II SA/Po 242/22

II SA/Po 242/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 704/22 - Postanowienie NSA z 2022-12-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 20, art. 28
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2023 r. sprawy ze skarg Gminy P. , Stowarzyszenia V. z siedzibą w J. na postanowienie Wojewody z dnia 14 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołań oddala skargi
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 lutego 2022 r., nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "K.p.a.") stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia V. z siedzibą w J. z dnia 28 grudnia 2021 r., Gminy P. z dnia 29 grudnia 2021 r. i Stowarzyszenia Z. z siedzibą we wsi K. z dnia 11 stycznia 2022 r., od decyzji Starosty [...] nr [...] z 09 grudnia 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku utylizacji zwłok małych zwierząt domowych wraz z wewnętrzną instalacją gazową, dwóch zbiorników podziemnych na gaz propan butan o pojemności 6,70 m3 każdy oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki przy ul. [...] w B. , gm. P. (dz. nr [...]).
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 10 września 2021 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek spółki D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej również jako: "inwestor") o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku utylizacji zwłok małych zwierząt domowych wraz z wewnętrzną instalacją gazową, dwóch zbiorników podziemnych na gaz propan butan o pojemności 6,70 m3 każdy oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki przy ul. [...] w B. , gm. P., na działce o nr. ewid. [...] (dalej również jako: "inwestycja").
Decyzją nr [...] z dnia 09 grudnia 2021 r. Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji.
Odwołania od powyższej decyzji wniosły podmioty nie biorące udziału w postępowaniu przed organem I instancji: Stowarzyszenie V. z siedzibą w J. , Gmina P. oraz Stowarzyszenie Z. z siedzibą we wsi K..
Następnie organ przytoczył treść przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz ustawy z dnia 04 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) regulujących pojęcie strony oraz zasady wnoszenia odwołań, wskazując, że w przedmiotowej sprawie odwołania wniosły Stowarzyszenie V. z siedzibą w J., Stowarzyszenie Z. z siedzibą we wsi K. oraz Gmina P. .
Odnosząc się do odwołań wniesionych przez Stowarzyszenia organ podniósł, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie zaś do treści przepisu art. 28 ust. 3 Prawo budowlane, przepisu art. 31 K.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od powyższej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że przepisów art. 28 ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm.). W takim przypadku należy stosować art. 44 powyższej ustawy stanowiący w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nich na prawach strony. Na gruncie obowiązującego stanu prawnego katalog spraw, w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, został określony bardzo precyzyjnie. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest bowiem tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 oraz 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku wynika, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli konieczność takiej oceny (dokonywanej w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę) została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach: na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia (musi być złożony na etapie postępowania o pozwolenie na budowę) oraz gdy organ właściwy do wydania decyzji pozwolenia na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W przedmiotowym przypadku nie zachodzą jednak przesłanki do zastosowania powyższych przepisów, bowiem Starosta P. na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie prowadził czynności wymagających w myśl ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a sama inwestycja nie została zakwalifikowana do katalogu przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). W konsekwencji nie ma zastosowania przepis art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego umożliwiający ewentualne uznanie stowarzyszenia za podmiot na prawach strony, który byłby uprawniony do skutecznego złożenia odwołania. W sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stosownie do art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego normy art. 31 k.p.a. nie mogą być stosowane w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Przechodząc do odwołania wniesionego przez Gminę P. organ odwoławczy wskazał, że podmiot ten wywodzi swój interes prawny z oddziaływania planowanej inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej na nieruchomość będącą własnością gminy, tj. dz. o nr. ewid. [...], obr. B., stanowiącej działkę drogową - drogę gminną, której gmina jest właścicielem i zarządcą, na co odwołująca wprost wskazała we wniesionym odwołaniu z 29 grudnia 2021 r. Powyższe wynika również z informacji z rejestru gruntów znajdującej się w aktach organu I instancji oraz treści księgi wieczystej nr [...]
