Starosty z 29 marca 2022 r. oraz odmówiło uchylenia decyzji Starosty z 26 listopada 2020 r.
Na podstawie analizy dokumentów zebranych w toku postępowania wznowieniowego oraz pisemnych wyjaśnień Skarżących Starosta ustalił, że na ww. działce, w oparciu o decyzje Starosty w przedmiocie pozwolenia na budowę (decyzja Starosty [...] z 21 lutego 2011 r. oraz decyzja Starosty nr [...] z 03 listopada 2018 r.) realizowane były prace związane z budową sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej. Ponadto z przedłożonych przez Skarżących wyjaśnień wynikało, że decyzją nr [...] z 29 września 2017 r. Starosta udzielił Skarżącym pozwolenia na budowę 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 6 zbiorników bezodpływowych na ścieki na dz. nr ewid. [...] obręb C.. Następnie decyzją z 29 marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla powiatu poznańskiego (dalej: "PINB") zatwierdził Skarżącym projekt budowlany zamienny dla budowy 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] (podział działki nr [...]) w C. , gm. R. zrealizowanych na podstawie ww. decyzji nr [...] oraz projekt budowlany zamienny, wewnętrznych instalacji gazowych dla 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, zrealizowanej na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 20 listopada 2017 r. Kolejno na wniosek Skarżących PINB wydał decyzje w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W toku prowadzonego postępowania Skarżący wyjaśnili również, że po wybudowaniu i oddaniu do użytkowania ww. budynków zostały wykonane roboty związane z utwardzeniem drogi oraz, że prace te wykonano w terminie od 10 września 2019 r. do 10 października 2019 r.
Pismem z 05 kwietnia 2023 r. Starosta zwrócił się do PINB z prośbą o udostępnienie kopii zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych obejmujących budowę 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 6 zbiorników bezodpływowych na ścieki, na nieruchomości położonej w miejscowości C., gmina R., na działce ewidencyjnej nr [...], na podstawie ww. decyzji Starosty. W odpowiedzi na powyższe pismo PINB wskazał, nie odnotował zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót na ww. działce.
Pismem z dnia 23 maja 2023 r. Starosta powiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie faktycznego wyłączenia z produkcji gruntów rolnych klasy lIIa występujących na terenie części działki ewidencyjnej nr [...], obręb ewidencyjny C., gmina R., co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Decyzją z 27 lipca 2023 r. Starosta ustalił obowiązek uiszczenia przez Skarżących opłaty w wysokości 97.012,00 zł (dziewięćdziesiąt siedem tysięcy dwanaście złotych) stanowiącej dwukrotną należność za niezgodne z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji 0,1513 ha gruntów rolnych klasy IIIa, stanowiących część działki [...] (ark. mapy [...]), obręb ewidencyjny C. , gmina R. oraz zobowiązał Skarżących do uiszczenia w/w opłaty w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Od decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli Skarżący.
W uzasadnieniu przywołanej na wstępie decyzji SKO zgodziło się ze Starostą, że Skarżący są sprawcami niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Wskazano, że choć decyzja SKO z 03 października 2022 r. stwierdziła nieważność wcześniejszej decyzji Starosty z 26 listopada 2020 r. z powodu błędnego utożsamienia aktualnego właściciela ze sprawcą, to nie zakwestionowała samego faktu wyłączenia gruntu i konieczności uiszczenia opłaty w wysokości dwukrotnej należności. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja Starosty prawidłowo ustaliła sprawców, biorąc pod uwagę realizację inwestycji z zakresu budownictwa mieszkaniowego, która musiała się wiązać z wyznaczeniem drogi dojazdowej do działek, na których była realizowana. SKO podkreśliło, że w przypadku działki nr [...] należało wystąpić o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, który stwierdził, iż doszło do niezgodnego z ustawą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej dopiero na skutek wniosku Wójta Gminy z 19 lutego 2020 r. o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej nn 0,4kV, między innymi na działce nr [...]. Tym samym SKO wskazało, że w momencie wydania doręczenia decyzji z 27 lipca 2023 r., znak: [...] nie doszło do przedawnienia, o którym mowa w art. 68 Ordynacji podatkowej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli Skarżący zarzucając jej naruszenie:
1. art. 22b ust. 3, art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej również jako u.o.g.r.l.) w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych oraz art. 68 § 1 lub 2 ustawy - Ordynacja podatkowa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące nałożeniem na Skarżących obowiązku uiszczenia opłaty, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., podczas gdy prawo organu do wydania decyzji w tej sprawie uległo przedawnieniu;
2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej również jako k.p.a.) poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnych ustaleń faktycznych w następującym zakresie:
a) kto i kiedy dokonał wyłączenia gruntu z produkcji rolnej;
b) czy do wyłączenia z produkcji rolnej doszło z chwilą rozpoczęcia robót związanych z budową sieci wodociągowej i kanalizacyjnej;
c) kiedy i w jakim zakresie doszło do zmiany przeznaczenia gruntu w związku z budową sieci wodociągowej i kanalizacyjnej;
3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie okoliczności, na podstawie których organ uznał, że budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie przesądza o zmianie sposobu wykorzystywania gruntu.
