II SA/PO 241/23

II SA/Po 241/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 799
art. 84 ust. 1, 2 pkt 3, 5 i 6, art. 119 ust. 1, 3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 20 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak--Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 24 września 2018 r., nr L/1121/18 w przedmiocie określenia Programu ochrony środowiska przed hałasem oddala skargę
Uzasadnienie
A. S.A. z siedzibą w P. (dalej jako: "skarżąca" lub "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 24 września 2018 r., nr L/1121/18, w sprawie określenia Programu ochrony środowiska przed hałasem dla terenów poza aglomeracją miasta Poznań, na których poziom hałasu przekracza poziom dopuszczalny, położonych wzdłuż autostrady A2 od km 107+900 do km 257+219, obejmującego aktualizację Programu ochrony środowiska przed hałasem dla dwóch odcinków autostrady A2 (dalej jako: "uchwała" lub "Program"). Skarżąca wniosła o:
1. stwierdzenie nieważności uchwały w pkt: 11.2, 11.4, 12, 13.3 załącznika do uchwały,
2. stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w pkt 1,
3. zasądzenie od organu na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
a) art. 119 ust. 1, art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. w brzmieniu podjęcia uchwały: Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej jako "p.o.ś.") w zw. z art. 94 Konstytucji RP polegające na niespełnieniu przez Program warunków przewidzianych dla aktów prawa powszechnie obowiązującego przez zindywidualizowane określenie podmiotów, do których skierowano zawarte w nim obowiązki,
b) art. 84 ust. 2 pkt 6 p.o.ś. i art. 94 Konstytucji RP poprzez objęcie regulacją aktu prawa powszechnie obowiązującego materii, która winna być przedmiotem regulacji indywidualnych aktów administracyjnych,
c) art. 84 ust. 2 pkt 5 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wymóg, aby Program określał podmioty, do których skierowano indywidualnych odpowiedzialnych za jego realizację i przyjęcie, że zakres tych obowiązków może być szerszy od katalogu z art. 84 ust. 2 pkt 6 p.o.ś., podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisu prowadzi do wniosku, że organ winien określić podmioty wchodzące w skład podległego mu aparatu administracji odpowiedzialne za realizację Programu, natomiast katalog obowiązków, jakie mogą być nakładane na podmioty korzystające ze środowiska ogranicza się do obowiązków wskazanych w art. 84 ust. 2 pkt 6 p.o.ś.,
d) art. 84 ust. 2 pkt 6 p.o.ś. poprzez nałożenie na spółkę obowiązków wykraczających poza katalog określony w tym przepisie skutkujące przekroczeniem delegacji ustawowej do stanowienia prawa miejscowego,
e) art. 112a w zw. z art. 118 i art. 119 ust. 2 p.o.ś. w zw. z art. 5, art. 6 i art. 7 dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku poprzez wykorzystanie do sporządzenia Programu nieprecyzyjnych map akustycznych opartych na błędnych, przeszacowanych lub niedoszacowanych zasięgach oddziaływania źródeł hałasu.
Wyrokiem z dnia 03 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.
Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że Program został sporządzony w oparciu o nieprawidłowo transponowane do polskiego prawa przepisy dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. (dalej jako: "dyrektywa 2002/49/WE") odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku, dotyczące w szczególności kwestii: braku definicji wskaźników hałasu (brak odwołania do normy ISO 1996-2:1987), braku definicji roku oraz błędnego, przeszacowanego lub niedoszacowanego zasięgu oddziaływania źródeł hałasu na środowisko. Wyjaśniono, że bezpośrednie stosowanie przepisów dyrektywy przez sądy (czy organy) może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy w terminie zakreślonym w dyrektywie w krajowym porządku prawnym nie zostanie osiągnięty zamierzony dyrektywą stan rzeczy. Skoro zaś, zgodnie z art. 2 dyrektywy nr 2015/996 termin implementacji dyrektywy 2002/49/WE określono do 31 grudnia 2018 r., to strona nie może wywodzić skutków prawnych z niej wynikających (stosowania norm w zakresie definicji wskaźników hałasu) dla mapy akustycznej z 2017 r. i przyjętego na jej podstawie w dniu 24 września 2018 r. Programu ochrony środowiska przed hałasem.
Zdaniem Sądu I instancji nie miała racji skarżąca, że przy sporządzaniu Programu (jak i tworzeniu mapy akustycznej autostrady A2) należało bezpośrednio zastosować przepisy ww. dyrektywy regulujące wskaźniki hałasu (Lden i Lnight). W mapie akustycznej autostrady A2 i przyjętym na podstawie jej wyników Programie prawidłowo oparto się na przepisie art. 112a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.) zwanej dalej P.o.ś., który nakazuje do sporządzania map akustycznych oraz programów ochrony środowiska przed hałasem wykorzystywać długookresowe wskaźniki oceny hałasu Lden i Lnight. W świetle powyższego za bezzasadny uznano zarzut naruszenia przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego przepisów art. 112a w zw. z art. 118 i art. 119 ust. 2 P.o.ś. w związku z art. 5-7 dyrektywy 2002/49/WE.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała nie naruszała także art. 119 ust. 1, art. 84 ust. 1 P.o.ś. w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez niespełnienie przez Program warunków przewidzianych dla aktów prawa powszechnie obowiązującego przez zindywidualizowane określenie podmiotów, do których skierowano zawarte w nim obowiązki. Wbrew argumentacji spółki, uchwała nie zawiera zapisów odnoszących się do zindywidualizowanego podmiotu, jakim jest w szczególności skarżąca spółka. Zapisy zawierające obowiązki (pkt 13 Programu) i proponowane działania naprawcze (pkt 11.2, 11.4 i 12 Programu) odnoszą się do każdorazowego zarządzającego drogą - autostradą jako podmiotu korzystającego ze środowiska (§ 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 października 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinien odpowiadać program ochrony środowiska przed hałasem (Dz. U. z 2002 r. Nr 179, poz. 1498; zwanego dalej: "rozporządzeniem") i mogącego powodować negatywne oddziaływanie akustyczne (art. 179 ust. 1 P.o.ś.). Ponadto fakultatywny charakter działań naprawczych, które proponuje Program podjąć zarządzającemu autostradą (drogą) powoduje, że nie są to zobowiązania spółki do konkretnych działań.
Sąd zwrócił przy tym uwagę, że co prawda strona skarżąca jest aktualnie jednostką zarządzającą wskazanym w uchwale odcinkiem autostrady A2, jednak jest to wynikiem umowy koncesyjnej, która z różnych przyczyn może być rozwiązana. Gdyby uchwała odnosiła się wprost do spółki skarżącej jako zarządzającego autostradą A2 mielibyśmy do czynienia z indywidualnie określonym podmiotem praw i obowiązków, co nie odpowiadałoby w swej istocie charakterowi aktu prawa miejscowego. W przypadku jednak adresowania obowiązków do zarządzającego autostradą mamy do czynienia z każdorazowym zarządcą drogi, bez względu na uwarunkowania umów koncesyjnych.