Oceniając przymiot strony Gminy P. Wojewoda przyjął, że nieruchomość o nr. ewid. [...] jest nieruchomością drogową, nie budowlaną, co w istocie przesądza o braku możliwości jej potencjalnej zabudowy. Tym samym, w kontekście definicji obszaru oddziaływania zawartej w Prawie budowanym, uniemożliwia zakwalifikowanie jej do tego obszaru, a jej właścicielowi przyznanie statusu strony postępowania. Ponadto posiłkując się definicją drogi zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 1376 ze zm.) należy wyjaśnić, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2). Droga gminna, którą jest działka nr ewid. [...], jest drogą publiczną, ta zaś jest zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Gmina będąca zarządcą drogi publicznej nie może zatem uniemożliwiać korzystania z drogi wybranym właścicielom gruntów przy niej zlokalizowanych i w ten sposób dyskryminować niektóre z podmiotów. W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że uprawnienia właścicielskie wynikające z art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), aby mogły stanowić podstawę do uznania wnioskodawcy za stronę postępowania, muszą zostać powiązane z przepisem Prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenie prawa wnioskodawcy do zagospodarowania jego nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem - na tym bowiem zasadza się istota konstrukcji obszaru oddziaływania obiektu. Regulacje prawa cywilnego same w sobie mogą być źródłem wyłącznie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, w tym ewentualne przekroczenie dopuszczalnego poziomu immisji w rozumieniu Kodeksu cywilnego (takich jak: spaliny, ścieki, pyły). Co istotne, zaskarżona decyzja została wprawdzie dostarczona Gminie (o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach organu I instancji)), jednak została ona doręczona jedynie do wiadomości, jako do organu podatkowego, co uwidocznione jest w rozdzielniku decyzji. Nie powoduje to przyznania Gminie statusu strony. Mając zatem na uwadze powyższe Gmina P. nie posiada w przedmiotowej sprawie legitymacji do skutecznego wniesienia odwołania i występowania w postępowaniu jako jego strona.
Finalnie Wojewoda wskazał, że w kontekście terminowości wniesienia odwołań, wskazać należy, że podmioty wnoszące środek zaskarżenia związane są terminami procesowymi określonymi w przepisach, w tym przypadku w art. 129 § 2 K.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin ten jest wiążący również dla podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji - odwołanie należy wnieść w terminie dla stron postępowania. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt Starosty [...], uprawniona strona postępowania 15 grudnia 2021 r. odebrała adresowany do niej odpis decyzji, o czym świadczy adnotacja na egzemplarzu decyzji w aktach organu I instancji. Termin zatem do wniesienia odwołania minął z dniem 29 grudnia 2021 r. O ile w przypadku odwołania Gminy P. nadanego w placówce pocztowej 29 grudnia 2021 r. doszło do zachowania terminu do jego wniesienia, to w przypadku odwołań Stowarzyszenia V. z siedzibą w J. oraz Stowarzyszenia Z. z siedzibą we wsi K. doszło do uchybienia terminu do ich wniesienia. Jak wynika bowiem z pism Starosty [...] (z dnia 11 stycznia 2022 r. i 17 stycznia 2022 r.), przy których przekazano odwołania odwołanie Stowarzyszenia V. z dnia 28 grudnia 2021 r. zostało złożone 30 grudnia 2021 r. w Starostwie Powiatowym w P., natomiast odwołanie Stowarzyszenia Z. z dnia 11 stycznia 2022 r. nadano w placówce pocztowej w dniu 12 stycznia 2022 r. (koperta w aktach organu II instancji). Oba odwołania wniesiono zatem po upływnie ustawowego terminu.
W ocenie Wojewody wskazane uchybienie terminu nie ma wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, bowiem żaden z powyższych podmiotów nie posiada legitymacji procesowej do skutecznego wniesienia środka zaskarżenia w przedmiotowej sprawie. Jedynie w sytuacji ustalenia, że odwołanie zostało wniesione przez stronę otwarta zostałaby droga do dalszej kontroli formalnej wniesionych odwołań, w szczególności dotyczącej zachowania terminu do wniesienia odwołania, gdyż uchybić terminowi do wniesienia odwołania może tylko strona, a więc podmiot, który ma interes prawny w sprawie.
Skargi na powyższą decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie V. z siedzibą w J. (skarga powyższa została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjny w Poznaniu pod sygn. akt II SA/Po [...]) oraz Gmina P. ((skarga powyższa została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjny w Poznaniu pod sygn. akt II SA/Po [...]).
W skardze wniesionej przez Stowarzyszenie V. z siedzibą w J. podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 K.p.a. wskazując w szczególności, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z uchwałą Rady Miejskiej Gminy P. z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, na terenie Gminy P..