Mając na względzie powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto Skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji i zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 14 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Po 243/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt I OZ 361/25 oddalił zażalenie na powyższe postanowienie.
Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał skargę wskazując, iż istnieją przesłanki do zawieszenia niniejszego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia 3 października 2022 r. stwierdziło nieważność decyzji Starosty nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty przez gminę R. .
Skarżący poparł stanowiko pełnomocnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a.") sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty ustalającej obowiązek uiszczenia przez Skarżących opłaty w wysokości 97.012,00 zł stanowiącej dwukrotną należność za niezgodne z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dz. U. z 2024 r., poz. 82 dalej jako u.o.g.r.) wyłączenie z produkcji 0,1513 ha gruntów rolnych klasy IIIa, stanowiących część działki [...].
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowił art. 28 ust. 1 u.o.g.r. Przepis ten stanowi, że razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.
Sąd zaznacza, że intencjonalne było posłużenie się przez ustawodawcę w art. 28 ust. 1 u.o.g.r. pojęciem sprawcy, bowiem odnosi się ono do podmiotu, który swoim działaniem doprowadził do wyłączenia z produkcji rolnej i uczynił to wbrew regułom określonym przez tę ustawę. Sankcją za takie zachowanie jest zaś naliczenie opłaty w podwyższonej wysokości, czyli de facto wymierzenie sprawcy administracyjnej kary pieniężnej (por. wyrok WA w Poznaniu z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Po 815/22, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo).
Opłata za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną - administracyjną karą pieniężną mającą charakter prewencyjno-represyjny. Jest ona wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy ustanowionej w art. 11 ust. 1 u.o.g.r. Nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r. jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosownymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny (zob. uchwała NSA z dnia 2 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98 oraz wyroki NSA z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 121/14, 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2463/14, a także dalsze orzecznictwo i stanowisko doktryny przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt II SA/Po 202/24, dostępnym jw.).
Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie (por. R. W. "Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz" LexisNexis 2012): "W art. 28 ust. 1 ustawy została przewidziana sytuacja wyłączenia gruntów (rolnych lub leśnych) z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy. Przez wyłączenie gruntów z produkcji należy rozumieć - jak nakazuje art. 4 pkt 11 komentowanej ustawy - rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Niezgodność z przepisami ustawy oznacza wyłączenie gruntów nie w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także mimo braku decyzji zezwalającej, jeżeli taka jest wymagana zgodnie z art. 7 ustawy. Nie jest niezgodnością z przepisami ustawy w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy sam brak decyzji o wyłączeniu (art. 11 ust. 1 i 2), gdyż o tym traktuje kolejny ust. 2 w art. 28 komentowanej ustawy.
Sankcją za wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy jest opłata w wysokości dwukrotnej należności obliczonej według stawek określonych w art. 12 ustawy. Opłatę taką wymierza się sprawcy wyłączenia, czyli osobie (tj. osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej - definicja z art. 4 pkt 3 u.o.g.r.), która rozpoczęła inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów.".
W tym miejscu należy zaznaczyć, że wyłączenie z produkcji gruntów rolnych jest sformalizowane i wymaga uzyskania stosownego zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o,g.r. Przepis ten stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie fakt wyłączenia gruntów, o których mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r., z produkcji rolniczej jest niewątpliwy. Nastąpiło to bez wymaganego zezwolenia. Ustalenia organów w tym zakresie są prawidłowe. Nastąpiły one na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, z poszanowaniem podstawowych zasad i szczegółowych reguł dowodowych w tym przede wszystkim dokumentacji z PINB.
W ocenie składu orzekającego organy zasadnie uznały, iż doszło do wyłączenia działki [...] z produkcji rolnej a sprawcą tego wyłączenia są Skarżący, którzy na działce [...] (obecnie [...], [...], [...], [...], [...], [...]) zrealizowali inwestycję w postaci budowy 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a działkę wykorzystywali jako dojazd do budowy, a obecnie do budynków mieszkalnych.
W tym miejscu, co ma istotne znaczenie w sprawie, podkreślić należy, że Sąd w pełni podziela stanowisko organu, iż samo wydzielenie działki pod drogę czy też uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowiło jeszcze faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. To rozpoczęcie realizacji budowy budynków mieszkalnych w oparciu o decyzję Starosty nr [...] z dnia 29 września 2017 r. udzielającą pozwolenia na budowę 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. nr ewid. [...] obręb C. wiązało się z faktycznym rozpoczęciem nierolniczego użytkowania gruntów rolnych klasy IIIa na działce nr [...], która zgodnie z decyzją Wójta Gminy ustalającej warunki zabudowy stanowi dojazd do ww. inwestycji.
Tym samym podmiotem który dokonał wyłączenia gruntów rolnych z produkcji to Skarżący jako inwestorzy wykorzystujący grunty (działkę nr [...]) na potrzeby dojazdu do realizowanej budowy budynków mieszkalnych na działce nr [...] (obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
W sprawie nie jest również sporne, iż Skarżący nie uzyskali zezwolenia na wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej. Tym samym spełnione zostały przesłanki określone w art. 28 u.o.g.r.
Jednakże w niniejszej sprawie należy pamiętać, i co zostało już wskazane wyżej, opłata za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną - administracyjną karą pieniężną mającą charakter prewencyjno-represyjny. Jest ona wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy ustanowionej w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. (wyroki NSA: z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 121/14, Lex nr 2091931; z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2463/14, Lex 2083527; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2187/15, Lex nr 2241992; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 136/20, Lex nr 3061757; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1195/21, Lex nr 3371650; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2428/22). Pogląd ten jest akceptowany również w doktrynie. W komentarzu W. Radeckiego do art. 28 u.o.g.r.l. (publ. Lex/el.) wskazano, że "Instrumenty prawne określone w art. 28 u.o.g.r.l. zostały przez ustawodawcę nazwane "opłatami". Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to "czyste" instrumenty finansowe, lecz są w istocie "karami". Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać "opłatami sankcyjnymi" będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy". Podobny pogląd został wyrażony w komentarzu do art. 28 u.o.g.r.l. autorstwa J. Bieluka i D. Łobos-Kotowskiej (publ. Legalis/el.), w którym wskazano, że opłaty przewidziane w art. 28 u.o.g.r.l. mają charakter sankcyjny; nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosownymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny (zob. uchwała NSA z dnia 2 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98, ONSA 1999, Nr 2, poz. 46).
W obowiązującym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że do opłat tych znajdują zastosowanie przepisy Działu IVa k.p.a. regulującego kwestie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Przepisy Działu IVa k.p.a. zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 12 maja 2017 r.), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.
Wyjaśnić należy, że uprzednio dominowało stanowisko, że w tym przypadku ma zastosowanie w sposób odpowiedni art. 68 Ordynacji podatkowej. Wskazywano przy tym, że decyzja ustalająca obowiązek uiszczenia należności i opłat wydana w trybie art. 28 u.o.g.r.l. nie ma charakteru deklaratoryjnego. Takie też stanowisko zajął organ II instancji jak i sami Skarżący.
Jednak z uwagi na datę wydania zaskarżonych decyzji (decyzja II instancji – 30 grudnia 2024 r., decyzja I instancji – 27 lipca 2023 r.) stanowisko to należy uznać za nieaktualne wobec zmiany stanu prawnego.
Z dniem 1 czerwca 2017 r. został bowiem zmieniony art. 67 ustawy o finansach publicznych przez art. 12 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Równocześnie tą samą ustawą zmieniającą, został zmieniony Kodeks postępowania administracyjnego przez dodanie wspomnianego powyżej Działu IVa obejmującego administracyjne kary pieniężne. Wobec tego, skoro zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 67 ustawy o finansach publicznych, w przypadku administracyjnych kar pieniężnych stosować należy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, oznacza to konieczność stosowania przepisów działu IVa k.p.a., a nie przepisów Ordynacji podatkowej.
Wobec powyższego wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 189g § 1 k.p.a., administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.
Jak wskazano już wyżej w przypadku wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej do naruszenia prawa dochodzi z dniem wyłączenia gruntów z produkcji bez wymaganego zezwolenia. Chodzi tutaj o faktyczną zmianę użytkowania, przejawiającą się w braku dalszej możliwości użytkowania danego gruntu jako rolnego lub leśnego.
Dla uznania, iż nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej lub leśnej, musi zostać podjęte jakieś działanie, które uniemożliwia prowadzenie produkcji rolnej lub leśnej na takim gruncie.
Jak wskazano wyżej do faktycznego wyłączenia doszło w momencie rozpoczęcia robót budowlanych na działce [...] i związane z tym wykorzystywanie działki nr [...] jako dojazdu do budowy. W przedmiotowej sprawie organ nie ustalił daty faktycznego rozpoczęcia robót budowlanych, pomimo iż zwracał się w tym zakresie do PINB, to jednakże zgromadzone dokumenty i daty z nich wynikające pozwalają na przyjęcie, iż już na dzień wydawania przez organ I instancji upłynął 5 letni termin wskazany w art. 189g § 1 k.p.a.
