II SA/Po 233/24

II SA/Po 233/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Marek Sachajko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 9 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2025 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 29 lutego 2024 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor Nadzoru Budowlanego , organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję z dnia 11 stycznia 2024 r. (znak: [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB, organ I instancji) nakazującą M. C. (obecnie P. , dalej: strona, skarżąca) dokonanie rozbiórki rozbudowy o wym. 3,15 m x 3,10 m wykonanej przy południowo - zachodniej części budynku mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] dz. [...], ark. [...], jednocześnie nakładając obowiązek poinformowania organu nadzoru budowlanego o wykonaniu nałożonego obowiązku.
Decyzje te zostały wydane w następującym stanie.
W dniu 12 marca 2023 r. pracownicy P. I. N. B. w [...] przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomości o nr ewid. [...] ark. [...], położonej przy ul. [...] w G.. W trakcie przeprowadzonej kontroli ustalono, że na ww. nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Budynek ten został rozbudowany, od strony południowo- zachodniej, o część piwniczną nad którą znajduje się taras. Rozbudowana część została wydzielona za pomocą ścian murowanych oraz posiada fundament. Na rozbudowanej część piwnicznej znajduje się zadaszony taras, który dostępny jest z poziomu parteru budynku mieszkalnego. Rozbudowana część budynku posiada wymiary 3,15 m x 3,10 m. M. C. będąca inwestorem ww. robót budowlanych stwierdziła, że roboty te wykonano w 2008 r. Ponadto skarżąca oświadczyła, że powstały obiekt pełni funkcję ogrodu zimowego. Rozbudowana część ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajduje się w odległości 1,37 m od działki nr [...]. Organ I instancji ustalił ponadto (na podstawie analizy innych postępowań administracyjnych dotyczących robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w G.), że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny powstał na podstawie udzielonego w dniu 26 września 1970 r. przez Prezydium Miejskiej Rady N. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego (decyzja nr [...]). Następnie decyzją z dnia 28 kwietnia 1983r. Prezydent M. G. nakazał przedłożenie dokumentów celem legalizacji budynku gospodarczego adaptowanego na cele mieszkalne. Decyzją z dnia 29 stycznia 1988 r., nr [...], Urząd Miejski w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.
Pismem z dnia 16 marca 2023 r. (znak: [...]) PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o wym. 3,15 x 3,10 m położonego w G. przy ul. [...] dz. [...].
Postanowieniem z dnia 16 marca 2023 r. (znak: [...]) PINB w [...] nakazał stronie wstrzymać rozbudowę budynku mieszkalnego o wymiarach 3,15 m x 3,10 m położonego w G. przy ul. [...] dz. [...]. Ponadto w postanowieniu tym PINB poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych oraz poinformował o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej celem uzyskania decyzji o legalizacji powstałej rozbudowy, wskazując w szczególności na treść art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 49 e Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 poz. 1225; dalej: rozporządzenie).
Zawiadomieniem z dnia 8 listopada 2023 r. PINB poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dokumentów. Z możliwości tej skorzystała jedna ze stron.
Następnie decyzją z dnia 11 stycznia 2024 r. (znak: [...]) PINB w G. nakazał M. C., dokonanie rozbiórki rozbudowy o wymiarach 3,15 m x 3,10 m, wykonanej przy południowo - zachodniej części budynku mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] dz. [...], ark. [...], jednocześnie nakładając obowiązek poinformowania organu nadzoru budowlanego o wykonaniu nałożonego obowiązku.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. C.. Odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu.