W skardze wniesionej przez Gminę P. podniesiono zarzuty naruszenia: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 127 § 1 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art.3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, w szczególności środków dowodowych i okoliczności, które potwierdzają udział Gminy P. w postępowaniu w charakterze strony postępowania, w szczególności bezpodstawne uznanie, że:
1. Gmina P. wskazała, że działka o nr [...] została zaliczona do kategorii drogi gminnej, podczas, gdy to inwestor w złożonym wniosku przywołał błędnie powyższą okoliczność;
2. Gmina P. nie może zostać uznana za stronę niniejszego postępowania wobec tego, że działka, co do której przysługuje jej prawo własności jest działką drogową, a nie działką budowlaną, a przez to w istocie powyższe przesądza o braku możliwości jej potencjalnej zabudowy;
3. wyłącznie działka budowlana przesądza o możliwości uznania jej właściciela za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody w części dotyczącej niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Gminę P.; jak i decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 09 grudnia 2021 r. i uznanie Gminy P. za stronę tegoż postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wskazana przez inwestora w projekcie budowlanym obsługa komunikacyjna ma odbywać się z drogi gminnej, a to ulicy [...]. Tym samym wobec oddziaływania zamierzonej inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej na nieruchomości stanowiącej własność gminy, konieczne jest uznania jej za stronę postępowania, o czym przesądzają przepisy odrębne, a to w szczególności przepisy ustawy o drogach publicznych, a to wobec tego, że Gmina P. jest właścicielką i zarządcą drogi, stanowiącej działkę nr [...], obręb B., graniczącej bezpośrednio z działką nr [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja.
Gmina wskazała, że wniosła o wznowienie postępowania, a to z uwagi na niezgodność zamierzonej inwestycji z uchwałą Rady Miejskiej Gminy P. nr [...] z dnia 29 kwietnia 2021 r. Występuje bowiem rozbieżność we wskazanym przez inwestora w projekcie budowlanym dostępie do drogi publicznej, gdyż jest wskazany dostęp z ulicy [...], podczas gdy § 19 powyższej uchwały Rady Miejskiej Gminy P. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części obrębu B. określa, że obsługa komunikacyjna terenów objętych planem następować będzie wyłącznie poprzez układ istniejących i projektowanych dróg dojazdowych wewnętrznych powiązanych z drogą publiczną klasy głównej ruchu przyspieszonego oznaczonego symbolem KD-GP na istniejących zjazdach, co skutkuje tym, iż w ocenie Gminy P. należało wskazać dostęp do drogi publicznej z ulicy [...].
Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że inwestor błędnie wskazał w projekcie budowlanym, następnie zatwierdzonym przez Starostę [...], że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywać się będzie z drogi publicznej gminnej, a to z ulicy [...]. Zatem to nie Gmina P. w odwołaniu wskazała na powyższą okoliczność, wbrew temu co powołane zostało w zaskarżonym postanowieniu. Sama ulica [...] nie jest drogą gminną w rozumieniu art. 7 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, a zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Taka uchwała nie została podjęta przez Radę Miejską Gminy P., a zatem inwestor już z tej przyczyny błędnie wskazał obsługę komunikacyjną zamierzenia budowlanego, a co nie zostało zauważone przez Starostę wydającego pozwolenie na budowę.
Gmina podniosła następnie, że przez obszar oddziaływania obiektu, w myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu, do których zaliczyć należy m.in. przepisy dotyczące dróg. Przepisem odrębnym, o którym mowa wyżej jest ustawa o drogach publicznych, a w szczególności art. 8 ust. 2 ustawy, w myśl którego budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych w zakresie sytuowania inwestycji na działce, nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Należy bowiem przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tym otoczeniu powinny być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Tym samym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę organ administracji powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie danego terenu, na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zabudowy terenu znajdującego się w otoczeniu, pod kątem nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Przy ocenie czy konkretny podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał.
Zdaniem skarżącej źródłem tak rozumianego interesu prawnego mogą być przepisach prawa cywilnego czy nawet stosunkach obligacyjnych. Stąd twierdzenie, że uznanie nieruchomości za działkę drogową wyklucza możliwość jej potencjalnej zabudowy - oczywiście, że rodzaj zabudowy jest specyficzny, ale zgodnie z przytoczoną definicją drogi będzie to nadal obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej przyjmując szeroką interpretację tego pojęcia przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane będą również regulacje cywilnoprawne (np. art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego,) dotyczące ochrony prawa własności oraz immisji z powodu możliwości oddziaływania projektu na inne nieruchomości. Wywodząc swoje uprawnienia właścicielskie wynikające z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, inaczej niż w przypadku dróg publicznych, żadne przepisy szczegółowe, z wyjątkiem wskazanych powyżej przepisów Kodeksu cywilnego nie przewidują wzajemnych relacji inwestorów i właścicieli dróg wewnętrznych z których inwestor ma korzystać. Sposób tego korzystania (np. nieuprawnione miejsce włączenia się do drogi wewnętrznej, parametry techniczne tego połączenia) mogą stanowić ograniczenie właściciela drogi wewnętrznej do zagospodarowania takiej drogi w sposób dotychczasowy.
