II SA/PO 233/20

II SA/Po 233/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2020-09-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Elwira Brychcy /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Szuma
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Sygn. powiązane
I OSK 2874/20 - Wyrok NSA z 2024-03-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 4 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2020 roku sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Wójta [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2017 r., którą ustalono odszkodowanie na rzecz W. B. w kwocie [...]zł za nieruchomość – działki nr [...] i [...], ark. m[...], obr. [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...] przejętą na rzecz [...] oraz zobowiązano Wójta [...] do wypłaty odszkodowania.
Wyrokiem z dnia 06 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 279/18 (zwanym dalej: wyrok WSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję organów obu instancji. Orzeczenie jest prawomocne.
Kontrolowane w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu decyzję zostały wydane na skutek kasacyjnego orzeczenia WSA w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z [...] listopada 1999 r. Wójt [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...], ark. m[...], obręb [...] na działki o nr od [...] do [...] (ostatnia przeznaczona pod drogę). W dniu wydania tej decyzji dla terenu działki nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała Rady [...] z [...] września 1999 r. nr [...]), który przeznaczał tę działkę pod drogę dojazdową.
Decyzją z [...] kwietnia 2001 r. Wójt zatwierdził projekt podziału działki nr [...], ark. m. [...], obr. [...] na działki nr [...] i [...] (przeznaczona pod drogę). W dniu wydania tej decyzji dla terenu działki nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała Rady [...] z [...].09.1999 r. nr [...]), który przeznaczał tę działkę pod drogę dojazdową.
Pismem z [...] maja 2016 r. W. B. zwrócił się w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., zwanej dalej: ustawa) o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i [...] podając, że dnia [...] kwietnia zawarł z [...] porozumienie, zgodnie z którym przekazał działki te na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi i nigdy nie otrzymał należnego mu odszkodowania.
W. B. dnia [...] września 2016 r. podjął negocjacje z [...] celem ustalenia odszkodowania. W odpowiedzi Wójt [...] poinformował stronę, że stosownie do porozumienia z [...] kwietnia 2002 r. strony zostały wzajemnie rozliczone.
Kolejno, Starosta [...], po sporządzeniu operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, decyzją z [...] marca 2017 r., ustalił odszkodowanie za dz. nr [...] i [...] w wys. [...] zł. Jednak na skutek odwołania Wojewoda - decyzją z [...] czerwca 2017 r. - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpatrując sprawę Starosta uzyskał od Wójta [...] informację, że działka nr [...] i [...] objęte zostały miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy letniskowej (uchwała Rady Gm. [...] z [...].09.1999 r. nr [...] i nr [...]) i obecnie są określone jako tereny drogi gminnej, a w części jako tereny dróg dojazdowych. Obie działki przed podziałem stanowiły grunty orne kl. VI. Po zleceniu i sporządzeniu kolejnego operatu szacunkowego celem ustalenia wysokości odszkodowania, Starosta [...], wymienioną na wstępie decyzją z [...] listopada 2017 r., ustalił na rzecz W. B. odszkodowanie w kwocie [...]zł. Decyzja ta została następnie, utrzymana w mocy.
Na skutek uchylającego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprawa wróciła do organu I instancji.
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: Kpa), art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., zwanej dalej: ustawa) odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz W. B. za działki gruntu wydzielone pod drogę publiczną z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, położone w miejscowości [...], gm. [...], oznaczone w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], dz. nr [...] o pow. 0,66.21 ha i dz. nr [...] o pow. 0,97.61 ha - o ogólnej pow. 1,63.82 ha, dla których prowadzona jest księga wieczysta [...] przez Sąd Rejonowy w [...], z wpisem właściciel [...].
W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny w sprawie, w szczególności wskazał na wyrok WSA zapadły w sprawie Sygn akt II SA/Po 279/18 i podniósł, że po jego wydaniu, w toku postępowania administracyjnego - na rozprawie administracyjnej, w dniu [...] maja 2019 r., przesłuchano strony postępowania na okoliczność podpisania porozumienia z dnia [...] kwietnia 2002 r. (zwanego dalej: porozumienie). Wójt [...] oświadczył, że w dniu podpisania porozumienia pełnił funkcję sekretarza gminy, a L. K. pełniła funkcję inspektora do spraw gospodarki nieruchomościami. Następnie oświadczył, że z dnia podpisania porozumienia nie zachowały się w archiwum gminy żadne dokumenty w zakresie naliczenia opłat planistycznych i adiacenckich. Pełnomocnik gminy oświadczył, że nie były naliczane w stosunku do właściciela nieruchomości żadne opłaty planistyczne i adiacenckie, zaś w ocenie władz [...] porozumienie z dnia [...] kwietnia 2002 r. definitywnie regulowało wzajemne zobowiązania, tj. roszczenie W. B. o odszkodowanie z tytułu tzw. wywłaszczenia podziałowego - przejścia z mocy prawa na własność gminy gruntu o pow. 30.241 m2 jako wydzielonego pod drogę publiczną , którego podstawę stanowił i stanowi przepis art. 98 ust. 3 ustawy z jednej strony oraz roszczeń [...] z tytułu opłaty planistycznej oraz opłat adiacenckich, o których mowa w § 4 porozumienia z drugiej strony. Zdaniem pełnomocnika gminy strony zgodnie uznały, że świadczenia W. B. określone w § 2 i 3 porozumienia kompensują roszczenia gminy określone w § 4 porozumienia i osiągnięty w ten sposób konsens nie był przez W. B. kwestionowany przez okres 14 lat. Zakwestionował on porozumienie dopiero wówczas, gdy roszczenia gminy o naliczenie opłaty planistycznej oraz opłat adiacenckich uległy przedawnieniu.
Z kolei pełnomocnik wnioskodawcy podniósł, że wpłata w kwocie [...]zł na rzecz gminy stanowiła opłatę planistyczną i adiacencką. Dodatkowo wnioskodawca z własnych środków opracował plan zagospodarowania przestrzennego za kwotę [...]zł oraz poczynił liczne nakłady na media w drodze (woda, energia elektryczna) i nigdy nie zrzekł się odszkodowania za drogi, które z nakładami przekazał gminie.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ zważył, że zarówno działka nr [...], jak i [...], jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę gminną, przeszła z mocy prawa na własność [...] za odszkodowaniem.
Przywołując treść art. 98 ust. 1 ustawy organ wywodził, że decyzje Wójta [...] o zatwierdzeniu projektów podziału, w wyniku których wydzielone zostały dz. nr [...] i dz. nr [...] stały się ostateczne przed podpisaniem porozumienia zawartego w dniu [...] kwietnia 2002 r. w [...] pomiędzy [...] a W. B., a zatem, w dniu podpisania porozumienia W. B. nie był już właścicielem dz. nr [...] i dz. nr [...]. Istotą sporu pozostaje natomiast, w ocenie organu to, czy dotychczasowy właściciel mógł skutecznie wnieść o ustalenie odszkodowania z tego tytułu, czy też doszło do zrzeczenia się przez niego prawa do odszkodowania. Odwołując się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawionego w wyroku z 6.12.2018 Sygn akt II SA/Po 279/18 organ argumentował, że choć porozumienie zawarto, aby "rozwiązać sprawę opłat planistycznych" (§ 1 pkt 1 porozumienia), to jednak nie można nie zauważyć jednocześnie, że zgodnie z porozumieniem "W. B. oświadcza, że w celu zaspokojenia roszczeń Gminy o zapłatę opłaty planistycznej i adiacenckiej przekazał do tej pory na rzecz Gminy następujące świadczenia: wpłacił kwotę [...]zł w dniu 7.06.99 r. gotówką na rachunek [...] z adnotacją wpłata na wodociąg, przekazał 30.241 m2 gruntu nieodpłatnie na rzecz Gminy z przeznaczeniem na drogi."( § 2 porozumienia). W treści porozumienia zawarto zatem, według organu, wzajemne ustępstwa stron, co oznacza, że strony podjęły wzajemne zobowiązania w celu zabezpieczenia wspólnych potrzeb. Porozumienie przewidywało więc, zdaniem organu, że w zamian za zrzeczenie się przedmiotowego odszkodowania lub też zobowiązania się do niewystępowania z wnioskiem o jego ustalenie, gmina zobowiązała się do odstąpienia od naliczania opłaty adiacenkiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości oraz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Brak jest, według organu, jakichkolwiek przesłanek, ani tym bardziej dowodów złożonych do akt sprawy na okoliczność, że gmina jednostronnie zrezygnowała z naliczenia wspomnianych opłat, albo też, że zrezygnowała z naliczenia tych opłat w zamian wyłącznie za zobowiązanie się W. B. do uiszczenia jedynie kwot podanych w § 2 tiret pierwsze oraz § 3 ust. 1 porozumienia. W ocenie organu I instancji [...] osiągnęła w dniu [...] kwietnia 2002 r. consensus co do tego, że W. B. nie będzie dochodził roszczenia odszkodowawczego z art. 98 ust. 3 ustawy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. B., zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji czego nie zastosowano przepisu art. 98 ust. 3 ustawy. W ocenie strony zawarte w dniu [...] kwietnia 2002 r. porozumienie nie zawiera oświadczenia W. B. o zrzeczeniu się przedmiotowego odszkodowania. W żadnym punkcie tego porozumienia strony nie ustaliły odszkodowania za przejęcie nieruchomości, obejmującej działki nr [...] i [...].
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ opisał ustalony w sprawie stan faktyczny, a następnie omówił podstawy prawne wydanej decyzji (art. 98 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt. 1 ustawy) i podkreślił, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy między stronami doszło do zawarcia porozumienia w zakresie wysokości należnego odszkodowania.
W ocenie Wojewody przepisy ustawy nie wskazują na żadne, szczególne elementy, jakie powinno posiadać porozumienie, dotyczące wzajemnego rozliczenia w związku z przejęciem nieruchomości pod drogę publiczną. Niewątpliwie jednak strony muszą odwołać się do dokonanego wywłaszczenia, a także ustalić wzajemne, wynikające z tego korzyści. Według Wojewody, w treści porozumienia z dnia [...] kwietnia 2002 r., znalazły się wzajemne ustępstwa stron. Należy zatem uznać, iż strony podjęły wzajemne zobowiązania w celu zabezpieczenia wspólnych potrzeb. W ocenie organu odwoławczego intencją stron zawartego porozumienia było dokonanie rozliczeń z tytułu opłat planistycznych i adiacenckich przysługujących Gminie od W. B.. W ramach tych rozliczeń, były właściciel przekazał nieodpłatnie w trybie podziału z art. 98 ustawy grunty pod drogi. Strony porozumienia, jak uznał organ, najprawdopodobniej założyły, że wartość nieruchomości drogowych zostanie "skonsumowana" przez opłaty planistyczne i adiacenckie, do których uiszczenia byłby zobowiązany w przyszłości wnioskodawca. Przeszkodą zatem dla ustalenia odszkodowania na drodze administracyjnej jest zawarcie porozumienia z [...] kwietnia 2002 r. Organ stwierdził bowiem, że nie może mieć miejsca sytuacja podwójnego ustalenia odszkodowania - raz na drodze porozumienia cywilnego, drugi raz - w decyzji administracyjnej.
Jednocześnie podkreślono, iż organ I instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie, zmierzające do doprecyzowania treści porozumienia i ustalenia, czy obejmowało ono również zrzeczenie się roszczenia odszkodowawczego przez W. B.. Zeznania świadków nie dały w tym zakresie jednoznacznej odpowiedzi. Organy zostały zatem zmuszone do dokonania samodzielnej analizy przedłożonego dokumentu. Zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji kierowały się zasadą prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania, a także zasadą szybkości i prostoty postępowania.
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Wojewoda podniósł, że nie dopatrzył się naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa przez Starostę. Organ ten bowiem zebrał obszerny materiał dowodowy i podjął wszelkie czynności, niezbędne do wyjaśnienia okoliczności sprawy. W szczególności kompleksowo ocenił stan faktyczny sprawy.
Zdaniem Wojewody Starosta prawidłowo nie zastosował przepisu art. 98 ust. 3 ustawy, natomiast kwestionowanie treści zawartego porozumienia i dowodzenie odmiennego zamiaru stron niż to wynika z jego brzmienia powinno nastąpić we właściwym trybie procesowym przed sądem powszechnym. W odwołaniu nie wskazano natomiast żadnego dowodu w bezpośredni sposób dowodzącego, a znajdującego się w aktach sprawy, że kwestia nieodpłatnego przekazania gruntu o powierzchni 30.241 m2 nie jest objęta porozumieniem z [...] kwietnia 2002 r.
Skargę na powyższą decyzję wniósł W. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:, tj. art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w konsekwencji czego nie zastosowano ww. przepisu art. 98 ust. 3 ustawy; naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji konkretnych przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodowi z zeznań W. B., złożonych na rozprawie w dniu [...] maja 2019 roku, a także dowodowi z dokumentu - porozumienia z dnia [...] kwietnia 2002 roku - dotyczącego "rozwiązania spraw opłat planistycznych", bowiem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zarzucono również naruszenie art. 81a Kpa poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do intencji stron zwierających porozumienie z dnia [...] kwietnia 2002 roku, powziętych przez organ wydający zaskarżaną decyzję, na niekorzyść strony - W. B.; naruszenie art. 11 Kpa poprzez brak kompletnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji; wreszcie naruszenie art. 80 Kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w sprawie, w szczególności dowolną ocenę treści porozumienia z dnia [...] kwietnia 2002 roku, wbrew jego literalnej treści i w konsekwencji błędne uznanie, iż na mocy tego porozumienia W. B. zrzekł się odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, które przeszły z mocy prawa na własność [...].
Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenia w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa).
Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie zapadł już uprzednio prawomocny wyrok sądu administracyjnego – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 06 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 279/18. Wyrok ten, przypomnijmy, uchylił decyzję organu I i II instancji wydane uprzednio w niniejszym postępowaniu.
W związku z tym zarówno organ I instancji, organ odwoławczy rozpoznający ponownie sprawę, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostają związani oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w tym wyroku WSA – zgodnie z dyspozycją art. 153 Ppsa. W rozumieniu tego przepisu przez "ocenę prawną" należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" stanowią z reguły konsekwencję tak rozumianej oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych, i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 1 i 2 do art. 153; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 153, Nb 1–3).
W świetle przywołanego art. 153 Ppsa Sąd w obecnym składzie, z jednej strony, nie był władny poddawać ponownej analizie kwestii rozstrzygniętych już we wspomnianym wyroku WSA, a z drugiej – był zobligowany, w pierwszej kolejności, skontrolować zastosowanie się przez organy wydające rozstrzygnięcia w postępowaniu toczącym się po wyroku sądowym do ocen i wytycznych w tym wyroku zawartych.
W tym miejscu przypomnieć należy, że w uzasadnieniu wyroku WSA Sąd wskazał co następuje.
W ocenie WSA organy obu instancji dopuściły się błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), a w konsekwencji wadliwego zastosowania art. 98 ust. 1 i 3 ustawy
WSA zwrócił uwagę, że zasadniczy spór pomiędzy skarżącą [...], a organami orzekającymi i uczestnikiem postępowania W. B. dotyczył nie wysokości przyznanego odszkodowania, lecz samej słuszności jego przyznania. Ów spór objął w swej istocie kwestię znaczenia prawnego porozumienia z [...] kwietnia 2002 r. zawartego pomiędzy Wójtem G. K. (jako reprezentanta [...]) a W. B. dla zasadności przyznania odszkodowania za przejęcie przedmiotowych nieruchomości.
WSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 98 ust. 1 zd. 1. ustawy [przypis Sądu –brzmienie przepisu nie uległo zmianie od czasu wydania wyroku do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie] stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W myśl art. 98 ust. 3 ustawy za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
WSA podzielił prezentowane w judykaturze i doktrynie stanowisko, zgodnie z którym właściciel lub użytkownik wieczysty może zrzec się odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne, jednak nie wcześniej, niż gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna, gdyż dopiero wtedy powstaje prawo do odszkodowania. To zrzeczenie się odszkodowania dokonuje się w trybie uzgodnień prowadzonych na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy, zaś wcześniejsze (poprzedzające podział) porozumienia stron nie mogą wywołać skutku w postaci zrzeczenia się uprawnienia do odszkodowania. Określone w art. 98 ust. 3 ustawy dopuszczenie porozumienia co do odszkodowania nie ogranicza strony w możliwości zrzeczenia się takiego odszkodowania. Winno ono jednak mieć miejsce na etapie rokowań prowadzonych w trybie art. 98 ust. 3 ustawy.
WSA zwrócił uwagę na możliwość umownego zwolnienia dłużnika z długu, uregulowaną w art. 508 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że zobowiązanie wygasa, gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu, a dłużnik zwolnienie przyjmuje. O ile kwestia zwolnienia z długu już istniejącego nie budzi w świetle tego unormowania wątpliwości, to, zdaniem WSA, mogą one powstać w sytuacji, gdy przedmiotem umów miałby być - jak w niniejszej sprawie - dług, który w chwili zwolnienia istniał, jednak nie był jeszcze konkretnie określony (nie została bowiem sprecyzowana wartość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę). Powołując się na orzecznictwo sądów powszechnych WSA wskazał na dopuszczalność dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot dług przyszły. Zwrócił przy tym uwagę, że podobnie jak w wypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Akcentował, że Sąd Najwyższy opowiedział się za możliwością zbycia także wierzytelności nieoznaczonej dokładnie w umowie przelewu, o ile można ją określić na podstawie treści stosunku zobowiązaniowego, z którego wynika. Konieczna jest zatem możliwość określenia tej przyszłej wierzytelności, a więc dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia. Innymi słowy, jeśli istnieje możliwość określenia długu na podstawie stanowiącego jego źródło stosunku zobowiązaniowego, do którego umowa o zwolnienie z długu się odwołuje, dług ten nie musi być określony kwotowo, jeśli z tego stosunku zobowiązaniowego jednoznacznie wynika jego przedmiot (taki, jak chociażby powierzchnia wywłaszczanych pod drogi działek, rzutująca na wysokość owego długu).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy WSA wywodził, że bezsporne jest, że Wójt zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr [...] na działki nr [...], z tymże dz. nr [...] została przeznaczona pod drogę oraz zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr [...] ark. m. [...], obr. [...] na działki nr [...] i [...] (ta ostatnia przeznaczona pod drogę). Organ ten zatwierdził również podział nieruchomości nr [...] na działki, w tym działkę nr [...] przeznaczoną pod drogę. Na dzień wydania decyzji podziałowych działka nr [...] i [...] i [...] były przeznaczone w planach miejscowych z [...] maja 1999 r. oraz z [...] września 1999 r. (odpowiednio – nr [...], [...] i nr [...]) pod drogi dojazdowe.
WSA wskazał również, że następnie, w dniu [...] kwietnia 2002 r., doszło do zawarcia pomiędzy Wójtem [...] a W. B. porozumienia. Dopiero zaś pismem z [...] maja 2016 r. W. B. zwrócił się w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o ustalenie odszkodowania za powyższe działki wskazując, że powyższe porozumienia obejmowało jedynie przekazania tychże działek na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi. Wnioskodawca zaznaczył, że nie otrzymał w związku z tym odszkodowania.
Zdaniem WSA, a wbrew stanowisku organów uprzednio orzekających, których decyzje WSA uchylił, skarżący utracił możliwość odchodzenia odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy.
Uzasadniając swoje stanowisko WSA stwierdził, że - po pierwsze - należy wskazać, że porozumienie pomiędzy [...] a W. B. zostało zawarte po wydaniu i uostatecznieniu się decyzji podziałowych, w wyniku których wyodrębniono działki nr [...] i [...] przeznaczone pod drogi, które z mocy prawa przeszły na własność [...]. Po drugie - organy obu instancji w kontekście kolejności przedstawionych zdarzeń prawnych - uchwalenia planów miejscowych (1999 r.), podziału nieruchomości na wniosek W. B. (1999 r. i 2001 r.), a następnie zawarcia omawianego porozumienia (2002 r.) błędnie, w ocenie WSA, uznały, że porozumienie to nie zostało zawarte w trybie art. 98 ust. 3 ustawy.
W tym zakresie WSA zwrócił uwagę, że z § 1 porozumienia z [...] kwietnia 2002 r. wynika, że dotyczy ono gruntu należącego do W. B. znajdującego się m.in. we wsi [...] i [...]. Zaznaczono, że grunt ten przed dokonaniem wtórnego podziału stanowił działki nr 1 i [...] w [...] i nr [...] w [...]. W § 2 porozumienia W. B. oświadczył, że w celu zaspokojenia roszczeń Gminy o zapłatę opłaty planistycznej i adiacenckiej przekazał do tej pory na rzecz Gminy następujące świadczenia: wpłacił kwotę [...]zł w dniu [...]06.99 r. (...) z adnotacją wpłata na wodociąg, przekazał 30.241 m2 gruntu nieodpłatnie na rzecz Gminy z przeznaczeniem na drogi. WSA wskazał, że ponadto w § 3 ust. 1 porozumienia strony ustaliły, że W. B. wpłaci na rzecz Gminy na zaspokojenie jej roszczeń z tytułu opłat planistycznych i adiacenckich kwotę [...]zł. W § 3 ust. 2 z kolei wyjaśniono, że przez opłaty adiacenckie, o których mowa w porozumieniu rozumie się opłaty adiacenckie z tytułu podziału gruntu opisanego w § 1 oraz opłatę adiacencką związaną z wybudowaniem z udziałem środków publicznych urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie WSA istotne jest również, że w § 4 porozumienia Gmina oświadczyła, że W. B. zostaje uznany za całkowicie rozliczonego z tytułu opłaty planistycznej, opłaty adiacenckiej z tytułu podziału oraz opłaty adiacenckiej, o której mowa w § 3 w odniesieniu do gruntu opisanego w § 1 pkt 1 i 2 i z tego tytułu nie będzie wnosiła żadnych roszczeń wobec W. B..
Zdaniem WSA kluczowe dla uznania, że powyższe porozumienie [...] z W. B. mogło objąć również zrzeczenie się odszkodowania z tytułu przejęcia przez [...] działek nr [...] i [...] ma fakt, że istnieje zgodność pomiędzy powierzchnią działek objętych porozumieniem (§ 1 porozumienia), a powierzchnią gruntu przekazaną nieodpłatnie przez W. B. z przeznaczeniem pod drogi (§ 2 porozumienia). WSA podkreślił, że w § 1 porozumienia wskazano, iż obejmuje ono działki: nr [...] o pow. 6621 m2, nr [...] o pow. 9761 m2 oraz nr [...] o pow. 13859 m2, co daje łącznie pow. [...] m2. Taką samą zaś powierzchnię 30241 m2 – jak wynika z § 2 porozumienia - W. B. przekazał nieodpłatnie na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi.
Powyższe w ocenie WSA uwiarygodniło twierdzenie strony skarżącej, że porozumienie pomiędzy [...] a W. B. zawarte [...] kwietnia 2002 r. obejmowało zrzeczenie się przez W. B. odszkodowania za grunt nie tyle przekazany przez niego na rzecz Gminy, lecz który z mocy art. 98 ust. 1 ustawy przeszedł z mocy prawa na własność Gminy.
WSA podkreślił, że w treści porozumienia zawarto wzajemne ustępstwa stron, co oznacza, że strony podjęły wzajemne zobowiązania w celu zabezpieczenie wspólnych potrzeb. Wyjaśnienia za to wymagało, czy powyższe porozumienia przewidywało również, że w zamian za zrzeczenie się przedmiotowego odszkodowania lub też zobowiązania się do niewystępowania z wnioskiem o jego ustalenie – Gmina zobowiązała się do odstąpienia od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości oraz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie WSA nie sposób odmówić racji Gminie, która podnosiła w toku postępowania, że brak jest jakichkolwiek przesłanek, ani tym bardziej dowodów złożonych do akt sprawy na to, że Gmina jednostronnie zrezygnowała z naliczenia wspomnianych opłat, ani że zrezygnowała z naliczenia tych opłat w zamian wyłącznie za zobowiązanie się W. B. do uiszczenia jedynie kwot podanych w § 2 tiret pierwsze oraz w § 3 ust. 1 porozumienia. Konieczne było zatem, w ocenie WSA, rozważanie, czy Gmina osiągnęła w dniu [...] kwietnia 2002 r. consensus co do tego, że W. B. nie będzie dochodził roszczenia z art. 98 ust. 3 ustawy
Końcowo Sąd wskazał, że wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania było zatem przedwczesne, a obowiązkiem organów administracji było rozważanie, jakie były rzeczywiste elementy porozumienia z dnia [...] kwietnia 2002 r., chociażby poprzez przesłuchanie osób, które brały udział w jego podpisaniu, czy też ustaleniu okoliczności związanych z jego zawarciem.
Na tle powyższych rozważań wskazać należy, że przepis art. 153 Ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 Ppsa oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 Ppsa oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 Ppsa w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 Ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724).
Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Jak jednak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 920/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) ocena prawna, o której tu mowa, jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Oznacza to, że traci ona moc wiążącą jedynie: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego – uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75).
Na tle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że nie zaistniały ww. przesłanki do odstąpienia od wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku WSA. Jednocześnie organy obu instancji zastosowały się do wytycznych WSA i rozważyły okoliczność, czy zaistniał consensus pomiędzy stronami porozumienia w zakresie tego, czy W. B. zrezygnował z dochodzenia roszczeń z art. 98 ust. 3 ustawy. W tym celu przeprowadzono rozprawę administracyjną oraz w granicach możliwości organów przesłuchano świadków. Tak uzupełniony materiał dowodowy organ poddał całościowej ocenie i trafnie doszedł do przekonania, że w treści porozumienia z dnia [...] kwietnia 2002 r., znalazły się wzajemne ustępstwa stron, co oznacza, że strony podjęły wzajemne zobowiązania w celu zabezpieczenia wspólnych potrzeb, tj. dokonania rozliczeń z tytułu opłat planistycznych i adiacenckich przysługujących Gminie od W. B., w ramach których były właściciel przekazał nieodpłatnie w trybie podziału z art. 98 ustawy grunty pod drogi. To zaś powoduje, że nie jest prawnie możliwe ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ustawy.
Sąd w składzie niniejszym podziela tak poglądy przedstawione przez WSA we wcześniejszym wyroku, jak i stanowisko organów procedujących ponownie, zgodnie z jego wytycznymi. Sposób rozumowania organów jest logiczny, a rezultat oceny materiały dowodowego nie budzi zastrzeżeń Sądu. Postępowanie przed organami obu instancji spełniało standardy wyznaczone przepisami Kpa, a rozstrzygnięcia odpowiadają prawu.
Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że skarżący nie przedsięwziął żadnych kroków prawnych przez sądem powszechnym w celu dowiedzenia, że treść stosunku prawnego, ukształtowanego porozumieniem, ma inny charakter, niż ten, który przypisał mu organ.
W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono, jak w sentencji.