Na skutek wniesionego odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 lutego 2024r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy dokonał oceny stanu faktycznego oraz analizy normatywnej. Organ ten wskazał, że skarżąca podnosi, iż wykonana rozbudowa jest ogrodem zimowym. Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ustawodawca w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2023 poz. 682 ze zm.; dalej: Prawo budowlane, pr. bud.) nie wskazał definicji ogrodu zimowego. Wobec powyższego dokonał analizy orzecznictwa sądów administracyjnych, które zdefiniowały pojęcie "ogród zimowy", wskazując, że istotne jest zwrócenie uwagi na różną kwalifikację robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu w zależności od rzeczywistej funkcji powstałego obiektu oraz jego cech konstrukcyjnych. Organ wskazał, że w każdej sprawie należy dokonać indywidualnej oceny, czy dany obiekt jest oranżerią, czy posiada innych charakter. Decyduje o tym funkcja, jaką dane pomieszczenie pełni, jego konstrukcja. Jednakże w ocenie organu II instancji, przeszklone drzwi i jedno okno o niewielkich rozmiarach nie pozwala na zakwalifikowanie powstałej rozbudowy jako ogrodu zimowego. Ponadto w ocenie Inspektor Nadzoru Budowlanego istnienie tarasu, który został wykonany na stropie rozbudowanej pierwszej kondygnacji budynku byłoby nielogiczne jeżeli powstała rozbudowa byłaby ogrodem zimowym bądź oranżerią bowiem taras zasłaniałby dopływ słońca bardzo potrzebnego przecież w uprawie roślin, zwłaszcza roślin ciepłolubnych. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że PINB prawidłowo wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rozbudową ww. budynku, z tym że w jej wyniku nie powstał ogród zimowy.
Organ wskazał, ze zgodnie z art. 3 pkt 6 pr. bud. rozbudowa zaliczana jest do pojęcia budowy. Ponadto zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust 1 pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31 pr. bud. Organ odwoławczy stwierdził, że przepisy art. 29 - 31 pr. bud. zawierają katalog robót budowlanych, których wykonanie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lecz obarczone zostało dokonaniem zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi lub też zostały całkowicie zwolnione z konieczności uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na ich wykonanie. Zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 1 pr. bud. budowa (jak również rozbudowa) wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jednakże wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie istotna jest lokalizacja powstałej rozbudowy bowiem znajduje się ona w odległości 1,37 m od granicy z nieruchomością sąsiednią. Zgodnie z art. 3 pkt 20 pr. bud. obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w przypadku kwestii usytuowania obiektów budowlanych przepisami odrębnymi są m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ ten stwierdził, że usytuowanie przedmiotowej rozbudowy w odległości 1,37 m od granicy z działką sąsiednią prowadzi do naruszenia § 12 ust 1 i 2 ww. rozporządzenia. Ponadto wskazał, że rozbudowana część przedmiotowego budynku swym obszarem oddziaływania obejmuje nieruchomość sąsiednią. Jako że obszar oddziaływania rozbudowywanej części przedmiotowego budynku, ze względu na jego bliskie usytuowanie w stosunku do granicy z działką sąsiednią obejmuje też działkę nr [...], to na tej podstawie nie można uznać by w przedmiotowej sprawie zastosowanie mógł znaleźć art. 29 ust 1 pr. bud. Oznacza to, że chcąc zgodnie z prawem wykonać przedmiotową rozbudowę strona winna legitymować się pozwoleniem na budowę. Organ wskazał, że inwestor rozbudowy nie legitymuje się pozwoleniem na budowę. W sytuacji gdy obiekty powstają bez uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Organ dokonał analizy art. 48 ust 1 pr. bud. wskazując, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części (dalej: wniosek o legalizację) oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust 3 pr. bud.).
Organ dokonał także analizy art. 49e pkt 1 pr. bud. zgodnie z którym zaniechanie złożenia wniosku o legalizację w wyznaczonym terminie zagrożone jest sankcją wydanie nakazu rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego. Tak opisany stan prawny odniósł do zaistniałego w sprawie administracyjnej stanu faktycznego.
Organ wskazał, że M. C. odebrała w dniu 17 marca 2023 r. postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Zatem 30-dniowy termin do złożenia wniosku o legalizację upływał w dniu 16 kwietnia 2023 r. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w G., w wymaganym 30-dniowym terminie. Organ podkreślił, że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 pr. bud. posiada charakter związany.