Finalnie Gmina wskazała, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody odmawiającej jej uznania za stronę, a tym samym podmiotu uprawnionego do złożenia odwołania z uwagi na fakt, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] jest nieruchomością drogową, a nie budowlaną.
Odpowiadając na skargi Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o ich oddalenie.
Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył sprawy o sygn. akt II SA/Po [...] oraz II SA/Po [...] do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcie pod sygn. akt II SA/Po [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawa powyższa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Wojewody, który stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia V. z siedzibą w J. z 28 grudnia 2021 r., Gminy P. z 29 grudnia 2021 r. i Stowarzyszenia Z. z siedzibą we wsi K. z 11 stycznia 2022 r., od decyzji Starosty [...] nr [...] z 09 grudnia 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku utylizacji zwłok małych zwierząt domowych wraz z wewnętrzną instalacją gazową, dwóch zbiorników podziemnych na gaz propan butan o pojemności 6,70 m3 każdy oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki przy ul. [...] w B., gm. P. (dz. nr [...]).
Rozpoznając przedmiotową sprawę należy zauważyć w pierwszej kolejności, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W świetle art. 134 K.p.a. obowiązkiem organu II instancji po otrzymaniu odwołania jest jego zbadanie z punktu widzenia ustanowionych wymagań formalnych i materialnych. Przy czym niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi. W pierwszej kolejności badana powinna być kwestia dopuszczalności odwołania w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy K.p.a. i/lub przepisy szczególne. Sama niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Do przykładów tych pierwszych należy brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Z kolei do przyczyn podmiotowych zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 134).
Podkreślenia wymaga również, że organ odwoławczy, rozpatrując kwestię dopuszczalności odwołania (zażalenia), nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to odwołanie (zażalenie). Ocena taka możliwa jest dopiero po stwierdzeniu, że odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. I GSK 329/18, Baza NSA). Kwestia ta jest istotna w niniejszej sprawie, bowiem skarżąca – Stowarzyszenie V. we wniesionej skardze w podnosi zarzuty merytoryczne dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, co nie mogło być przedmiotem sądowej kontroli. Kontrola powyższa jest bowiem ograniczona jedynie do zbadania prawidłowości stanowiska Wojewody odmawiającego skarżącym przyznania im statutu strony w postępowaniu.
Idąc dalej, na gruncie analizy art. 134 K.p.a. w kontekście rodzajów rozstrzygnięć z niego wynikających i ich konkurencyjności w doktrynie wskazuje się, że określa on niezależne od siebie przeszkody do rozpatrzenia odwołania co do meritum. Przy czym, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie obejmuje przypadku utożsamianego z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Oznacza to, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (zażalenia) jest rozstrzygnięciem konkurencyjnym wobec stwierdzenia wniesienia odwołania (zażalenia) z uchybieniem terminu. Co więcej, w literaturze (por. Z. Kmieciak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2019, art. 134; por. też G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, A. Matan, C. Martysz, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2007, s. 737) zwraca się uwagę na konsekwencje i doniosłość prawną porządku, w jakim użyto w art. 134 K.p.a. zwrotów dotyczących wydawanych w oparciu o ten przepis rozstrzygnięć, gdzie w pierwszej kolejności wymienia się "stwierdzenie niedopuszczalności odwołania", a następnie - stwierdzenie "uchybienia terminu do wniesienia odwołania". Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i przypisanie jej drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organ odwoławczy skoncentrować powinien na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania.
Mając powyższe na względzie Sąd zaakceptował stanowisko Wojewody, że pomimo wniesienia przez Stowarzyszenie V. odwołania z naruszeniem terminu określonego przepisami K.p.a., uznanie, że podmiot ten nie miał legitymacji do wniesienia odwołania skutkowało koniecznością wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.
Odnosząc się do samej skargi wniesionej przez Stowarzyszenie V. wskazać należy, że była ona bezzasadna.
Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 31 K.p.a., organizacja społeczna, jaką jest również stowarzyszenie, może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z § 3 tego artykułu, organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Jeżeli organizacja społeczna nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (art. 31 § 5 K.p.a.).
Wyrażona w powołanym przepisie K.p.a. zasada ma charakter ogólny. Ustawodawca w art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wskazał bowiem, że przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wyłączając tym samym stosowanie tej zasady w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Konsekwentnie w postępowaniu wszczętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, organizacja społeczna spoza kręgu osób wymienionych w ust. 2 art. 28 Prawa budowlanego, nie tylko nie może uczestniczyć, jako strona, ale nie może również w sposób prawnie uzasadniony przedstawiać organowi prowadzącemu postępowanie swego poglądu w sprawie.