W tym miejscu odwołać należy się do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 29 marca 2019 r., znak: [...]: [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dla budowy 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Z decyzji tej wynika, iż w dniu 1 marca 2018 r. przeprowadzono kontrole podczas której stwierdzono, że inwestor realizuje inwestycję z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany lokalizacji budynków. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż w dniu 1 marca 2018 r. roboty budowlane były już prowadzone, a ich stan był na tyle zaawansowany, że pozwalał na stwierdzenie dokonania odstępstw.
Sąd powyższą datę przyjął jako datę pewną pozwalającą na ustalenie, iż pięcioletni okres o którym mowa w art. 189g k.p.a. upłynął przed 27 lipca 2023 r. tj. przed datą wydania decyzji przez organ I instancji.
Zatem skoro termin do nałożenia omawianej kary biegł co najmniej od dnia 1 marca 2018 r. to zasadniczo powinien upłynąć 1 marca 2023 r.
Sąd miał przy tym na uwadze, iż bieg tego terminu był zawieszony na mocy art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), zwanej dalej ustawą COVID - 19. Przepis ten stanowił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Powołany przepis uzyskał takie brzmienie na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568). Ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem uchwalenia - tj. z dniem 31 marca 2020 r. - odnosiła się jednak do już istniejącego stanu zagrożenia epidemicznego, który swoją kwalifikację prawną uzyskał wcześniej. Ogłoszenie stanu zagrożenia epidemicznego nastąpiło bowiem z dniem 14 marca 2020 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze kraju stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433). Art. 15zzr ustawy COVID-19 został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Stosownie do treści art. 68 ust. 6 tej ustawy zmieniającej, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzr ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się lub został wstrzymany na podstawie art. 15zzr tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powołana ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 16 maja 2020 r.
Reasumując, przewidziane przepisami prawa administracyjnego terminy przedawnienia (w tym ten przewidziany w art. 189g § 1 k.p.a.) nie rozpoczynały się w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (włącznie), a rozpoczęte ulegały zawieszeniu na ten okres. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło zatem na 71 dni i z woli ustawodawcy o ten właśnie okres czasu ów termin został wydłużony. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 3 lipca 2024 r., II GSK 2387/23, z 23 maja 2024 r., II GSK 1928/23, z 21 marca 2024 r., II GSK 2040/21, z 23 stycznia 2024 r., II GSK 771/23, a Sąd w składzie orzekającym w pełni go akceptuje.
Uwzględniając okres, w którym bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie był zawieszony, uznać należy, że 5 letni termin o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. upływał 11 maja 2023 r. , a co za tym idzie wydanie decyzji nawet przez organ I instancji w dniu 27 lipca 2023 r. nastąpiło po upływie tego okresu.
W tym miejscu wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2021 r. II GSK 1534/21, publ. CBOSA, stwierdził że: "Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał również, że art. 189h k.p.a., który reguluje przerwanie i zawieszenie biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, nie wymienia jako przyczyny przerwania biegu terminu wydania decyzji nieostatecznej. Stanowisko to potwierdza treść art. 189h § 4 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego albo sądu powszechnego, albo skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej. Zatem ustawodawca wiąże skutek zawieszenia biegu terminu przedawnienia dopiero z aktem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie zaś z wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, która nie jest decyzją ostateczną."
Tym samym skoro decyzja organu II instancji została wydana dopiero 30 grudnia 2024 r., to nastąpiło to po znacznym upływie terminu przedawnienie.
Na marginesie Sąd zaznacza, iż gdyby nawet uznać, że do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej nastąpiło dopiero po zakończeniu robót związanych z utwardzeniem gruntu, które to – zgodnie z oświadczeniem Skarżących - wykonano w okresie od 10 września 2019 r. do 10 października 2019 r. po oddaniu budynków do użytkowania, to również w tym wypadku wydanie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 30 grudnia 2024 r. nastąpiło po 21 grudnia 2024 r. tj. po okresie upływu ponad 5 lat i 71 dni.
Odnosząc się zaś do stanowisku strony odnośnie wytępienia przesłanek do zawieszenia postępowania Sąd wskazuje, iż fakt toczącego się postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 03 października 2022 r., znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty z 26 listopada 2020 r., znak: [...] wskazać należy, iż w tym przypadku mamy do czynienia z decyzja ostateczną, którą jest związany zarówno organ jak i Sąd. Tym samym Sąd uznał, iż brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postepowania.
Powyższe uzasadnia orzeczenie o usunięciu wydanych decyzji z obrotu prawnego, z powodu naruszenia art. 189g § 1 k.p.a. Procesowym skutkiem przedawnienia prawa do nałożenia kary pieniężnej jest bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt I sentencji) oraz na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego (pkt II sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego (7358 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 P.p.s.a uwzględniając uiszczony wpis od skargi (1941 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (5400 zł), ustalone według stawki z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 w sprawie w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).