Od powyższej decyzji skargę do WSA w Poznaniu złożyła skarżąca, wnosząc o zmianę decyzji i zmianę klasyfikacji rozbudowy wskazując, że obiekt jest ogrodem zimowym. Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, bez powoływania jakichkolwiek podstaw prawnych, że realizowany obiekt nie posiada cech charakterystycznych dla budynków mieszkalnych takich jak instalacja sanitarna czy też izolacyjność termiczna przegród.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Podczas rozprawy dnia 26 marca 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i przedłożył do akt pismo procesowe, konkretyzujące skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 i ust. 2, art. 29 ust.1 pkt 15 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 31 oraz art. 49 e pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto złożył wnioski dowodowe.
WSA podczas rozprawy dnia 26 marca 2025 r. postanowił przeprowadzić dowód z dokumentu w postaci wezwania z dnia 5 marca 2025 r. (k. 98-99 akt sądowych). Sąd oddalił pozostałe wnioski dowodowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozważył, co następuje :
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli judykacyjnej w niniejszej sprawie jest zbadanie, z perspektywy wzorców normatywnych, zgodności z prawem zarówno postępowania organów administracji publicznej, jak i decyzji z dnia 11 stycznia 2024 r. P. I. N. B. w [...] nakazującej stronie skarżącej dokonanie rozbiórki rozbudowy o wymiarach 3,15 m x 3,10 m wykonanej przy południowo - zachodniej części budynku mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] dz. [...], ark. [...] oraz decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lutego 2024 r., utrzymującej w mocy powyższą decyzję organu I instancji.
WSA stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej znajdują potwierdzenie w prawidłowo zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego tj. rozbiórki rozbudowy części budynku mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] dz. [...], ark. [...].
W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi m.in. z przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.
Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym także te dotyczące faktu, że skarżąca była zarówno inwestorem, jak i właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji także adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę wyżej opisanej rozbudowy budynku.
Ustalenia organów obu instancji w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniach decyzji dowodów. Większość dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń dokonanych w sprawie, to dowody w postaci dokumentów urzędowych, których prawdziwość nie została podważona.
Nie ma także podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia.
Brak jest również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego. Organy administracji dokonały bowiem właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego prawidłowo stanu faktycznego.
Na wstępie analizy przepisów o charakterze materialnoprawnym należy odnieść się do treści art. 3 pkt 6 pr. bud. zawierającego definicję legalną terminu – "budowa". Należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zacytować w tym miejscu należy także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujący, że: "Z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. W szczególności jako rozbudowę traktuje się powiększenie istniejącego budynku o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego. Skoro "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły mamy do czynienia z rozbudową. Ten ostatni termin oznacza bowiem powiększenie, rozszerzenie obiektu, obszaru już zabudowanego, jak też dobudowanie nowych elementów do istniejącego budynku." (wyrok NSA z 19.12.2024 r., II OSK 684/22, LEX nr 3825911).
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia, w wymaganym terminie, wniosku o legalizację. Podkreślić należy, że organ odwoławczy także prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie istotna jest lokalizacja powstałej rozbudowy bowiem znajduje się ona w odległości 1,37 m od granicy z nieruchomością sąsiednią. Zgodnie z art. 3 pkt 20 pr. bud. obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zasadnie więc Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w przypadku kwestii usytuowania obiektów budowlanych przepisami odrębnymi są m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.). Organ ten stwierdził, że usytuowanie przedmiotowej rozbudowy w odległości 1,37 m od granicy z działką sąsiednią prowadzi do naruszenia § 12 ust 1 i 2 ww. rozporządzenia. Ponadto wskazał, że rozbudowana część przedmiotowego budynku swym obszarem oddziaływania obejmuje nieruchomość sąsiednią. Jako że obszar oddziaływania rozbudowywanej części przedmiotowego budynku, ze względu na jego bliskie usytuowanie w stosunku do granicy z działką sąsiednią obejmuje też działkę nr [...], to na tej podstawie nie można uznać by w przedmiotowej sprawie zastosowanie mógł znaleźć art. 29 ust 1 pr. bud. Oznacza to, że chcąc zgodnie z prawem wykonać przedmiotową rozbudowę strona winna legitymować się pozwoleniem na budowę.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że orzekające w sprawie organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po dniu 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. Prawem budowlanym - dopisek Sądu), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem PINB z dnia 16 marca 2023 r., a więc po wejściu w życie powołanej wyżej nowelizacji Prawa budowlanego.