Przepis art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.). W takim przypadku należy stosować art. 44 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony.
Z powyższego wynika, że zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane), z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te, powołując się na swoje cele statutowe, mogą uczestniczyć. Katalog spraw, w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, został określony precyzyjnie. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest bowiem tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 972/16, Baza NSA).
W myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy). W ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzona jest wyłącznie w ściśle określonych przypadkach: 1) jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez właściwy organ do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w powyższej z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy); 2) na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy); 3) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdził, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 72 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy).
W przedmiotowej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca, co powoduje, że Stowarzyszenie V., będące organizacją społeczną, nie mogło skutecznie wnieść odwołania od decyzji o pozwoleniu ba budowę, a stanowisko Wojewody uznać należało za prawidłowe.
Przechodząc do skargi wniesionej przez Gminę P. zauważyć należy, że jak powyżej wskazano, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r., a więc od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Podkreślenia wymaga, że to uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego mogą powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19, Baza NSA; S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, Samorząd Terytorialny 2021, Nr 4, s. 48-57).
W obecnym stanie prawnym stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 403/21, z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1655/17, czy z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2352/16, Baza NSA). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że Gmina wywodzi swój przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu z faktu, że jest właścicielką działki ewidencyjnej nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. Choć istnieją wątpliwości, co do statusu powyżej nieruchomości – Wojewoda przyjął, że jest to droga publiczna, natomiast Gmina wskazuje, że nieruchomość powyższa nie ma powyższego charakteru, stanowiąc jedynie działkę drogową nie zaliczoną do żadnej kategorii dróg publicznych – okolicznością bezsporną pozostaje, że działka nr [...] jest działką drogową, co wynika z informacji z rejestru gruntów znajdującej się w aktach organu I instancji oraz treści księgi wieczystej nr [...]
W tym miejscu Sąd zauważa, że okoliczność, że inwestycja jest położona przy działce drogowej nie może sama w sobie stanowić podstawy do przyznania Gminie statusu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Podobnie takiej podstawy nie może stanowić fakt, że realizacja inwestycji może wiązać się z koniecznością zapewnienia dostępu do takiej drogi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1139/21, Baza NSA). W świetle przedstawionych powyżej rozważań podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy działka należąca do Gminy znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a więc czy konkretne indywidualne parametry inwestycji objętej kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę będą konkretyzować odpowiednie, wynikające z odrębnych przepisów, normy prawa administracyjnego, ograniczające sposób zagospodarowania działku nr [...]. Odpowiedź na tak postawione pytanie jest negatywna, gdyż w ocenie Sądu realizacja inwestycji nie spowoduje w jakikolwiek sposób ograniczenia sposobu zagospodarowania działki, która jak wyżej wskazano jest działką drogową.
Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska wyrażonego przez skarżącą Gminę, która w istocie przedstawia rozszerzającą wykładnię art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą w obszarze oddziaływania obiektu mogą również znajdować się nieruchomości, wobec których, zgodnie z założeniami projektowymi, nie dochodzi do ograniczeń w ich zagospodarowaniu i na które przedsięwzięcie budowlane może oddziaływać w inny sposób. Dopuszczenie poglądu skarżącej, a więc badanie potencjalnego, ale bliżej nieokreślonego i nie znajdującego odniesienia w obowiązujących przepisach oddziaływania, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych z kolejnymi zmianami ustawy Prawo budowlane, w tym zmianą dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz zmianą dokonaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw i powrót do stanu, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią. Wykazanie przez Gminę, że jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja samo w sobie nie jest wystarczające do przyjęcia, że przysługuje jej status strony. Niezbędne jest wykazanie istniejących ograniczeń w możliwości zagospodarowania należącej do niego nieruchomości, przy czym wskazane ograniczenia muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. W przedmiotowej sprawie z uwagi na przeznaczenie działki nr [...] nie sposób wskazać przepisu, który wprowadzałby tego typu ograniczenia. Należy bowiem raz jeszcze podkreślić, że celem wskazanej wyżej regulacji (art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) jest przesądzenie, że skutecznie można kwestionować zamierzenie inwestycyjne wtedy, gdy ma się w sprawie interes prawny i to w takim zakresie w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego.
Przedstawione powyżej argumenty wskazują, że również stanowisko zawarte w skardze wniesionej przez Gminę P. była niezasadna.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargi.