II SA/Po 235/25

II SA/Po 235/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Izabela Paluszyńska
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2025 r. ze skargi S. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 28 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 122 § 1 i 2 oraz art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479; zwanej dalej: u.p.e.a.) oraz art. 124 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2022 r. poz. 2000; zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a., nałożył na S. B. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...]zł i wezwał do jej wpłacenia w terminie do dnia 31 stycznia 2023 r. na podany w postanowieniu rachunek bankowy.
W uzasadnieniu postanowienia organ administracji wyjaśnił, że w dniu 4 grudnia 2020 r. wydał decyzję w sprawie o nr [...], w której zobowiązał S. B. do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb [...]) poprzez usunięcie wszystkich znajdujących się na niej pojazdów oraz części samochodowych oraz zaprzestanie prowadzenia na niej działalności polegającej na gromadzeniu, demontażu (a także ewentualnie naprawie) uszkodzonych pojazdów oraz pozyskiwaniu z nich części. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lipca 2021 r. nr [...] Skarga na decyzję Kolegium została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 808/21.
W dniu 7 września 2022 r. pracownicy organu przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. [...] w P. i ustalili, że przedmiotowy obowiązek nie został wykonany. Na spornej posesji w dalszym ciągu znajdowały się uszkodzone pojazdy i części samochodowe.
W związku z powyższym Prezydent Miasta w dniu 27 października 2022 r. wystosował upomnienie wzywające S. B. do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji. Upomnienie zawierało także pouczenie, iż uchylanie się od wykonania obowiązku spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec braku reakcji ze strony zobowiązanego, organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...].
Uzasadniając wybór odpowiedniego środka egzekucyjnego Prezydent Miasta uznał, iż w przedmiotowej sprawie odpowiednim, służącym podstawowemu celowi egzekucji, środkiem egzekucyjnym jest grzywna w celu przymuszenia. Orzeczenie wykonania zastępczego byłoby niecelowe oraz sprzeczne z zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W przypadku zastosowania grzywny, to zobowiązany pozostaje głównym podmiotem decydującym o wykonaniu obowiązku. Może on w każdym czasie wykonać obowiązek, a tym samym uchronić się od konieczności zapłacenia grzywny. Wykonanie zastępcze wprowadza do postępowania egzekucyjnego nowy podmiot, jakim jest wykonawca, co stawia to zobowiązanego w zdecydowanie gorszej pozycji, bowiem odbiera mu możność zdecydowania o samodzielnym wykonaniu obowiązku.
Jak wskazał organ administracji wysokość grzywny oraz określenie terminu jej zapłaty zostały ustalone z uwzględnieniem zasady celowości oraz zasady stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, wyrażonych w art. 7 u.p.e.a., przy uwzględnieniu okoliczności sprawy. Kwota [...]zł jest w ocenie organu adekwatnym środkiem perswazyjnym oraz przymuszającym do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, za właściwe i uzasadnione organ uznał to, iż grzywna w celu przymuszenia w ustalonej kwocie spełni swoją rolę. Zobowiązany jest adresatem opisanego wyżej obowiązku, wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 grudnia 2020 r. i co najmniej od dnia uprawomocnienie się postanowienia WSA w Poznaniu powinien liczyć się z nieuchronnością wykonania egzekwowanego obowiązku. Prac tych jednak nie podjął. Orzeczona niniejszym postanowieniem grzywna musi zachować swój przymuszający charakter. Ponieważ zakres czynności stanowiących wykonanie egzekwowanego obowiązku nie jest szeroki (usunięcie pojazdów oraz części samochodowych, zaprzestanie działalności), a czynności tych nie można uznać za nadto kosztowne, grzywna w kwocie [...]zł stanowić będzie odczuwalny bodziec skłaniający zobowiązanego do wykonania egzekwowanego obowiązku. Nieopłacalnym i nieracjonalnym jest bowiem narażenie się na konieczność uiszczenia grzywny w powyższej wysokości, w sytuacji gdy wykonanie egzekwowanego obowiązku w znacznej części mogłoby być pokryte kwotą nakładanej grzywny.
