II SA/Po 233/23

II SA/Po 233/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 61 par. 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2023 r. w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddala skargę
Uzasadnienie
Wójt Gminy [...], postanowieniem z dnia 29 grudnia 2022 r., nr [...], art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022r. poz. 2000 ze zm., dlaej: K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J. R., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z dnia 24 lutego 2016 r., znak [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego gospodarstwa chowu bydła o kolejny budynek inwentarski – oborę wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania, na terenie istniejącego gospodarstwa rolnego o łącznej obsadzie po rozbudowie 216,75 DJP, w miejscowości P., na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...], [...] w obrębie geodezyjnym P., gmina B.. Powyższa decyzja została wydana na wniosek pana M. G. (dalej: skarżący).
W uzasadnieniu postanowienia Wójt wskazał, iż w dniu 21 kwietnia 2022 r. J. R. złożył wniosek o "podjęcie postępowania w sprawie cofnięcia decyzji środowiskowej" z dnia 24 lutego 2016 r., znak [...]. J. R. wskazał we wniosku, że występuje jako strona postępowania, jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której powstała inwestycja. Zdaniem J. R. wydane dla planowanego przedsięwzięcia decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 24 lutego 2016 r. oraz o warunkach zabudowy z dnia 8 marca 2016 r., nr [...], są sprzeczne ze zrealizowaną przez skarżącego inwestycją. J. R. podniósł, że obiekty budowlane, m.in. zbiornik na gnojowicę, są zrealizowane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie pojemności, tj. 1400 m3. Ponadto J. R. wniósł o udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące zrealizowanej inwestycji w odniesieniu do zapisów zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko oraz w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Organ I instancji pismem z dnia 27 maja 2022 r. wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku zawartego w piśmie z dnia 21 kwietnia 2022 r. poprzez określenie, czy występuje o wznowienie postępowania administracyjnego, względnie o stwierdzenie nieważności decyzji czy też domaga się uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 24 lutego 2016 r., [...], w innym trybie. Jednocześnie organ poinformował J. R., iż w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin przedstawienia oraz wskazując inne organy, którym także należy ją przedstawić. Organ nadmienił, iż w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 24 lutego 2016 r. nie nałożono na inwestora tego obowiązku, w związku z powyższym nie ma podstawy prawnej do żądania przedłożenia wspomnianej analizy porealizacyjnej. J. R. w piśmie z dnia 13 czerwca 2022 r. wyajśnił, iż pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r. wnioskował o podjęcie postępowania w sprawie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji naruszającej prawo aktów prawnych, które ze względu na okoliczności faktyczne nie mają już racji bytu. Nadmienił, że nawet w przypadku braku instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzje takie są jednak eliminowane z obrotu prawnego ex lege oraz przywołał przepis art. 162 K.p.a.
M. G. pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. wskazał, iż J. R. był na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stroną w sprawie, więc przysługiwało mu prawo odwołania w ściśle określonym terminie, z którego to prawa wówczas nie skorzystał. Ponadto skarżący podniósł, że w kwestii poruszonej przez J. R. odnośnie nałożenia obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej inwestycji, właściwy organ może ale nie ma obowiązku nałożenia wykonania takiej analizy. Zaznaczył jednak, ze owa analiza powykonawcza została wykonana i przekazana do Starostwa Powiatowego [...].
Organ I instancji wskazał, iż organem właściwym do stwierdzenia ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. . Wójt wskazał również, iż PINB w K. pismem z 21 marca 2019 r. nie wniósł sprzeciwu do użytkowania przedmiotowego budynku oraz zbiornika na gnojowicę.
Organ I instancji przytoczył treść postanowienia z dnia 19 stycznia 2016 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. uzgadniającego warunki realizacji inwestycji, a także omówił szereg decyzji wydanych przez organy architektoniczno-budowlane, których przedmiotem była zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę obory i zbiornika na gnojowicę oraz żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę – w tym kontekście przytoczył także fragmenty uzasadnienia wyroku z dnia 21 września 2021 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszwawie, którym oddalono skargę W. R. na decyzję GINB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Następnie organ I instancji przytoczył treść przepisu art. 162 § 1 i § 2 K.p.a. oraz omówił wynikające z tego przepisu przesłanki dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej.
Podsumowując swoje rozważania Wójt stwierdził – w oparciu o wniosek, dokumentację oraz przywołane orzeczenia – że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 24 lutego 2016 r., [...], i na tej podstawie odmówił wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.
Pismem z dnia 3 stycznia 2023 r. J. R. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na wyżej opisane postanowienie Wójta Gminy B., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ponadto zwrócił uwagę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu zażalenia podniósł, iż w dniu 21 kwietnia 2022 r. wnioskował o podjęcie postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wyżej wymienionego przedsięwzięcia, Wójt podejmował czynności administracyjne do dnia 19 lipca 2022 r., następnie przez ponad 5 miesięcy czyli do dnia 29 grudnia 2022 r. organ nie podejmował żadnych działań. J. R. wskazał również, iż organ I instancji nie zidentyfikował istoty postępowania administracyjnego, a odpowiedzi udzielone przez organ i podejmowane przezeń czynności nie dotyczyły meritum sprawy. Co więcej, poza wnioskiem do inwestora o udzielnie odpowiedzi na zadane pytania, organ I instancji nie dokonał żadnej czynności zmierzającej do ustalenia stanu faktycznego na nieruchomości inwestora, a tym samym nie mógł właściwie ocenić czy zostały zrealizowane ustalenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 24 lutego 2016 r., w postanowieniu RDOŚ w P. z dnia 19 stycznia 2016 r oraz w Raporcie Odziaływania Przedsięwzięcia na Środowisko. Według J. R., organ I instancji błędnie przyjął, iż tylko niektóre elementy postanowienia RDOŚ w P. z dnia 19 stycznia 2016 r. muszą być respektowane przez inwestora, a pozostałe części postanowienia można pominąć milczeniem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 16 lutego 2023 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. art. 61a § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. R., uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta Gminy B. w całości.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61a § 1 i 2 K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie żądania. W konsekwencji zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego.
Kolegium podkreśliło, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Zdaniem Kolegium, nie można odmówić wszczęcia postępowania, a równocześnie wzywać inwestora do ustosunkowania się do twierdzeń wniosku, jak też zawiadamiać strony o zakończeniu tego postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz dowodów - tak jak to uczynił organ I instancji.
Zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela.
Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym - nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w tym trybie organ nie może formułować wniosków i ocen co do meritum żądania. W postępowaniu mającym za przedmiot akt o charakterze procesowym nie sposób zatem skutecznie kwestionować działań organów o charakterze materialno-prawnym.
Zdaniem Kolegium treść uzasadnienia postanowienia Wójta nakazuje uznać, że organ I instancji w ramach podjętego rozstrzygnięcia w istocie odniósł się merytorycznie do wniosku J. R. w zasadzie przesądzając o braku podstaw do wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji środowiskowej z dnia 24 lutego 2016 roku. Jednakże, tego rodzaju ocena powinna być przedmiotem decyzji rozstrzygającej sprawę, a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane wyżej postanowienie Kolegium wniósł M. G., reprezentowany przez pełnomocnika adwokat A. K.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia zostało błędnie sformułowane, co rodzi wątpliwości, czy powinno być ono zaskarżone w drodze skargi, czy w drodze sprzeciwu. Zdaniem skarżącego nie jest jasne, czy Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, czy też uchyliło postanowienie organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy. W razie uznania, że właściwym środkiem zaskarżenia jest sprzeciw, Skarżący wniósł o rozpatrzenie jego pisma według przepisów dotyczących postępowania ze sprzeciwu.
Skarżący zarzucił postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, mianowicie (1) art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że organ I instancji nieprawidłowo orzekł w przedmiocie żądania wnioskodawcy wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy istniała oczywista przeszkoda do wszczęcia i prowadzenia postępowania zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, a tym samym istniała uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania, (2) art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez wydanie przez Kolegiu postanowienia uchylającego, podczas gdy wszelkie okoliczności sprawy zostały przez organ I instancji wyjaśnione, a w konsekwencji organ II instancji uprawniony był do orzekania merytorycznego i wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy, (3) art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez nieprawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia postanowienia organu II instancji, co pozostawia wątpliwości, czy organ ten uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, czy uchylił postanowienie organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy, (4) art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia z naruszeniem wymienionych przepisów, tj. brak wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy uznał, że nie jest możliwe orzeczenie merytoryczne w sprawie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, co uniemożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie istniały oczywiste przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania zgodnie z żądaniem J. R., brak jest bowiem jakichkolwiek przesłanek, które mogłyby uzasadniać wniosek, że decyzja środowiskowa stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Ponadto brak jakichkolwiek przesłanek, które mogłyby uzasadniać wniosek, że decyzja środowiskowa jest decyzją warunkową lub została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności. Skarżący podniósł również, że nieprawidłowe jest stwierdzenie Kolegium, jakoby organ I instancji prowadził postępowanie dowodowe, co miałoby uzasadniać wniosek, że doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu również inne wady, m.in., to, iż rozstrzygając niniejszą sprawę Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji, przy czym nie orzekło co do istoty sprawy, a także iż nie orzekło o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji środowiskowej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
Kolegium powtórzyło argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarzonego postanowienia, a także odniosło się do zarzutów skargi. Organ II instancji wskazał m.in., iż w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności pozwalające odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skargę okazała się niezasadna.
Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2023 r., nr [...], uchylające postanowienie Wójta Gminy B. z dnia 29 grudnia 2022 roku, znak: [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane na wniosek J. R. z dnia 21 kwietnia 2022 r. o podjęcie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji środowiskowej z dnia 24.02.2016 r., znak [...], dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego gospodarstwa chowu bydła o kolejny budynek inwentarski - oborę wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania, na terenie istniejącego gospodarstwa rolnego o łącznej obsadzie po rozbudowie 216,75 DJP, w miejscowości P., na działkach nr [...], [...], [...], obr. P., gmina B..
Wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ I instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 61a § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W orzecznictwie wskazuje się jednak, iż należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przewidziana w art. 61a § 1 K.p.a. podstawa odmowy wszczęcia postępowania dotyczy zatem tych przypadków, w których niespełnienie przesłanek procesowych ujawnia się już na etapie złożenia wniosku, a stwierdzenie tej okoliczności nie wymaga rozbudowanych czynności wyjaśniających. W przeciwnym razie należy postępowanie administracyjne przeprowadzić i zakończyć je w formie decyzji. Przypomnieć bowiem należy, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania należy do rozstrzygnięć o charakterze formalnym, tamującym merytoryczne załatwienie sprawy, co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2023 r. I GSK 424/19, CBOSA).
Należy podkreślić, iż skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (wyroki NSA z 13 stycznia 2022 r., I OSK 528/19, LEX nr 3288417; z 16 marca 2022 r., I OSK 1138/21, LEX nr 3327803; z 16 grudnia 2020 r., II FSK 1811/20, LEX nr 3122038; z 13 listopada 2020 r., I OSK 3193/18, LEX nr 3394044, wyr. NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11, Lex nr 1219023).
Skoro charakter rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 61a § 1 K.p.a. wyklucza prowadzenie przed jego wydaniem postępowania wyjaśniającego zarówno co do faktów, jak i co do przepisów prawa, gdyż postępowanie takie może się toczyć dopiero w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, to dokonywanie w sprawie ustaleń faktycznych przez organ przez pryzmat przepisów prawa materialnego, poza ramami postępowania, należy ocenić jako działanie wadliwe (wyroki NSA z 10 maja 2022 r., I OSK 911/19, LEX nr 3365666; z 7 września 2021 r., II OSK 3031/18, LEX nr 3279268).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo stwierdziło naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 61a § 1 K.p.a. i w konsekwencji wyeliminowało z obrotu prawnego postanowienie z dnia 29 grudnia 2022 r., uchylając je w całości.
Należy podkreślić, że pismem z dnia 27 maja 2022 r. organ I instancji przeslał inwestorowi kopię wniosku J. R., zobowiązując go do "zajęcia stanowiska i udzielenia pisemnej odpowiedzi w terminie 21 dni". Następnie zawiadomieniem z dnia 19 lipca 2022 r. organ I instancji poinformował strony postępowania o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku J. R. z dnia 21 kwietnia 2022 roku "o podjęcie postępowania w sprawie cofnięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, znak sprawy: [...], z dnia 24 lutego 2016 r.". W związku z powyższym, na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. wskazano, że zainteresowane strony mogą zapoznać się i wypowiedzieć co do zebranych dowodów oraz materiałów w terminie 7 dni.
Przywołane okoliczności zdaniem Sądu świadczą o tym, iż wbrew dyspozycji stanowiącego podstawę wydanego postanowienia art. 61a § 1 K.p.a., w niniejszej sprawie organ I instancji faktycznie przeprowadził postępowanie administracyjne.
Co więcej, analiza postanowienia organu I instancji wskazuje, że w rozstrzygnięciu formalnym organu kryje się w istocie merytoryczna ocena wniosku strony. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 29 grudnia 2022 r. organ I instancji zreferował działania inwestora związane z uzyskaniem wyżej wspomnianej decyzji środowiskowej, w tym ustalił, że inwestor dopełnił warunku złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz zgłoszenia w wyznaczonym terminie, o którym mowa w art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 roku, poz. 1029 ze zm.). Organ I instancji wskazał także, że nałożone w powyżej decyzji środowiskowej warunki nie wyznaczają terminu których niewykonanie, zgodnie z art. 162 § 2 K.p.a., stanowiłoby podstawę do jej uchylenia. Zdaniem organu, warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nadal zobowiązują inwestora do postępowania zgodnie z wymaganiami przepisów o ochronie środowiska na etapie eksploatacji przedsięwzięcia. Ponadto organ ustalił, iż zgodność zrealizowanego przedsięwzięcia z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 24 lutego 2016 r. poddana była analizie przez organ ustalający warunki zabudowy, Starostę [...] w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, jak również przez organy wyższych instancji. Wyżej przytoczone rozważania zawarte w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2022 r. doprowadziły organ I instancji do stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
Zdaniem Sądu Kolegium trafnie przyjęło, że nie można odmówić wszczęcia postępowania, a równocześnie wzywać inwestora do ustosunkowania się do twierdzeń wniosku inicjującego, jak też zawiadamiać o zakończeniu tego postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz dowodów - tak jak to uczynił organ I instancji w omawianej sprawie. Jak już wyżej wskazano zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 K.p.a. jest ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i tamuje możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2013 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1771/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 września 2014 roku, sygn. akt II SA/Bk 491/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt, iż organ I instancji wypowiedział się w uzasadnieniu co do meritum sprawy świadczy o tym, iż w rzeczywistości nie było podstaw do zastosowania art. 61 a § 1 K.p.a. Jednocześnie okoliczność, że Wójt wezwał strony do zapoznania się z zebranymi dowodami oraz materiałami świadczy o tym, iż wbrew dyspozycji zastosowanego art. 61 a § 1 K.p.a. organ w omawianej sprawie przeprowadził postępowanie administracyjne.
Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji, uchylające postanowienie z dnia 29 grudnia 2022 roku w całości, było wynikiem prawidłowego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II K.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Odpowiednie stosowanie art. 138 K.p.a. do postępowania zażaleniowego nie pozwala na wnioskowanie, że katalog rozstrzygnięć przewidzianych dla decyzji powinien mieć wprost zastosowanie do wszelkich postanowień wydawanych w postępowaniu zażaleniowym. Odpowiednie stosowanie przepisu może wymagać przy ich stosowaniu pewnych zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 15 września 1995 roku, III CZP 110/95, OSNC 1995, Nr 12, poz. 177). "Odpowiednie" stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań nakazuje uwzględnienie cech charakterystycznych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego. W niektórych sprawach zatem część przepisów dotyczących odwołań znajdzie zastosowanie wprost, część po niezbędnej adaptacji, a jeszcze inne trzeba będzie wyłączyć z kręgu przepisów odniesienia (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 606)."
Z powyższych względów w niniejszej sprawie przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. należało zastosować w odpowiednim zakresie, tj. z modyfikacją właściwą dla specyfiki sprawy. W myśl art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. już samo żądanie strony wszczęcia postępowania wszczyna to postępowanie, a datą jego wszczęcia jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wszczęcie postępowania administracyjnego, co do zasady, nie wymaga więc podjęcia przez organ żadnego pozytywnego rozstrzygnięcia – organ jedynie zawiadamia wszystkie osoby będące stronami w sprawie o wszczęciu postępowania na żądanie jednej ze stron (art. 61 § 4 K.p.a.). Wyjątkiem od tej zasady są sytuacje, gdy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wprost przewidują konieczność wydania postanowienia o wszczęciu, jak w przypadku podania o wznowienie postępowania. Przepis art. 162 K.p.a. takiego wymogu nie zawiera należy więc przyjąć, że obowiązuje tu ogólna zasada z art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. Jeżeli zachodzi konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wydanego w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., wystarczające i prawidłowe jest wydanie przez organ II instancji postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia organu I instancji.
Ponownie należy podkreślić, że w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie wydane w sprawie odmowy wszczęcia postępowania, organ odwoławczy właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma kompetencje wyłącznie do kontroli zaskarżonego postanowienia wydanego w tej kwestii proceduralnej. Nie jest zatem właściwy do "decyzyjnego" wkraczania w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy, a co za tym idzie rozpoznawania jej w sposób merytoryczny (wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 roku, II OSK 3291/19, LEX nr 3012105; por. J. Zimmermann, Glosa do wyroków NSA z dnia 28 listopada 1991 roku, sygn. akt SA/Wr 1097/91 oraz z dnia 2 czerwca 1993 roku, sygn. akt SA/Wr 1744/92, "OSP" 1995, Nr 1, poz. 20 i poz. 21; por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 roku, sygn. akt I OSK 686/09). Z tego względu, choć literalne brzmienie art. 138 K.p.a. nie przewiduje możliwości uchylenia decyzji organu I instancji bez jednoczesnego przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji bądź orzeczenia co do istoty sprawy, to specyfika zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia czyni je prawidłowym.
Z przytoczonych wyżej względów zarzuty skargi okazały się nietrafne, a zaskarzone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a.) skargę oddalił.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.