Dalej należy wskazać, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).
W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego).
Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z 16 marca 2023 r. PINB wstrzymał skarżącej prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego o wymiarach 3,15 m x 3,10 m położonego w G. przy ul. [...], dz. [...]. Ponadto postanowieniem tym PINB poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych oraz poinformował o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej celem uzyskania decyzji o legalizacji powstałej rozbudowy.
Tak więc w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu rozbudowy budynku mieszkalnego (nastąpiło to w dniu 17 marca 2023 r. – k. 50 akt administracyjnych) skarżąca strona miała prawo złożyć wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. Jednak nie uczyniła tego. Zaistniała zatem przesłanka zobowiązująca organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Zgodnie z bowiem z art. 49e pkt 1 ustawy - Prawo budowlane "Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku (...) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie". Decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego ma charakter związany. Złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (co w niniejszej sprawie wystąpiło z uwagi na treść postanowienia PINB Nr [...] z 16 marca 2023 r. – k. 49 akt administracyjnych) z prawa tego nie skorzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki (por. wyrok WSA w Gliwicach z 28.03.2025 r., II SA/Gl 1557/24, LEX nr 3854761. Wyrok WSA w Olsztynie z 8.02.2024 r., II SA/Ol 1082/23, LEX nr 3689541.Wyrok WSA w Warszawie z 24.04.2023 r., VII SA/Wa 2410/22, LEX nr 3554705). Jeżeli więc w przedmiotowej sprawie strona w wyznaczonym terminie nie złożyła wniosku o legalizację rozbudowanego budynku mieszkalnego, to legalizacja tego obiektu nie jest – z perspektywy normatywnej - możliwa. PINB był zatem nie tylko uprawniony, ale przede wszystkim zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki rozbudowy budynku.
Należy dokonując analizy sprawy administracyjnej zwrócić także uwagę na określenia przedmiotu rozbudowy. Zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowego skarżąca wskazywała, że rozbudowa dotyczy obiektu, który "pełni funkcję ogrodu zimowego". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się w związku z brakiem legalnej definicji pojęć oranżerii i ogrodu zimowego, że oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne. Ogród zimowy oznacza natomiast rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny. Jednocześnie przyjmuje się, że ogrody zimowe mogą być – przy zastosowaniu nowych technologii – sytuowane bezpośrednio na gruncie, ale mogą też stanowić zabudowę wszelkiego rodzaju tarasów. Istotne jest zwrócenie uwagi na różną kwalifikację robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu w zależności od rzeczywistej funkcji powstałego obiektu oraz jego cech konstrukcyjnych. W szczególności w okolicznościach konkretnych spraw ogrody zimowe powstałe wskutek przebudowy tarasu traktowane są jako części budynku stanowiące całość techniczno – użytkową i zwiększające kubaturę obiektu. W każdej sprawie należy dokonać indywidualnej oceny, czy dany obiekt jest oranżerią, czy posiada innych charakter. Decyduje o tym funkcja, jaką dane pomieszczenie pełni, jego konstrukcja (rodzaj materiału z jakiego zostały wykonane ściany, dach) (por. wyrok NSA z dnia 27.08.2014 r., sygn. akt II OSK 450/13, wyrok NSA z dnia 19.10.2017 r., sygn. akt II OSK 270/16, dostępne: publ. baza CBOSA).
Podkreślić należy, że jak wynika zarówno z protokołu kontroli z dnia 12 stycznia 2023r (w szczególności zdjęć dołączonych do tego protokołu, płyty CD, szkicu sytuacyjnego), jak i uzasadnienia postanowienia PINB z dnia 16 marca 2023r. rozbudowa nie spełnia wymagań pozwalających zakwalifikować ją jako ogród zimowy. Organ I instancji w sposób prawidłowy określił, że wskazywane przez skarżącą pomieszczenie i określane przez skarżącą jako ogród zimowy, posiada ściany pełne, zamiast oszklonych, posiada posadzkę położoną poniżej poziomu terenu, na jej stropie wykonano zadaszony taras, posiada jedno niewielkich rozmiarów okno oraz przeszklone drzwi usytuowane częściowo poniżej poziomu terenu. Rozbudowa ta miała miejsce na działce, której właścicielem jest skarżąca. Rozbudowa ta położona jest w odległości 1,37 m od działki nr [...], której współwłaścicielami są L. S., Pani L. C., Pan P. C.. Ponadto przedmiotowa rozbudowa położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie z działką [...], której właścicielem jest M. G..
Organ odwoławczy akceptując ten wyżej wskazany w uzasadnieniu decyzji PINB charakter rozbudowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy wskazał, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 48 ust. 1 pr. bud., ze wszystkimi opisanymi w tym uzasadnieniu konsekwencjami normatywnymi, a więc także konsekwencjami wynikającymi z treści art. 49e pkt 1 pr.bud.
Podczas rozprawy dnia 26 marca 2025 r. WSA postanowił przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe tj. przprowadzić dowód z dokumentu w postaci wezwania z dnia 5 marca 2025 r. (k. [...]-[...] akt sądowych). Sąd oddalił natomiast pozostałe wnioski dowodowe przedłożone w piśmie procesowym podczas rozprawy albowiem w aktach sprawy administracyjnej znajduje się decyzja Wojewody [...] z dnia 1 kwietnia 2022r. [...] (k. [...]-[...] akt administracyjnych) i Sąd zobowiązany jest z urzędu do dokonania analizy wnioskowanego przez pełnomocnika strony dowodu, a to w trybie art. 133 § 1 p.p.s.a. Natomiast wniosek dowodowy w zakresie przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci decyzji SKO w zakresie przyznania prawa do zasiłku celowego nie posiada jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Zwrócić należy uwagę, że zawarty w powołanym powyżej art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, przy czym Sąd może (z urzędu lub na wniosek stron) przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - art. 106 § 3 p.p.s.a. Do kompetencji sądu administracyjnego nie należy bowiem rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Z tego względu celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2024r., sygn. akt I GSK 611/21). Z treści ww. przeprowadzonego przez tutejszy Sąd dowodu w postaci wezwania z dnia 5 marca 2025 r. wynika, że wezwanie to: "wynika z wniosku Pani M. P. o przeprowadzenie dowodu na okoliczność daty postania ww. obiektu." Podkreślić należy, że powyższy dowód nie ma związku z będącą przedmiotem kontroli judykacyjnej sprawą. Wezwanie to bowiem dotyczy – jak wynika z treści wezwania - innej sprawy administracyjnej gdyż dotyczącej innej części działki tj. położonej w północno-zachodnim narożniku budynku zlokalizowanym na dz. nr ewid. [...], przy ul. [...] w G., a to w zakresie – jak zostało wskazane - przeprowadzenia dowodu na okoliczności daty powstania obiektu o wym. 4,34 m x 2,78 m wykonanej przy północno - zachodniej części budynku mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] dz. [...], ark. [...].