W zażaleniu S. B. zarzucił postanowieniu Prezydenta Miasta naruszenie:
1) art. 7 § 1-2 u.p.e.a. poprzez zaniechanie zastosowania zasady proporcjonalności środka przymuszającego;
2) art. 79a § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a, w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zaniechanie umożliwienia obowiązanemu zapoznania z całym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do postępowania przed nałożeniem grzywny;
3) art. 32 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak doręczenia korespondencji (w tym upomnień) ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi S. B., co powoduje nieważność podjętych czynności w sprawie przez organ oraz narusza prawa S. B. i implikuje konieczność powtórzenia czynności,
4) brak ustalenia, czy przedmiotowy obowiązek podlega wykonaniu z uwagi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4.10.2021 r., [...],
5) brak precyzyjnego ustalenia, jakie konkretnie części samochodowe/pojazdy powinny zostać usunięte;
6) postanowienie jest przedwczesne, albowiem tytuł wykonawczy [...] nie posiada przymiotu prawomocności, został także zaskarżony, postanowienie o nałożeniu grzywny może być wystawione wyłącznie co do prawomocnego tytułu wykonawczego.
S. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego. W niósł także o wyznaczenie rozprawy w celu rozpoznania zażalenia.
W uzasadnieniu stwierdził, że Prezydent Miasta oparł swoje rozstrzygniecie na lakonicznym stwierdzeniu, że "na spornej posesji w dalszym ciągu znajdowały się uszkodzone pojazdy i części samochodowe". Natomiast w toku oględzin przedmiotowej nieruchomości żaden z urzędników nie potrafił wskazać, o jaki konkretnie stan nieruchomości chodzi, które konkretnie samochodu oraz części powinny zostać usunięte. Nie ulega bowiem wątpliwości, że S. B. nie jest pozbawiony co do zasady np. parkowania tam swojego samochodu. W jego ocenie obowiązek został wykonany, natomiast znajdujące się na posesji rzeczy ruchome nie są jego własnością. W celu uczynienia zadość nałożonym obowiązkom powinien uzyskać sądowne zgody na ich zniszczenie. Obowiązek jest niewykonalny bez uprzedniego uzyskania zgody właściwych organów władzy sądowniczej, albowiem ingeruje to w cudze mienie.
Organ nie zastosował jakiejkolwiek zasady proporcjonalności środka do osiągniętego skutku, a wskazana kwota jest ustalona w sposób arbitralny. Organ zobowiązany był do zweryfikowania stopnia uciążliwości zastosowanej grzywny.
Ponadto tytuł wykonawczy nie posiada przymiotu prawomocności, został także zaskarżony, a postanowienie o nałożeniu grzywny może być sformułowane wyłącznie co do prawomocnego tytułu wykonawczego.
Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 28 listopada 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Kolegium w uzasadnieniu postanowienia przypomniało, że obowiązek podlegający egzekucji wynika z prawomocnej decyzji z dnia 4 grudnia 2020 r. nr [...] Prezydenta Miasta [...], który nakazał S. B. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działku nr ewid. [...], ark. 15, obręb [...], położonej w P., ul. [...], poprzez usunięcie wszystkich znajdujących się na niej pojazdów oraz części samochodów oraz zaprzestanie prowadzenia na niej działalności gospodarczej polegającej na gromadzeniu, demontażu (a także ewentualnie naprawie) uszkodzonych pojazdów oraz pozyskiwaniu z nich części.
Ustalenie w niniejszej sprawie grzywny w kwocie [...]zł, nastąpiło zdaniem Kolegium w granicach przewidzianych prawem. Wymierzenie grzywny w wysokości [...] zł nie spowodowało przekroczenia granic uznania administracyjnego. Ustalona grzywna stanowi dla S. B. dolegliwość finansową, która ma doprowadzić do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 4 grudnia 2020 r.
Kolegium wskazało, że spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych stosować należy ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego. Takim środkiem jest grzywna w celu przymuszenia, skoro wykonanie zastępcze wiązałoby się z koniecznością wykonania robót przez podmiot nie posiadający co do zasady prawa do dysponowania nieruchomością. Grzywna w celu przymuszenia nie jest także karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Dlatego także, wymierzając grzywnę organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. W przedmiotowej sprawie zasady te były respektowane skoro na stronę w sposób zgodny z prawem nałożono właśnie grzywnę, w wysokości [...] zł, w celu przymuszenia wykonania przedmiotowego obowiązku wynikającego z decyzji z 4 grudnia 2020 r.
Odnosząc się do zarzutu zaniechanie umożliwienia zapoznania się z całym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do postępowania w sprawie nałożenia grzywny, Kolegium wyjaśniło, że w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 18 u.p.e.a. odpowiednie zastosowanie znajdują również przepisy k.p.a. formułujące zasady ogólne postępowania administracyjnego. Jednakże odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym, w odniesieniu do zagwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu egzekucyjnym nie oznacza, że organ egzekucyjny był zobowiązany do zapewnienia zobowiązanemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez skierowanie do niego zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia w sprawie nałożenia grzywny. Specyfika postępowania egzekucyjnego polegająca na przymusowym jego charakterze, a przede wszystkim wymóg szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków uniemożliwiają nadawanie wszystkim instytucjom i rozwiązaniom procesowym istniejącym w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym równoważnego znaczenia w postępowaniu egzekucyjnym.
Ponadto Kolegium wyjaśniło, że alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożenia grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, czy też powoływanie się na nieistnienie obowiązku.
Kolegium wyjaśniło także, iż tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, ale nie jest decyzją czy postanowieniem, których dotyczy prawomocność. Prawomocna jest natomiast decyzja z dnia 4 grudnia 2020 r. stanowiąca podstawę prawną prowadzonej egzekucji.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu S. B. zarzucił postanowieniu Kolegium naruszenie:
1) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, brak rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz dowolną jego ocenę skutkującą przede wszystkim brakiem ustalenia, że S. B. w sposób zgodny z przeznaczeniem wykonuje swoje uprawnienia właścicielskie względem przedmiotowej nieruchomości;
2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa;
3) art. 11 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ II instancji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i nie odniósł się w ogóle do argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu, czym dostatecznie zaniechał wyjaśnienia zasady proporcjonalności w kontekście zastosowanych przesłanek, w szczególności nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu,
4) art. 7 § 1-2 u.p.e.a. poprzez zaniechanie zastosowania zasady proporcjonalności środka przymuszającego;
5) art. 79a § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a, w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zaniechanie umożliwienia obowiązanemu zapoznania z całym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do postępowania przed nałożeniem grzywny;
6) art. 32 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak doręczenia korespondencji (w tym upomnień) ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi S. B., co powoduje nieważność podjętych czynności w sprawie przez organ oraz narusza prawa skarżącego i implikuje konieczność powtórzenia czynności.
Skarżący wniósł o uchylenie "zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji" oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania
W uzasadnieniu skargi powtórzył przedstawioną w zażaleniu argumentację dotyczący braku ustaleń organów w zakresie aktualnego stanu nieruchomości. Podkreślił, że Kolegium nie wskazało jakie konkretnie argumenty stoją za odstąpieniem od wyznaczenia rozprawy oraz od możliwości zapoznania się przez stronę z materiałem dowodowym w trybie art. 10 k.p.a.
Organ zaniechał dokonania kontroli zgodności obecnego użytkowania spornego terenu ze sposobem jego zagospodarowania wskazanym w decyzji z 11 lutego 2014 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Organ nie wskazał nie tylko jaką ilość samochodów skarżący może przechowywał swojej posesji, ale zaniechał także podania w jaki sposób przechowywanie tych samochodów narusza, chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich.
Organ nie zastosował zasady proporcjonalności środka do osiągniętego skutku, a wskazana kwota jest ustalona w sposób arbitralny. Organ zobowiązany był do zweryfikowania stopnia uciążliwości zastosowanej grzywny. Nie zbadano bowiem sytuacji finansowej i majątkowej skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu poddane było postanowienie Kolegium, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 1 grudnia 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...]zł. Istota sądowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia polega na weryfikacji zgodności z prawem przeprowadzonego przez właściwe organy postępowania egzekucyjnego obowiązku niepieniężnego przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości oraz prawidłowości zastosowanych środków egzekucyjnych, w tym przypadku grzywny w celu przymuszenia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie była natomiast weryfikacja ostatecznej decyzji merytorycznej orzekającej o nałożeniu obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej polega na ustaleniu, czy zaistniały określone w ustawie przesłanki podmiotowe (dotyczące zobowiązanego) i przedmiotowe (odnoszące się do egzekwowanego obowiązku), pozwalające na zastosowanie przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Celem bowiem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie jest natomiast władny w jakikolwiek sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która stając się decyzją ostateczną i nie będąc dobrowolnie wykonana podlega przymusowemu wykonaniu (wyrok NSA z 27 maja 2025 r. , II OSK 2776/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przypomnienia wymaga, że ostateczną decyzją z dnia 4 grudnia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zobowiązał skarżącego do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb [...]) poprzez usunięcie wszystkich znajdujących się na niej pojazdów oraz części samochodowych oraz zaprzestanie prowadzenia na niej działalności polegającej na gromadzeniu, demontażu (a także ewentualnie naprawie) uszkodzonych pojazdów oraz pozyskiwaniu z nich części. Organy w sposób niebudzący wątpliwości ustaliły, że obowiązek ten nie został wykonany, co potwierdza protokół z czynności kontrolnych wykonanych w dniu 7 września 2022 r., a także załączona do niego dokumentacja zdjęciowa. Wobec powyższego należało podjąć działania zmierzające do przymusowego wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku.
Stosownie do treści art. 15 u.p.e.a., warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem instytucji upomnienia uregulowanego w wyżej wskazanym przepisie jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku. W niniejszej sprawie w dniu 27 października 2022 r. organ skierował do skarżącego upomnienie wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia 4 grudnia 2020 r. pouczając, że a brak tego wykonania wywoła skutek w postaci wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W kontrolowanej sprawie postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało po doręczeniu upomnienia. Natomiast w dniu 1 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta wystawił tytuł wykonawczy nr [...]
Stosownie do art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przy wyborze odpowiedniego środka egzekucyjnego organ powinien zatem kierować się nie tylko jego jak najmniejszą dolegliwością, lecz także efektywnością. Wybór środka każdorazowo powinien uwzględniać cel postępowania egzekucyjnego, którym jest zagwarantowanie spełnienia warunków niezbędnych do skutecznego prowadzenia egzekucji, a poprzez to zapewnienie także odpowiedniej ochrony interesów wierzyciela. W przypadku obowiązków o charakterze niepieniężnych ustawa przewiduje dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku oraz wykonanie zastępcze obowiązku.
Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze, Kolegium w sposób wyczerpujący wyjaśniło zasadność wyboru grzywny w celu przymuszenia jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego i jednocześnie najbardziej efektywnego dla doprowadzenia do wykonania obowiązku. W ocenie Sądu organy trafnie uznały, że skorzystanie ze środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, w realiach niniejszej sprawy znajduje pełne uzasadnienie. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego organy egzekucyjne powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a ponadto kierować się nie tyle niedogodnościami zobowiązanego, co skutecznością egzekucji (wyrok NSA z 28 maja 2021 r., II OSK 2557/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To wyłącznie od zobowiązanego zależy czy wykona nałożony na niego obowiązek czy też poniesie koszty wymierzonej grzywny. Zaznaczyć należy, że grzywna ma charakter zwrotny, gdyż zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Taka okoliczność zwolnienia ze zobowiązania finansowego nie jest możliwa w sytuacji kiedy organ egzekucyjny wyda w stosunku do zobowiązanego postanowienie o wykonaniu zastępczym. Już samo to świadczy o tym, że wykonanie zastępcze jest bardziej dolegliwe dla skarżącego. Grzywna w celu przymuszenia nie przesądza zatem o konieczności jej poniesienia bowiem zobowiązany ma swobodny wybór, czy woli ją uiścić i nadal nie wykonywać obowiązku, czy wykonać obowiązek, a wówczas nie będzie ponosić jej skutków w pełnym zakresie lub częściowo. Takiego wyboru nie daje z kolei wykonanie zastępcze. Wykonanie zastępcze powoduje po stronie zobowiązanego nie tylko koszty samego wykonania obowiązku, ale w określonych przypadkach także odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za niewłaściwe jego wykonanie. Wobec powyższego rację miał organ uznając grzywnę w celu przymuszenia za środek egzekucyjny mniej uciążliwy. Grzywna w celu przymuszenia umożliwia zobowiązanemu swobodne podjęcie decyzji co do sposobu wykonania obowiązku, a spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych stosować należy właśnie ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego. Natomiast koszty wykonania zastępczego obciążałyby skarżącego i niewykluczone, że byłyby znacznie większe niż orzeczona grzywna (wyroki NSA z 17 kwietnia 2012 r., II OSK 179/11 oraz z 21 stycznia 2025 II OSK 1118/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też powodów kwestionowanie przez skarżącego zastosowanego środka egzekucyjnego nie mogło doprowadzić do uwzględniani skargi. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze nałożenie grzywny w celu przymuszenia było poprzedzone rozważeniem okoliczności mających wpływ na wybór tego środka egzekucyjnego zamiast wykonania zastępczego. Organ przedstawił wystarczającą argumentację, która pozwala ocenić dlaczego uznał, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w okolicznościach sprawy będzie uzasadnione, a przede wszystkim będzie środkiem, który będzie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Dlatego niezasadna okazała się ta część zarzutów w ramach której skarżący kwestionuje wybór środka egzekucyjnego.
Sąd nie dopatrzył się również jakichkolwiek uchybień w zakresie wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Stosownie do art. 121 § 2 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Grzywna w celu przymuszenia aby odniosła skutek powinna być nałożona w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji obowiązku, co wynika z istoty postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do skutecznego wykonania obowiązku (wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., II OSK 3345/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadniając wysokość grzywny w celu przymuszenia Prezydent Miasta trafnie wskazał, że co najmniej od dnia 27 czerwca 2022 r. skarżący powinien liczyć się z nieuchronnością wykonania egzekwowanego obowiązku, jednak do dnia wydania postanowienia wymaganych obowiązków nie wykonał. Trafnie także zwrócił uwagę, iż zakres czynności stanowiących wykonanie egzekwowanego obowiązku nie jest szeroki, a czynności tych nie można uznać za nadto kosztowne. Dlatego ustalona wysokość grzywny, aby odniosła zamierzony skutek, musi stanowić odczuwalny bodziec skłaniający skarżącego do wykonania egzekwowanego obowiązku. Kwestionując ustaloną przez organ wysokość grzywny skarżący nie wskazał aby organ w ww. zakresie przekroczył granice uznania administracyjnego, a także aby przyjęte kryteria oceny nie były wyczerpujące i zindywidualizowane. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii możliwości finansowych skarżącego Sąd wskazuje, że w na żadnym etapie postępowania okoliczności te nie zostały przez skarżącego szerzej uzasadnione. Jednocześnie Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Należy bowiem mieć na względzie, że może się on uwolnić od nałożonego obowiązku uiszczenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek o charakterze niepieniężnym (wyroki NSA z 1 czerwca 2005 r., OSK 1140/04; z 15 października 2014 r., I OSK 1466/14; z 17 lutego 2022 r. II OSK 713/19, z 10 stycznia 2025 r. II OSK 973/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego w zakresie w jakim wskazuje on na naruszenie przez organ przepisów postępowania poprzez niepowiadomieniem go o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia. Stosownie do art. 18 u.p.e.a. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym znajdują zastosowanie odpowiednio. Przepis ten zawiera dyrektywę odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli przepisy omawianej ustawy nie stanowią inaczej. Nie można jednak przyjąć stanowiska, że w wszystkich sprawach nieunormowanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy stosować przepisy k.p.a. Wynika to z faktu, iż postępowanie egzekucyjne mimo wspólnych celów obu procedur realizacji prawa materialnego oparte jest na nieco innych przesłankach. Zatem ustawodawca nakazuje stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym nie wprost lecz odpowiednio, to jest z uwzględnieniem jego specyfiki polegającej przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków. Ta reguła powinna być też uwzględniona w zakresie interpretacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6-16 k.p.a.), w tym też zasady czynnego udziału stron w postępowaniu przewidzianej w art. 10 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2010 r., I OSK 168/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też powoływana w skardze okoliczność niezawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nie mogła doprowadzić do uwzględnienia skargi.
Niezasadnie również skarżący powołuje się na okoliczność wadliwego doręczenia upomnienia. Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano wielokrotnie, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (wyroki NSA z 13 października 2011 r., II OSK 1441/10; z 11 lutego 2014 r., II OSK 2186/12; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2185/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto skarżący nie wykazał aby okoliczność ta w jakikolwiek sposób wpłynęła na jego uprawnienia procesowe.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.