W świetle powyższego nietrafny okazał się zarzut naruszenia przez Sejmik Województwa art. 84 ust. 2 pkt 5 i 6 P.o.ś. Art. 84 P.o.ś. jako odnoszący się w ogólności do programów ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko ma charakter lex generalis wobec art. 119 P.o.ś., który reguluje kwestie tworzenia programów ochrony środowiska przed hałasem dla terenów, na których poziom hałasu przekracza poziom dopuszczalny. Art. 119 ust. 3 P.o.ś. określa zaś, że to minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymagania, jakim powinien odpowiadać program ochrony środowiska przed hałasem. W myśl art. 119 P.o.ś. w związku z przepisami rozporządzenia nie sposób uznać, że zapisy niniejszego programu - tak te określające wobec zarządzającego autostradą ustawowe obowiązki (pkt 13), jak i te określające proponowane działania naprawcze i koszty ich finansowania (pkt 11.2, 11.4 i 12) naruszają przepisy art. 84 ust. 2 pkt 5 i 6 P.o.ś.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:
1) przepisów postępowania:
a) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: "P.p.s.a.") w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. oraz art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji pełnej kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego w zakresie, w jakim uszło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzenie organu, że podstawą sporządzenia Programu oraz mapy akustycznej były regulacje nienoszące cech przepisów prawa powszechnie obowiązującego ("standardy GDDKiA");
b) art. 141 § 4 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który nie wskazuje podstawy dla pominięcia przez Sąd pierwszej instancji wyraźnych, bezwarunkowych i bezpośrednio skutecznych przepisów dyrektywy 2002/49/WE,
c) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) w związku z art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak bezpośredniego zastosowania wyraźnych, bezwarunkowych i w konsekwencji bezpośrednio skutecznych przepisów art. 5 ust. 1 i załącznika I do dyrektywy 2002/49/WE, pomimo braku prawidłowej implementacji treści przywołanej dyrektywy 2002/49/WE przez Polskę; prawidłowe działanie Sądu powinno podlegać na zastosowaniu powołanych wyżej przepisów dyrektywy 2002/49/WE i stwierdzeniu nieważności Programu jako opartego na błędnie (przy braku uwzględniania norm ISO przy wskaźnikach hałasu) sporządzonych mapach akustycznych,
d) art. 151 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na niesłusznym oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi na zaskarżoną uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego,
2) prawa materialnego:
a) art. 5 ust. 1 zdanie 2 dyrektywy 2002/49/WE w związku z art. 112a P.o.ś. w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wartości wskaźnika hałasu LDWN poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że nieprawidłowo transponowane do polskiego porządku prawnego przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie definicji wskaźników hałasu stanowią "stan przejściowy" do czasu wprowadzenia jednolitych dla Państw Członkowskich wskaźników hałasu Lden i Lnight (na podstawie dyrektywy Komisji (UE) 2015/996 z dnia 19 maja 2015 r. ustanawiającej wspólne metody oceny hałasu zgodnie z dyrektywą 2002/49/WE,
b) art. 4 ust. 3 TUE w związku z art. 288 TFUE i w związku z art. 9 oraz art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, jak również w związku z art. 5 ust. 1 i Załącznika I do dyrektywy 2002/49/WE przez ich niezastosowanie, podczas gdy dyrektywy unijne wiążą państwa członkowskie UE i mogą być stosowane bezpośrednio,
c) art. 5 ust. 1 i Załącznika I dyrektywy 2002/49/WE poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania; naruszenie polegało na braku stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej implementacji do krajowego porządku prawnego (ustawy Prawo ochrony środowiska i przepisów wykonawczych) przepisu art. 5 i Załącznika I do dyrektywy 2002/49/WE w zakresie definicji wskaźników hałasu Lden i Lnight stosowanych przy sporządzaniu map akustycznych będących podstawą przygotowania Programu; prawidłowe działanie Sądu powinno polegać na uznaniu, że wobec braku prawidłowej transpozycji dyrektywy 2002/49/WE w zakresie definicji wskaźników hałasu (brak odwołania do normy ISO 1996-2: 1987, brak właściwej definicji roku) określone tam (oraz doprecyzowane w Załączniku I do dyrektywy 2002/49/WE) postanowienia winny być stosowane wprost;
d) art. 112a w związku z art. 118 i 119 ust. 2 P.o.ś. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, wskutek czego Program został sporządzony na podstawie nieprecyzyjnych map akustycznych w oparciu o wskaźniki hałasu Lden i Lnight nieuwzględniające odniesienia do norm ISO zgodnie z art. 5 ust. 1 i Załącznikiem I do dyrektywy 2002/49/WE.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1977/21, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 252/19 i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zamierzeniom strony skarżącej kasacyjnie istoty sporu w tej sprawie nie stanowi ocena prawidłowości dokonania implementacji do krajowego porządku prawnego dyrektywy 2002/49/WE. Implementacja powyższej dyrektywy ma znaczenie dla oceny, czy dokumenty przyjęte za podstawę do podjęcia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały zostały sporządzone zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/49/WE. Dokumentami tymi były mapy akustyczne autostrady A2.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że niewątpliwie strona skarżąca ma rację podnosząc, że art. 5 ust. 1 powyższej dyrektywy nie został na datę 24 września 2018 r. w pełni implementowany do krajowego porządku prawnego. Nastąpiło to dopiero na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 2087).
Wojewódzki Sąd Administracyjny nietrafnie jednak podniósł, że kwestia obowiązywania ww. dyrektywy została uzależniona od kolejnej dyrektywy 2015/996. Art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/49/WE dotyczy określania wskaźnika hałasu przy sporządzaniu i analizowaniu strategicznych map hałasu zgodnie z jej art. 7. Państwa członkowskie zostały zobowiązane do stosowania wskaźników hałasu Lden i Lnight określonych w załączniku I do tej dyrektywy. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/49/WE do czasu wprowadzenia obowiązku stosowania wspólnych metod oceny w procesie ustalania Lden i Lnight, dopuszcza się stosowanie w tym celu przez Państwa Członkowskie istniejących krajowych wskaźników hałasu i związanych danych, które należy jednak przeliczyć na wskaźniki objęte art. 5 ust. 1 tej dyrektywy, a dane przyjmowane do ustalania wskaźników nie mogą być starsze niż trzyletnie.
Załącznik nr I do powyższej dyrektywy wprost wskazuje na obowiązek stosowania przy wyznaczaniu wskaźników hałasu określania normy technicznej ISO 1996-2: 1987 oraz określa definicję roku. Akcentuje to strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że skoro art. 112a P.o.ś., na podstawie którego sporządzono mapy akustyczne nie zawierał w dacie ich sporządzenia odniesienia do normy ISO 1996-2: 1987, ani też nie zawierał prawidłowej definicji roku, to mapy te zostały błędnie sporządzone i nie mogły być podstawą do przyjęcia zaskarżonej uchwały.
Okoliczność ta, mająca podstawowe znaczenie w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej i istotne znaczenie w sprawie nie została w tej sprawie należycie wyjaśniona. O ile bowiem brak pełnej implementacji dyrektywy 2002/49/WE do krajowego porządku prawnego na datę podjęcia zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa nie budzi wątpliwości, to jednak zagadnieniem całkowicie pominiętym przez Sąd pierwszej instancji była ocena, czy sporządzone mapy akustyczne spełniały lub nie spełniały wymagań wynikających z normy ISO 1996-2: 1987 oraz były lub nie były sporządzane przy przyjęciu prawidłowej definicji roku.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa odniósł się zarówno do metod ustalania map akustycznych, jak i przyjętych w tym zakresie wskaźników sugerując zastosowanie art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/49/WE wraz z jej załącznikiem nr I, mimo że na datę sporządzenia tych map wyżej określona treść tej dyrektywy nie została w pełni implementowana do krajowego porządku prawnego. Jak przy tym dodatkowo wynika z informacji zawartej w odpowiedzi na skargę, mapy akustyczne będące podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały zostały przekazane Komisji Europejskiej. Z akt sprawy nie wynika przy tym, czy były one oceniane przez Komisję Europejską i jakie ewentualnie stanowisko w tym zakresie Komisja zajęła.
Tym samym brak ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, czy mapy akustyczne przyjęte za podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały zostały sporządzone w sposób nienaruszający treści dyrektywy 2002/49/WE stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić zarzutów sporządzenia map akustycznych z naruszeniem art. 5 ust. 1 i załącznika nr I do dyrektywy 2002/49/WE, skoro ani nie dokonał takiej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny, ani też z akt sprawy nie wynika, aby Sejmik Województwa Wielkopolskiego przedstawił informacje lub dowody na okoliczność sporządzenia tych map zgodnie z wymogami powyższej dyrektywy lub w sposób nienaruszający w tym zakresie tej dyrektywy. Zawarta w odpowiedzi na skargę i skargę kasacyjną informacja o przestrzeganiu przepisów ww. dyrektywy stanowi tylko stanowisko tej strony i samodzielnie nie może przesądzić o jej przestrzeganiu.
Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zasadnie podważyła w rozpoznawanej skardze kasacyjnej ocenę Sądu pierwszej instancji przedstawioną w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że koniecznym jest uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia ponownej kontroli w sprawie.
Ponownie prowadząc postępowanie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zastosować art. 106 § 3 P.p.s.a. i przeprowadzić dowody pozwalające na ocenę, czy przyjęte w tej sprawie jako podstawę uchwalenia przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego zaskarżonej uchwały mapy akustyczne autostrady A2 zostały sporządzone zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/49/WE oraz jej załącznika nr I, a w szczególności przy zastosowaniu normy ISO 1996-2: 1987 oraz przyjęciu definicji roku wynikającej z powyższej dyrektywy. Jak bowiem wynika z akt sprawy, wiedzę o przestrzeganiu wymogów wynikających z ww. normy ISO oraz prawidłowej definicji roku powinien posiadać Sejmik Województwa Wielkopolskiego (karty nr [...]-[...] akt sprawy), a przynajmniej organ ten powinien wskazać, kto taką wiedzę posiada.
Ponadto posiłkowo należy także ustalić, czy sporządzone mapy akustyczne autostrady A2 w zakresie wykorzystanym na potrzeby uchwalenia zaskarżonej uchwały zostały zaakceptowane przez Komisję Europejską, o ile taka akceptacja była dokonywana.
Pismami procesowymi z dnia 22 maja 2023 r. oraz 23 czerwca 2023 r. pełnomocnik Sejmiku odniósł się do powyższych kwestii.
W odpowiedzi na powyższe pisma, pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r. podniósł, że w treści pisma z dnia 22 maja 2023 r. organ wskazał jedynie swoje stanowisko, wedle którego dokument pn. "Mapa akustyczna autostrady A2 na terenie województwa wielkopolskiego na odcinku węzeł Nowy Tomyśl - węzeł Konin" (dalej jako: mapa akustyczna A2) został wykonany zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, w szczególności z art. 118a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 01 października 2007 w sprawie szczegółowego zakresu danych ujętych na mapach akustycznych oraz ich układu i sposobu prezentacji (Dz. U. nr 187, poz. 1340 ze zm.), a także rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wartości wskaźnika hałasu LDWN (Dz. U. nr 215, poz. 1414). Organ wskazał również, że norma PN-ISO 1996-2:1999 - "Akustyka - Opis i pomiary hałasu środowiskowego - Zbieranie danych dotyczących sposobu zagospodarowania terenu" opublikowana dnia 12 marca 1999 r. i stanowiąca podstawę wykonania mapy akustycznej A2 została wydana jako identyczna z wprowadzoną normą międzynarodową ISO 1996-2:1987, o której mowa w załączniku nr I do dyrektywy 2002/49/WE.
Zdaniem skarżącej organ nie wykonał wezwania Sądu w zakresie w jakim zobowiązany został do wskazania dowodów pozwalających na dokonanie oceny, albowiem nie wskazał dowodów, które umożliwiłyby weryfikację czy przyjęte w sprawie mapy akustyczne autostrady A2 zostały sporządzone zgodnie z art. 5 ust. 1 Dyrektywy, a jedynie przedstawił własne stanowisko, załączając do niego dokument prywatny tj. pismo spółki [...]X sp. z o.o. z siedzibą w P.1 z dnia 08 marca 2019 r. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Art. 106 § 5 P.p.s.a. stanowi natomiast, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 245 Kodeksu postępowania cywilnego dokument prywatny sporządzony w formie pisemnej albo elektronicznej stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Wobec powyższego pismo organu z dnia 22 maja 2023 r. jak i załączone do tego pisma stanowisko spółki [...]x sp. z o.o. nie stanowią dowodów pozwalających na dokonanie wskazanej oceny, a potwierdzają jedynie, że objęte tymi dokumentami oświadczenia zostały złożone przez osoby, które złożyły na powyższych dokumentach podpisy.
Następnie pełnomocnik wskazał, że dane przedstawione w stanowisku organu z dnia 22 maja 2023 r. swoją treścią odbiegają od danych żądanych w wezwaniu z dniu 8 maja 2023 r. W ocenie skarżącej, nawet gdyby przyjąć, że materiały przekazane przez prgan stanowić mogą dowody służące dokonaniu oceny, to materiały te nie potwierdzają, iż mapy akustyczne zostały sporządzone zgodnie z art. 5 ust. 1 Dyrektywy oraz jej załącznikiem nr I, a w szczególności przy zastosowaniu normy ISO 1996-2:1987 oraz przyjęciu wskazanej w tym akcie definicji roku. Organ w piśmie nie uzasadnił swojego stanowiska dlaczego w ocenie Organu norma PN-ISO 1996-2:1999 - "Akustyka - Opis i pomiary hałasu środowiskowego - Zbieranie danych dotyczących sposobu zagospodarowania terenu" opublikowana dnia 12 marca 1999 r., która miała stanowić podstawę wykonania mapy akustycznej A2 miałaby być identyczna w stosunku do normy międzynarodowej ISO 1996-2:1987, o której mowa w załączniku nr I do dyrektywy 2002/49/WE. Nadto, wbrew twierdzeniom Organu z części opisowej mapy akustycznej A2 nie wynika nawet, aby podstawę jej wykonania stanowiła norma PN-ISO 1996-2:1999, na której identyczność z normą ISO 1996-2:1987 powołuje się organ. O zgodności mapy akustycznej A2 z treścią Dyrektywy w żaden sposób nie może również przesądzać podnoszony przez organ argument, że przy jej sporządzaniu uwzględniono wymagania określone w standardach GDDKiA albowiem wymagania te nie stanowią obowiązujących przepisów prawa.
Zgodnie z definicją roku wskazaną w załączniku nr I do Dyrektywy rok oznacza dany rok w odniesieniu do emisji dźwięku i średni rok w odniesieniu do warunków meteorologicznych. Z rozdziału 10 części opisowej mapy akustycznej A2 wynika natomiast, że natężenie ruchu określono na podstawie GPR 2015; a w odniesieniu do warunków meteorologicznych oparto je jedynie na danych wiatrowych z lat 1996-2005 oraz o średniej wieloletniej liczbie dni bezchmurnych oraz z dużym zachmurzeniem. Nie podano natomiast w oparciu o jakie dane wyznaczono temperaturę powietrza (co ma największy wpływ na rozchodzenie się dźwięku), wilgotność i ciśnienie. W ocenie skarżącej zakres wskazanych wyżej danych odbiega od zakresu wymaganego definicją roku wskazaną w załączniku nr I do Dyrektywy, co również wskazuje na sporządzenie map akustycznych A2 przyjętych za podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały niezgodnie z przepisami Dyrektywy.
Pismem z dnia 15 września 2023 r. Marszałek przekazał uwierzytelniony wydruk rozdziału 10 części opisowej "Mapy akustycznej autostrady A2 na terenie województwa wielkopolskiego na odcinku węzeł Nowy Tomyśl węzeł Konin" — Identyfikacja i charakterystyka źródła hałasu.
Kolejnym pismem z dnia 29 listopada 2023 r. Marszałek wskazał, że w ocenie skarżącej organ nie uzasadnił swojego stanowiska, wedle którego norma PN-ISO 1996-2:1999, stanowiąca podstawę wykonania mapy akustycznej A2, wydana została jako norma identyczna z wprowadzoną normą międzynarodową ISO 1996-2:1987, o której mowa w załączniku nr I do Dyrektywy 2002/49/WE. Okoliczność ta wynika z samej treści dokumentu Polska Norma PN-ISO 1996-2:1999 "Akustyka. Opis i pomiary hałasu środowiskowego. Zbieranie danych dotyczących sposobu zagospodarowania terenu", gdyż w jego przedmowie wskazano, iż "niniejsza norma jest tłumaczeniem angielskiej wersji normy międzynarodowej ISO 1996-2:1987 i jest wydana jako norma identyczna z wprowadzona norma międzynarodowa" (normę powyższą załączono do pisma – przy. Sądu). Zatem sporządzenie mapy akustycznej A2 z uwzględnieniem normy PN-ISO 1996-2:1999 jest równoznaczne z opracowaniem jej zgodnie z normą międzynarodową ISO 1996-2:1987.
Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, jakoby z części opisowej mapy akustycznej A2 nie wynikało, iż podstawę jej opracowania stanowiła norma PN-ISO 1996-2:1999. Przeczy temu chociażby treść rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego zakresu danych ujętych na mapach akustycznych oraz ich układu i sposobu prezentacji, które w części opisowej mapy akustycznej A2, w rozdziale 2 "Podstawa prawna", wymienione zostało jako jeden z aktów prawnych będących podstawą jej opracowania. W załączniku nr 1 i 3 do tegoż rozporządzenia prawodawca wprost zawarł bowiem odwołanie do normy PN-ISO 1996-2:1999.
Nawiązując do przyjętej przy sporządzeniu mapy akustycznej A2 definicji roku organ wyjaśnił, że definicja roku, zawarta w załączniku nr I do Dyrektywy 2002/49/WE, wskazuje, że rok oznacza dany rok w odniesieniu do emisji dźwięku i średni rok w odniesieniu do warunków meteorologicznych. Powyższa definicja roku została uwzględniona przy opracowaniu mapy akustycznej A2. W rozdziale 18.1 "Wpływ warunków meteorologicznych na propagację dźwięku" (załączonym do pisma – przy. Sądu) w sposób szczegółowy przedstawiono metodykę oraz dane przyjęte do obliczeń w tym zakresie. Z treści tego rozdziału (s. 65) wynika m. in., że na potrzeby określenia długotrwałego poziomu dźwięku za pomocą metody obliczeniowej XPS 31-133, zalecanej dla obliczania poziomu hałasu drogowego przez Unię Europejską jako francuska krajowa metoda obliczeń "NMPB-Routes-96 (SETRA-CERTU-LCPS- CSTB)", wyznaczono udział korzystnych warunków meteorologicznych wpływających na propagację dźwięku w poszczególnych porach doby. Jak bowiem zaznaczono, w metodzie XPS 31-133 tłumienie dźwięku zachodzi nie tylko ze względu na ukształtowanie terenu i zabudowę, ale także przy współudziale warunków meteorologicznych. Następnie, do modelu obliczeniowego hałasu drogowego, zgodnie z wymogami metodyki "NMPB-Routes-96" dla wskaźników Ldwn i Ln, wprowadzono określone wartości liczbowe współczynnika warunków sprzyjających propagacji hałasu (P), będące wartościami maksymalnymi ze wszystkich kierunków, dla rozważanych pór doby (tj. pory dziennej, wieczornej i nocnej). Mając na uwadze powyższe, jak i fakt, że warunki meteorologiczne przyjęte do sporządzenia mapy akustycznej A2 stanowią kilkuletnią średnią roczną, należy stwierdzić, iż wbrew twierdzeniom Skarżącej, spełniony został wymóg definicji roku według załącznika nr I do Dyrektywy.
Reasumując, Organ podtrzymał stanowisko, że mapa akustyczna A2, stanowiąca podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, opracowana została w sposób nienaruszający treści Dyrektywy 2002/49/WE, co uzasadnia oddalenie skargi.
Pismem procesowym z dnia 12 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że przedłożona przez organ treść rozdziału 10 (Identyfikacja i charakterystyka źródła hałasu) części opisowej Mapy akustycznej potwierdza podniesione przez skarżącą twierdzenia, że przyjęte natężenie ruchu określono w oparciu o dane GDDKiA wykonane w 2015 r. w ramach Generalnego Pomiaru Ruchu. Treść części opisowej Mapy akustycznej w żadnym miejscu nie wskazuje natomiast, aby podstawę jej sporządzenia stanowiła międzynarodowa norma ISO 1996-2:1987. Okoliczność ta nie może wynikać natomiast jedynie z przywołanej przez organ w piśmie z dnia 27 listopada 2023 r. treści przedmowy do normy ISO i być niezależna od faktycznych danych i metod wyliczeń stanowiących podstawę do sporządzenia Mapy akustycznej, na której oparł się organ wydając zaskarżoną uchwałę.
Organ w treści pisma z dnia 27 listopada 2023 r. podniósł, że Mapa akustyczna, będąca podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały spełnia również został wymóg definicji roku według załącznika nr I do Dyrektywy. Uzasadnieniem za przedstawionym twierdzeniem ma być treść rozdziału 18.1 (Wpływ warunków meteorologicznych na propagację dźwięku), w którym wskazano, że na potrzeby określenia długotrwałego poziomu dźwięku oparto się na metodzie obliczeniowej XPS, zalecanej dla obliczania poziomu hałasu drogowego przez Unię Europejską. W ocenie skarżącej stanowisko organu jest w tym zakresie irrelewantne dla ustalenia czy Mapa akustyczna przyjęta w niniejszej sprawie jako podstawa uchwalenia przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego zaskarżonej uchwały została sporządzona zgodnie z art. 5 ust. 1 Dyrektywy oraz jej załącznikiem nr I, a w szczególności przy zastosowaniu normy ISO 1996-2:1987 oraz przyjęciu definicji roku wynikającej z Dyrektywy. Zdaniem skarżącej organ w treści złożonej w niniejszej sprawie pism nie wskazał z jakich powodów dane dotyczące warunków meteorologicznych oparto jedynie na danych wiatrowych oraz o średniej wieloletniej liczbie dni bezchmurnych oraz z dużym zachmurzeniem z pominięciem danych dotyczących temperatury powietrza, wilgotności czy ciśnienie i to w sytuacji, gdy określona w załączniku nr I do Dyrektywy definicja roku odnosi się do warunków meteorologicznych, bez wyłączenia powyższych danych.
Pomimo dwukrotnego zwrócenia się do [...]X Sp. z o.o. o zajęcie stanowiska w sprawie, pisma powyższe pozostały bez odpowiedzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się bezzasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy uwzględnić okoliczność, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 03 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 252/19, oddalił skargę na zaskarżoną uchwałę, jednakże wyrok powyższy został uchylony prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1977/21.
W myśl art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez co rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji rozpoznaje zarzuty skargi w zakresie określonym w art. 134 P.p.s.a., a więc ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego rozstrzygając w granicach danej sprawy i nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Mając na względzie powyższą regulację wskazać należy, że w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1977/21, obowiązkiem Sądu w niniejszej sprawie było rozstrzygniecie, czy przyjęte w tej sprawie jako podstawę uchwalenia przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego zaskarżonej uchwały mapy akustyczne autostrady A2 zostały sporządzone zgodnie z art. 5 ust. Dyrektywy 2002/49/WE oraz jej załącznika nr I, a w szczególności przy zastosowaniu normy ISO 1996-2:1987 oraz przyjęciu definicji roku wynikającej z powyższej dyrektywy. Jak bowiem wynika z akt sprawy, wiedzę o przestrzeganiu wymogów wynikających z ww. normy ISO oraz prawidłowej definicji roku powinien posiadać Sejmik Województwa Wielkopolskiego.
Sąd zauważa przy tym, że ocenie w przedmiotowej sprawie mogły podlegać wszystkie dokumenty przedłożone przez organ, gdyż w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. każdy dokumenty – zarówno prywatny, jak i urzędowy, może być przedmiotem dowodu, a odesłanie zawarte w art. 106 § 4 P.p.s.a. dotyczy przepisów art. 244 i 245 K.p.a. oraz 248 – 257 K.p.c.
Przechodząc do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzyskał pismo pełnomocnika Sejmiku Województwa z dnia 22 maja 2023 r., gdzie wskazano, że "Mapa akustyczna autostrady A2 na terenie województwa wielkopolskiego na odcinku węzeł Nowy Tomyśl - węzeł Konin" (dalej jako: " mapa akustyczna AT), stanowiący podstawę do sporządzenia Programu ochrony środowiska przed hałasem dla terenów poza aglomeracją miasta Poznań, na których poziom hałasu przekracza poziom dopuszczalny, położonych wzdłuż autostrady A2 od km 107+900 do km 257+219, obejmującego aktualizację Programu ochrony środowiska przed hałasem dla dwóch odcinków autostrady A2 (dalej jako Program), został wykonany zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia uchwały przepisami, w szczególności z art. 118a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 października 2007 r. w spawie szczegółowego zakresu danych ujętych na mapach akustycznych oraz ich układu i sposobu prezentacji (Dz. U. Nr 187, poz. 1340 z późn. zm.), a także rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wartości wskaźnika hałasu LDWN (Dz. U. Nr 215, poz. 1414). Dodatkowo, w celu zapewnienia najwyższej precyzji i zgodności obliczonego zasięgu hałasu ze stanem faktycznym, uwzględniono także wymagania określone w standardach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Następnie Skarżąca przedłożyła mapę organom, o których mowa w art. 179 ust. 4 ustawy P.o.ś. Natomiast sprawozdanie z wykonania mapy zostało przyjęte przez Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska i przekazane Komisji Europejskiej.
Pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że Norma PN-ISO 1996-2:1999 - "Akustyka - Opis i pomiary hałasu środowiskowego - Zbieranie danych dotyczących sposobu zagospodarowania terenu", opublikowana 12 marca 1999 r. i stanowiąca podstawę wykonania mapy akustycznej A2 została wydana jako norma identyczna z wprowadzona normą międzynarodową ISO 1996-2:1987, o której mowa w załączniku nr I do dyrektywy 2002/49/WE. Wskazuje ona, że przy ustalaniu długotrwałego przedziału czasu bierze się pod uwagę zadania ochrony środowiska przed hałasem, rodzaj i działalność odbiorcy, działanie źródeł i zróżnicowanie warunków propagacji (pkt 5.4.2 Normy). Norma zaleca, by długotrwały przedział czasu dobierać tak, aby uwzględniał wszelkie długoterminowe wahania w emisji hałasu. Jeżeli analiza dotyczy hałasu w części roku – np. w okresie letnim, wraz z określonymi kategoriami działalności, to długotrwały przedział czasu może zostać zawężony do tej części roku. Natomiast w kwestii przyjęcia przy sporządzaniu mapy akustycznej A2 prawidłowej definicji roku, wypada zauważyć, iż w jej części opisowej, w rozdziale 10 (Identyfikacja i charakterystyka źródła hałasu) wskazano, że parametry emisji hałasu, zdeterminowane przez natężenie ruchu i prędkość pojazdów, przyjęto jako wartości średnie dla całego roku (w tym przypadku roku 2015). Tym samym, spełniony został wymóg definicji roku według załącznika nr I do dyrektywy 2002/49/WE: "dany rok w odniesieniu do emisji dźwięku". Ponadto, w części opisowej mapy akustycznej A2, w rozdziale 18.1 (Wpływ warunków meteorologicznych na propagację dźwięku) szczegółowo omówiono metodykę i dane przyjęte do obliczeń. Co istotne, warunki meteorologiczne przyjęte do sporządzenia przedmiotowej mapy akustycznej stanowią kilkuletnią średnią roczną. Powyższe wpisuje się zatem w definicję roku według załącznika nr I dyrektywy w następującym zakresie: "średni rok w odniesieniu do warunków meteorologicznych". Przedstawione stanowisko zostało potwierdzone przez specjalistyczny podmiot opracowujący Program na zamówienie Województwa Wielkopolskiego, w piśmie z dnia 08 marca 2019 r.
Pełnomocnik organu w piśmie z dnia 23 czerwca 2023 r. wyjaśnił, że zgodnie z art. 179 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym na dzień 24 września 2018 r., w którym Sejmik Województwa Wielkopolskiego podjął zaskarżoną uchwałę Nr L/1121/18, zarządzający drogą, linią kolejową lub lotniskiem, zobowiązany był przedłożyć, niezwłocznie po wykonaniu: 1) fragment mapy akustycznej obejmującej określony powiat - właściwemu marszałkowi województwa i staroście; 2) fragment mapy akustycznej obejmującej określone województwo - właściwemu wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.
Natomiast stosownie do art. 10 ust. 2 dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku, w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 czerwca 2019 r. (dalej jako dyrektywa 2002/49/WE;, Państwa Członkowskie miały zapewnić przekazanie Komisji Europejskiej danych ze strategicznych map hałasu oraz streszczeń planów działań określonych w załączniku VI w ciągu sześciu miesięcy od terminów ustanowionych odpowiednio w art. 7 i 8. Z kolei Komisja Europejska tworzy bazę danych ze strategicznych map hałasu w celu ułatwienia sporządzenia sprawozdania określonego w art. 11 i innych prac techniczno - informacyjnych (art. 10 ust. 3 powołanej wyżej dyrektywy). Ponadto, zgodnie z art. 10 ust. 4 zd. pierwsze dyrektywy 2002/49/WE, Komisja Europejska ogłasza co pięć lat uproszczone sprawozdanie na temat danych ze strategicznych map hałasu i planów działań.
Dokument pn. "Mapa akustyczna autostrady A2 na terenie województwa wielkopolskiego na odcinku węzeł Nowy Tomyśl - węzeł Konin", został przedłożony organom wymienionym w art. 179 ust. 4 ustawy P.o.ś. (w brzmieniu aktualnym na dzień 24 września 2018 r.), a sprawozdanie z wykonania przedmiotowej mapy zostało przyjęte przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i przekazane Komisji Europejskiej. Organy samorządu województwa nie uczestniczyły w żadnym etapie procesu weryfikacji oraz przekazania map akustycznych Komisji Europejskiej. Natomiast stosownie do art. 119 ust. 5 ustawy P.o.ś. (uchylonego z dniem 14 listopada 2019 r.), Sejmik Województwa Wielkopolskiego, był obowiązany do określenia programu ochrony środowiska przed hałasem w terminie 1 roku od dnia przedstawienia mapy akustycznej podmiot zobowiązany do jej sporządzenia.
Następnie, pismem z dnia 29 listopada 2023 r. Marszałek wskazał, że w treści dokumentu Polska Norma PN-ISO 1996-2:1999 "Akustyka. Opis i pomiary hałasu środowiskowego. Zbieranie danych dotyczących sposobu zagospodarowania terenu", wskazano, iż "niniejsza norma jest tłumaczeniem angielskiej wersji normy międzynarodowej ISO 1996-2:1987 i jest wydana jako norma identyczna z wprowadzona norma międzynarodowa" (normę powyższą załączono do pisma – przy. Sądu). Zatem sporządzenie mapy akustycznej A2 z uwzględnieniem normy PN-ISO 1996-2:1999 jest równoznaczne z opracowaniem jej zgodnie z normą międzynarodową ISO 1996-2:1987.
Ustalono tym samym pierwszy element wymagany przez Naczelny Sąd Administracyjny, jakim jest zastosowanie normy ISO 1996-2:1987.
Idąc dalej, Sąd został zobowiazany do oceny prawidłowości przyjętej defincji roku, a w szczególności ustalenia, czy jest ona zgodna z treśćią art. 5 dyrektywy 2002/49/WE. Zgonie z art. 5 ust. 1 dyrektywy przy sporządzaniu i analizowaniu strategicznych map hałasu zgodnie z art. 7 Państwa Członkowskie stosują wskaźniki hałasu Lden i Lnight określone w załączniku I. Natomiast stosownie do treści załącznika nr I rok oznacza dany rok w odniesieniu do emisji dźwięku i średni rok w odniesieniu do warunków meteorologicznych i gdzie: – uwzględnia się falę padającą, tzn. nie uwzględnia się dźwięku odbitego od elewacji danego budynku mieszkalnego (na ogół przyjmuje się korekcję o 3 dB).
Sąd, w wykonaniu wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że przyjęte w tej sprawie jako podstawę uchwalenia przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego zaskarżonej uchwały mapy akustyczne autostrady A2 zostały sporządzone zgodnie definicją roku wynikającą z powyższej dyrektywy. Dokonując powyższej oceny, Sad miał na względzie, że parametry emisji hałasu, zdeterminowane przez natężenie ruchu i prędkość pojazdów, przyjęto jako wartości średnie dla całego roku (w tym przypadku roku 2015), a w części opisowej mapy akustycznej A2, w rozdziale 18.1 (Wpływ warunków meteorologicznych na propagację dźwięku) szczegółowo omówiono metodykę i dane przyjęte do obliczeń. Również warunki meteorologiczne przyjęte do sporządzenia przedmiotowej mapy akustycznej stanowią kilkuletnią średnią roczną.
W przedmiotowej sprawie wątpliwości budzi prawidłowość wykorzystanych danych meteorologicznych, gdyż w ocenie skarżącej, dane powyższe były niepełne. Zdaniem skarżącej organ w treści złożonej w niniejszej sprawie pism nie wskazał z jakich powodów dane dotyczące warunków meteorologicznych oparto jedynie na danych wiatrowych oraz o średniej wieloletniej liczbie dni bezchmurnych oraz z dużym zachmurzeniem z pominięciem danych dotyczących temperatury powietrza, wilgotności czy ciśnienie i to w sytuacji, gdy określona w załączniku nr I do Dyrektywy definicja roku odnosi się do warunków meteorologicznych, bez wyłączenia powyższych danych.
Odwołując się do treści normy PN-ISO 1996-2:1999 - "Akustyka - Opis i pomiary hałasu środowiskowego - Zbieranie danych dotyczących sposobu zagospodarowania terenu", zauważyć należy, że przy ustalaniu długotrwałego przedziału czasu bierze się pod uwagę zadania ochrony środowiska przed hałasem, rodzaj i działalność odbiorcy, działanie źródeł i zróżnicowanie warunków propagacji (pkt 5.4.2 Normy).
W załączniku nr I do dyrektywy mowa jest o warunkach meteorologicznych, bez odwołania do rodzaju danych, jakie się na nie składają. Natomiast w normie PN-ISO 1996-2:1999, mowa jest o możliwości dokonania korekcji meteorologicznej, gdzie równie nie sprecyzowano warunków meteorologicznych, jakie powinny być uwzględnione w powyższej korekcie.
Zdaniem Sądu ocena danych meteorologicznych w definicji roku – z uwagi na brak jasnego doprecyzowania rodzajów danych – stanowi problematykę podlegającą ocenie przez osobę sporządzającą mapę i dokonująca pomiarów, a więc przez wykonawcę mapy. Są to wiadomości specjalne, których sąd administracyjny – na tym etapie postępowania – nie może zweryfikować. Ocena przedłożonych dokumentów może opierać się bowiem na ich poprawności formalnej, a nie może ingerować w treść merytoryczną, w szczególności metodykę dokonanych pomiarów. Co charakterystyczne, również skarżąca, wskazując na rzekome wadliwe uwzględnienie danych meteorologicznych, nie podaje podstawy uwzględnienia informacji, wskazując jedynie ogólnie, że mają one znaczenie. Dodatkowo, wbrew zarzutom skargi, organ nie miał obowiązku wskazania, z jakich powodów dane dotyczące warunków meteorologicznych oparto jedynie na danych wiatrowych oraz o średniej wieloletniej liczbie dni bezchmurnych oraz z dużym zachmurzeniem z pominięciem danych dotyczących temperatury powietrza, wilgotności czy ciśnienia. Jak bowiem wskazano, zagadnienia powyższe dotyczą wiadomości specjalnych.
Odnosząc się natomiast do konieczności wyjaśnienia, czy przedmiotowa mapa akustyczna była przedmiotem oceny Komisji Europejskiej, wskazać należy, że została ona przedłożony organom wymienionym w art. 179 ust. 4 ustawy P.o.ś. (w brzmieniu aktualnym na dzień 24 września 2018 r.), a sprawozdanie z wykonania przedmiotowej mapy zostało przyjęte przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i przekazane Komisji Europejskiej. Organy samorządu województwa nie uczestniczyły w żadnym etapie procesu weryfikacji oraz przekazania map akustycznych Komisji Europejskiej, a obowiązujące wówczas regulacje prawne nie przewidywały takiej procedury.
W powyższym zakresie Sąd w niniejszym składzie uznał, że okoliczności faktyczne sprawy zostały prawidłowo ustalone, a sporządzona mapa akustyczna mogła stanowić podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, spełniając wymogi określone w art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/49/WE oraz jej załączniku nr I.
Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd podziela przy tym stanowisko zajęte w wyroku z dnia 03 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 252/19, gdzie wskazano, że zaskarżona uchwała została podjęta przez właściwy organ, w zgodzie z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami. W szczególności poinformowano społeczeństwo o sporządzeniu projektu Programu, a także o możliwości składania uwag i wniosków, a także o przeprowadzanych w dniach 5-26 lipca 2018 r. konsultacjach społecznych i spotkaniach zorganizowanych w dniach 12 lipca 2018 r. w Poznaniu i 13 lipca 2018 r. w Koninie. Uzyskano również stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że projekt aktualizacji Programu ochrony środowiska przed hałasem dla dwóch odcinków autostrady A2 nie wymaga przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, a Zarząd Województwa Wielkopolskiego uwzględniwszy, że przedmiotowy Program stanowi akt prawa miejscowego, w dniu 17 sierpnia 2018 r. na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie podjął uchwałę w sprawie sposobu skonsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ww. ustawy projektu tegoż Programu. W zakreślonym uchwałą 7-dniowym terminie na konsultacje nie wpłynęły uwagi i wniosku do projektu uchwały. Przed przyjęcie Programu poprzedzono prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w którym w szczególności zapewniono udział społeczeństwa.
Nie można również zgodzić się z twierdzeniem spółki, jakoby zaskarżona uchwała naruszała art. 119 ust. 1, art. 84 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez niespełnieniu przez Program warunków przewidzianych dla aktów prawa powszechnie obowiązującego przez zindywidualizowane określenie podmiotów, do których skierowano zawarte w nim obowiązki. Przepisy art., 87 i art. 94 Konstytucji RP pozwalają wyodrębnić podstawowe elementy składające się na pojęcie "akt prawa miejscowego". Jest to: 1) podustawowe źródło prawa powszechnie obowiązującego, 2) obowiązujące powszechnie na obszarze działania organów, które go ustanowiły, 3) stanowione na podstawie i w granicach ustawy, 4) stanowione przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, 5) ogłoszone. W celu uzupełnienia tej konstytucyjnej definicji legalnej aktów prawa miejscowego odwołując się do ustawy o samorządzie województwa należy dodać, że musi istnieć wyraźne upoważnienie ustawowe do jego wydania (szczegółowe lub generalne), adresatem kompetencji prawotwórczych są wspólnoty samorządowe, w imieniu których działają jednostki samorządu terytorialnego (regionalne wspólnoty samorządowe, w imieniu których działa sejmik województwa) a terytorialny zasięg obowiązywania obejmuje obszar województwa lub jego części. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego stosowne ogłoszenie. Będące źródłami prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego, w tym programy ochrony środowiska, muszą mieć charakter generalny, abstrakcyjny oraz normatywny, wyznaczając adresatów normy, okoliczności, w których norma ta znajdzie zastosowanie oraz nakazywanego lub zakazywanego działania. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata przez wskazanie cech, nie zaś wymienienie z nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach (vide: Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, LexisNexis, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2005, str. 416 i n.).
Przepisy p.o.ś. oraz przepisy wykonawcze upoważniały Sejmik Województwa Wielkopolskiego do wydania Programu ochrony środowiska w przyjętym kształcie. W myśl art. 84 ust. 2 pkt 3 i 5 p.o.ś. w programie ustala się m.in. podstawowe kierunki i zakres działań niezbędnych do przywracania standardów jakości środowiska oraz podmioty, do których skierowane są obowiązki ustalone w programie. Zgodnie zaś z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 października 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinien odpowiadać program ochrony środowiska przed hałasem (Dz. U. z 2002 r. Nr 179, poz. 1498) część opisowa programu obejmuje wyszczególnienie podstawowych kierunków i zakresu działań niezbędnych do przywrócenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W § 4 pkt 2 rozporządzenia określa zaś, że część wyszczególniająca ograniczenia i obowiązki wynikające z realizacji programu podaje podmioty korzystające ze środowiska i ich obowiązki.
W przyjętym Programie uchwałodawca określając podmioty korzystające ze środowiska (w kontekście ich obowiązków) posłużył się ustawowym pojęciem "zarządzający drogą (autostradą)". Punkt 13.3 Programu zatytułowano "Obowiązki Zarządzającego autostradą". Następnie przywołano wprost treść art. 139 p.o.ś., który odnosi się do obowiązków zarządzającego drogą i wymieniono obowiązki zarządzającego drogą określone w art. 173, art. 174, art. 175, art. 177 ust. 1 p.o.ś. Organ nie określił zatem w sposób indywidualny adresata obowiązków, lecz zastosował, zgodnie z przepisami p.o.ś., odwołanie do pojęcia zarządzającego drogą, na którym to ciążą określone ustawowe obowiązki.
Z kolei działania naprawcze, które zdaniem organu należy podjąć w związku ze stwierdzonymi na podstawie mapy akustycznej autostrady A2 wynikami badań hałasu, zostały - wbrew twierdzeniom skarżącej - przyjęte jako propozycje, a nie bezwzględne obowiązki. W pkt 11.2 Programu wskazano: "zaproponowane zostały działania naprawcze możliwe do realizacji w najbliższej perspektywie czasowej, mające na celu obniżenie poziomu hałasu do wartości dopuszczalnych. Działania te polegają na budowie nowych, bądź rozbudowie istniejących ekranów akustycznych. Dalej w tym samym punkcie podano: Do realizacji w ramach tego Programu zaproponowano cztery obszary, przedstawione w Załączniku 1, dla których zaplanowano budowę lub przedłużenie 5 ekranów akustycznych". Podkreślono następnie: "Wskazane działania należy traktować jako preferowane, lecz nie obligatoryjne. Ostateczny dobór podjętych działań powinien być przedmiotem szczegółowego projektu akustycznego". Również dalej zawarto tylko propozycje działań: "W Tab. 28 zestawiono propozycje w zakresie budowy nowych lub modyfikacji istniejących ekranów akustycznych w otoczeniu autostrady A2." Również w punkcie 11.4 mowa jest o "proponowanych czynnościach", czy harmonogramie realizacji "działań proponowanych" w ramach Programu.
Jednocześnie z uwagi na brak uzasadnienia, w tym finansowego, do stosowania ekranów akustycznych w każdej lokalizacji oraz dostrzegając nieracjonalność pod względem kosztów, w stosunku do uzyskanych efektów, stosowania ekranów akustycznych, w Programie zaproponowano (pkt 113) "podjęcie działała długofalowego, polegającego na określaniu przez właściwe organy gminy dla terenów jeszcze niezagospodarowanych, położonych w strefie przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu wyznaczonej wzdłuż przedmiotowego odcinka autostrady A2, podczas uchwalania lub zmian planów zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia innego niż tereny podlegające ochronie akustycznej w myśl rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, oraz uwzględnianiu ww. strefy podczas wydawania decyzji i warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Tym samym Program dopuścił działania alternatywne wobec budowy nowych i rozbudowy istniejących ekranów akustycznych w strefach, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu.
W kontekście wszystkich powyższych zapisów Programu uznać należy, że zapisy pkt. 12. Programu, odnoszące się do kosztów finansowych i źródeł finansowania Programu, również nie mają bezwzględnego charakteru, tzn. nie stanowią norm bezwzględnie obowiązujących, wiążących się z nałożeniem na jakikolwiek indywidualnie określony podmiot ściśle określonych obowiązków finansowych. W punkcie tym po pierwsze odniesiono się do działań naprawczych wskazanych w rozdz. 11.2 - budowa bądź modernizacja ekranów akustycznych. Dalej wskazano, że: "Realizacja Programu zostanie przeprowadzona głównie przy użyciu środków Zarządzającego autostradą. Ze względu na charakter proponowanych działań, jako potencjalne źródła finansowania można rozważyć środki następujących funduszy ekologicznych: (...)". Powtórzyć raz jeszcze należy, że wymienione w pkt 11.2, 11.4 działania naprawcze przyjęto jako proponowane, preferowane, a nie obligatoryjne, podkreślając, że dobór podjętych działań powinien być przedmiotem szczegółowego projektu akustycznego.
W związku z powyższym Sąd nie podzielił zarzutów skargi naruszenia art. 119 ust. 1 i art. 84 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 94 Konstytucji, albowiem zaskarżona uchwała nie zawiera zapisów odnoszących się do zindywidualizowanego podmiotu, jakim jest w szczególności skarżąca spółka. Wszystkie wyżej omawiane zapisy (obowiązki - pkt 13 Programu i proponowane działania naprawcze - pkt 11.2, 11.4 i 12) odnoszą się do każdorazowego Zarządzającego drogą - autostradą jako podmiotu korzystającego ze środowiska (§ 4 pkt 2 rozp. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinien odpowiadać program ochrony środowiska przed hałasem) i mogącego powodować negatywne oddziaływanie akustyczne (art. 179 ust. 1 p.o.ś.). Ponadto fakultatywny charakter działań naprawczych, które proponuje Program podjąć zarządzającemu autostradą (drogą) powoduje, że nie mamy do czynienia z zobowiązaniem spółki do konkretnych działań.
W świetle powyższych wyjaśnień nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sejmik Wojewódzki art. 84 ust. 2 pkt 5 i 6 p.o.ś. Przepisy te stanowią, że w programie ustala się: - podmioty, do których skierowane są obowiązki ustalone w programie; - w razie potrzeby dodatkowe obowiązki podmiotów korzystających ze środowiska, związane z ograniczaniem oddziaływania na środowisko, polegające na: a) obowiązku prowadzenia pomiarów wielkości emisji lub poziomów substancji lub energii w środowisku, b) obowiązku przekazywania, ze wskazaną częstotliwością, wyników prowadzonych pomiarów oraz informacji dotyczących przestrzegania wymagań określonych w posiadanych pozwoleniach, c) ograniczeniu czasu obowiązywania posiadanych przez dany podmiot pozwoleń, nie krócej jednak niż do 2 lat.
Przepis art. 84 p.o.ś. jako odnoszący się w ogólności do programów ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko ma charakter lex generalis wobec art. 119 p.o.ś., który reguluje kwestie tworzenia programów ochrony środowiska przed hałasem dla terenów, na których poziom hałasu przekracza poziom dopuszczalny. Przepis art. 119 ust. 3 p.o.ś. określa zaś, że to minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymagania, jakim powinien odpowiadać program ochrony środowiska przed hałasem. W powołanym wyżej rozporządzeniu w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinien odpowiadać program ochrony środowiska przed hałasem, w § 2 wskazuje się, że program składa się z następujących niezbędnych części: 1) opisowej; 2) wyszczególniającej ograniczenia i obowiązki wynikające z realizacji programu; 3) uzasadnienia zakresu zagadnień.
W części wyszczególniającej ograniczenia i obowiązki podaje się podmioty korzystające ze środowiska i ich obowiązki (§ 4 pkt 2).
Zatem w myśl art. 119 p.o.ś. w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinien odpowiadać program ochrony środowiska przed hałasem nie sposób uznać, że zapisy niniejszego programu - tak te określające wobec Zarządzającego autostradą ustawowe obowiązki (pkt 13), jak i te określające proponowane działania naprawcze i koszty ich finansowania (pkt 11.2, 11.4 i 12) naruszają przepisy art. 84 ust, 2 pkt 5 i 6 p.o.ś.
Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.