Podkreślić należy też, że także decyzja Wojewody [...] z dnia 1 kwietnia 2022r. [...] nie dotyczy będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej sprawy. Wojewoda [...] powyższą decyzją, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Starosty [...] z 2 lutego 2022 r. (znak: [...]) zgłaszającej sprzeciw i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy ganku oraz przebudowy istniejących schodów zewnętrznych, na terenie działki nr [...], jedn. ewid[...] - miasto, obręb ewid. [...] G. przy ul. [...] w G., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Jednakże przesłanką wydania decyzji o powyższej treści był fakt wskazujący, że organ I instancji naruszył procedurę administracyjną w zakresie terminu do wniesienia sprzeciwu. Powyższe ustalenia zobligowały organ odwoławczy do podjęcia decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i umarzającej postępowanie organu I instancji.
Podkreślić należy, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, że decyzja Starosty [...] wydana na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, dotyczyła innego przedmiotu postępowania. Organ ten wskazał, że jak wynika z załączonej do zgłoszenia zamiaru budowy dokumentacji planowany ganek miał posiadać wymiary 4,35 m x 2,8 m. Wojewoda [...] jednoznacznie wskazał: "Najistotniejsze znaczenie ma jednak jego lokalizacja. Ze znajdującej się w materiale dowodowym mapki wynika, iż planowany ganek został zaprojektowany w odległości 1,3 m od granicy działki sąsiedniej o numerze ewidencyjnym [...]." Organ ten wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie sąsiednia działka znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W przypadku takiej lokalizacji, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do przeprowadzenia procedury zawiadamiającej strony postępowania (właścicieli, współwłaścicieli, użytkowników wieczystych) oraz umożliwiającej tym osobom zapoznanie się z aktami w sprawie, co możliwe jest jedynie w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] zaakceptował w pełni pogląd Starosty [...], który uznał, że omawiana inwestycja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, co uzasadnia wniesienie fakultatywnego sprzeciwu w sprawie. Wojewoda [...] stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie Starosta [...] decyzją z 2 lutego 2022 r. wniósł sprzeciw, na właściwej podstawie prawnej z uwagi na brak możliwości realizacji planowanej inwestycji na podstawie zgłoszenia. Jednakże organ I instancji nie dochował należytej staranności przekraczając ustawowy termin do wniesienia sprzeciwu. W związku z tą okolicznością uzasadnione było uchylenie decyzji z 2 lutego 2022 r. w całości i umorzenie postępowania organu I instancji. Wojewoda [...] stwierdził, że powyższe rozstrzygniecie nie oznacza jednak, że zgłoszone przez stronę skarżącą zamierzenia budowlane mogą zostać zrealizowane. Planowana inwestycja z uwagi na lokalizację nie podlega uproszczonej procedurze. Ponadto inwestor rozpoczął roboty budowlane w otwartym terminie do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, co zostało udokumentowane przez P. I. N. B. w [...] (dowód: protokół PINB nr [...] z 10 stycznia 2022 r.). W konsekwencji powyższego inwestycja ta nosi znamiona samowoli budowlanej, a organem właściwym w sprawie jest organ nadzoru budowlanego.
W konkluzji powyższych rozważań obejmujących wnioski dowodowe strony WSA stwierdza, że dowód z dokumentu w postaci wezwania z dnia 5 marca 2025 r. przeprowadzony przez Sąd dotyczy pisma procesowego PINB w [...] w zakresie przeprowadzenia dowodu na okoliczność daty powstania obiektu o wym. 4,34 m x 2,78 m wykonanej przy północno - zachodniej części budynku mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] dz. [...], ark. [...]. Przedmiotem niniejszej sprawy jest natomiast prawidłowość - z perspektywy normatywnej - decyzji nakazującej stronie skarżącej dokonanie rozbiórki rozbudowy o wym. 3,15 m x 3,10 m wykonanej przy południowo - zachodniej części budynku mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] dz. [...], ark. [...], a więc dotyczy innej części nieruchomości skarżącej. Także decyzja Wojewody [...] z dnia 1 kwietnia 2022r. [...] nie dotyczy sprawy administracyjnej będącej przedmiotem dokonywanej kontroli judykacyjnej przez WSA.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna.