II SA/Po 23/23

II SA/Po 23/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-06-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący sprawozdawca/
Edyta Podrazik
Paweł Daniel
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2417/23 - Wyrok NSA z 2026-03-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 37 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 162
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 15 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant St. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi X. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody z dnia 4 listopada 2022 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Starosta [...] (dalej jako Starosta) decyzją z dnia 26 lipca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 162 §1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z póź. zm., dalej k.p.a.) i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. dalej Pr. bud.) stwierdził wygaśnięcie w całości ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 23 października 2013 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej X. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej też jako skarżąca lub strona), pozwolenia na budowę obejmującego budowę zakładu produkcji energii z biomasy na działce oznaczonej, w dacie wydania decyzji, numerem ewid. [...] obręb [...] W..
Uzasadniając rozstrzygnięcie Starosta wskazał, że Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] we W. (dalej też jako PWiK ) pismem z dnia 23 marca 2022r. (data wpływu do organu 25 marca 2022 r.) wniosło o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia 23 października 2013 r. Jako podstawę wygaszenia PWiK powołał art. 37 ust. 1 pr. bud., uzasadniając to faktem przerwy w robotach budowlanych trwającej dłużej niż trzy lata.
Pismem z dnia 31 marca 2022 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień, składania wniosków i zastrzeżeń.
Pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. Starosta wezwał spółkę PWiK do przedstawienia informacji potwierdzających, że budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (zgodnie z informacją zawartą w piśmie z dnia 23 marca 2022 r.).
Ponadto postanowieniem skierowanym do spółki X. z dnia 4 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 81c ust. 1 i 2 pr. bud. organ wniósł o przedłożenie dowodów w postaci dziennika budowy lub innych będących w posiadaniu inwestora, potwierdzających rozpoczęcie i kontynuację robót budowlanych.
Na powyższe spółka PWiK przekazała kopię dziennika budowy, a spółka X. oryginał dziennika budowy prowadzonego dla powyższej inwestycji. Ostatni wpis w dzienniku budowy przedłożonym przez skarżącą datowany jest na dzień 15 lipca 2020 r. i brzmi: "Wykonano konserwację dmuchaw przy zbiornikach". Wpisu dokonał kierownik budowy, pan K. S..
Następnie Starosta zawiadomieniami z dnia 27 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 81 ust. 4 pr. bud. poinformował o przeprowadzeniu czynności kontrolnych przedmiotowej budowy, podając ich termin. Zawiadomienie zostało skierowane do stron postępowania administracyjnego oraz do kierownika budowy. Zawiadomienia były skuteczne.
W dniu 25 maja 2022 r. odbyła się wizja lokalna budowy zakładu produkcji energii z biomasy. W obecności przedstawicieli spółki PWiK oraz kierownika budowy, pracownicy organu poprosili kierownika budowy o wskazanie urządzeń objętych konserwacją o której mowa w dzienniku budowy i określeniu na czym polegała. Podczas kontroli sporządzono protokół i wykonano zdjęcia.
Następnie Starosta [...] wezwał pismami z dnia 27 maja 2022 r., na podstawie art. 50 § i art. 54 § 1, art. 88 k.p.a., K. S. (kierownika budowy) i R. W. (kierownika oczyszczalni ścieków) do osobistego stawiennictwa przed organem, celem przesłuchania w charakterze świadka. O powyższym zawiadomił także, pismem z dnia 27 maja 2022 r., strony postępowania. Wszystkie pisma zostały skutecznie odebrane.
W dniu 21 czerwca 2022 r. w siedzibie organu odbyło się przesłuchanie świadków. Na wezwanie starosty stawił się R. W. oraz K. S.. Przy przesłuchaniu obecny był T. P. Prezes Spółki X.. Świadkowie zostali uprzedzeni o odpowiedzialności karnej oraz o prawie do odmowy odpowiedzi na pytania. Na okoliczność przesłuchania świadków zostały sporządzone protokoły.
Następnie, organ zawiadomieniem z dnia 22 czerwca 2022 r., poinformował strony o przysługującym im prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, określając termin.
W dniu 29 czerwca 2022 r. PWiK złożyło pismo, podtrzymując swój wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...].
Starosta wskazał, że w świetle obowiązujących na datę wydania przedmiotowej decyzji przepisów Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę wygasa jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Natomiast zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
Starosta wskazał, że z wpisów w dzienniku budowy oraz z zeznań świadków jednoznacznie wynika, że ostatnie roboty budowlane zostały wykonane w dniu 31 sierpnia 2017 r. W ocenie organu wykonanie konserwacji urządzeń nie możne być uznane za robotę budowlaną w związku z czym ustawowy termin 3 lat między poszczególnymi etapami robót budowlanych nie został zachowany. Wyczerpuje to przesłanki wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę określone w art. 37 ust. 1 pr. bud.
Spółka X. sp. z o.o. wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...] z 26 lipca 2022 r. nr [...], zaskarżając ją w całości i zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 37 ust. 1 pr. bud., art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. Spółka wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty poprzez odmowę wygaszenia decyzji PNB nr [...], a ewentualnie przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odwołaniu zwrócono uwagę na to, iż istnieje konflikt pomiędzy skarżącą a PWiK, który uniemożliwia odwołującej realizację robót. PWiK doprowadziła do "fizycznego" opuszczenia placu budowy przez pracowników odwołującej. W dniu 15 lipca 2020 r. przedstawiciel inwestora i towarzyszący mu kierownik budowy wykorzystali fakt, że wjazd na teren budowy był otwarty i dokonali inspekcji stanu urządzeń i budowli, a następnie ujawnili konieczność przeprowadzenia konserwacji dmuchaw przy zbiornikach. Przeprowadzenie tej czynności uznać należy za roboty budowlane. Zarzucono, że pełnomocnik inwestora nie był obecny na przesłuchaniach świadków, choć o to wnioskował żądając przesunięcia terminu przesłuchań.
W piśmie z dnia 20 września 2022 r. PWiK wyraziła swoje stanowisko w sprawie, w szczególności wskazując, że upłynął 3 letni okres przerwy w budowie, a konserwacja urządzeń nie jest pracą budowlaną.
Wojewoda decyzją z dnia 4 listopada 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] w części podstawy prawnej, tj. art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt 1), a w pozostałej części zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy (pkt 2).
Wojewoda wskazał, że z uwagi na to, że wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje daleko idące skutki dla inwestora, okoliczności faktyczne prowadzące do stwierdzenia jego wygaśnięcia nie mogą być przedmiotem domniemania. Powinny być one w sposób bezsporny wykazane przez organ, stosownie do wymogów k.p.a. Podstawowym dokumentem w postępowaniu wyjaśniającym, stanowiącym dowód realizowania inwestycji, a więc tak jej rozpoczęcia, jak kontynuowania, jest bez wątpienia dziennik budowy, który podlega ocenie tak samo jak każdy inny dowód w sprawie. Jednakże dziennik budowy nie jest wyłącznym środkiem dowodowym, który stanowi podstawę do oceny wystąpienia przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą ustalać te okoliczności wszelkimi dozwolonymi prawem środkami dowodowymi (art. 75 § 1 k.p.a.).
Wojewoda wyjaśnił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż decyzja Starosty [...] z 23 października 2013 r., nr [...], znak: [...], stała się ostateczna 13 listopada 2013 r. Dziennik budowy nr [...] wydany 14 czerwca 2015 r. odnoszący się do ww. inwestycji zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z 23 października 2013 r., znak: [...], zawiera wpisy o robotach budowlanych prowadzonych w okresie od 5 lipca 2015 r. do 31 lipca 2017 r. oraz wpis kierownika budowy - K. S. z 15 lipca 2020 r. o "wykonaniu konserwacji dmuchaw przy zbiornikach". Ponadto z pisma z 27 października 2017 r., stanowiącego wypowiedzenie przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] w W. umowy dzierżawy działki nr [...] zawartej z X. sp. z o.o. w dniu 14 kwietnia 2009 r. nr [...] (z zachowaniem 6-miesięcznego okresu wypowiedzenia) wynika, że od 28 kwietnia 2018 r. inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane (niniejszego faktu skarżąca w żaden sposób nie podważa), a zatem konserwacja dmuchaw przy zbiornikach odnotowana przez kierownika budowy - K. S., odbyła się w czasie, kiedy inwestor nie posiadał już prawa do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane.
Zdaniem organu odwoławczego, konserwacja nie stanowi, ani budowy, ani robót budowlanych, przez co wpisu z 15 lipca 2020 r. w dzienniku budowy nr [...], wykonanego przez kierownika budowy - K. S., nie można uznać za kontynuowanie budowy, o której mowa w art. 3 pkt 7 i 8 w związku z art. 37 ust. 1 pr. bud. Ostatnie roboty budowlane zostały wykonane 31 sierpnia 2017 r., w związku z czym organ I instancji prawidłowo stwierdził, że przedmiotowa budowa przerwana została na czas dłuższy niż 3 lata.
W ocenie Wojewody zachodzi także przypadek, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na jej bezprzedmiotowość, związaną z utratą przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwagi na wypowiedzenie umowy dzierżawy. Z dokumentacji sprawy wynika, że między inwestorem, a PWiK [...] we W., zawarta została umowa dzierżawy nieruchomości gruntowych nr [...] z 14 kwietnia 2009 r., nr [...], która została wypowiedziana z zachowaniem 6-miesięcznego okresu wypowiedzenia, co oznacza, że od 28 kwietnia 2018 r. inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane. W świetle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. daje to podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ wskazał, że jest on bezpodstawny. Skarżąca była zawiadamiana o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o prowadzonych czynnościach kontrolnych, z czego nie skorzystała (dowód: pisma z: 31 marca 2022 r., 27 kwietnia 2022 r.; 27 maja 2022 r., 22 czerwca 2022 r., 7 października 2022 r.).
Wojewoda końcowo wskazał, że wobec zaskarżonej decyzji organu I instancji, organ odwoławczy przeprowadził działania naprawcze w zakresie przywołania prawidłowej podstawy prawnej wydanej decyzji. W przedmiotowej sprawie, organ I instancji wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie w całości ostatecznej decyzji Starosty [...] z 23 października 2013 r., nr [...] znak: [...], przywołując w podstawie prawnej art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., który w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania bowiem decyzja Starosty [...] z 23 października 2013 r., nr [...], znak: [...] nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, którego strona nie dopełniła. W związku z powyższym organ uchylił podstawę prawną wynikającą z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast w pozostałej części utrzymał ww. decyzję w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu X. sp. z o.o. we W. - reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyła decyzję Wojewody w całości, zarzucając naruszenie:
1. art. 37 ust. 1 pr. bud. poprzez bezzasadne przyjęcie, że budowa została przerwana na okres przekraczający 3 lata;
2. art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że strona nie dopełniła warunku, gdy tymczasem nie miała swobody ani technicznej możliwości realizowania budowy w pełnym zakresie;
3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy okoliczności sprawy;
4. nadto podnoszono, że organ w kwestii tytułu prawnego do nieruchomości przekroczył swoje kompetencje rozstrzygając spór o charakterze cywilnoprawnym zastrzeżony do właściwości sądów powszechnych w drodze powództwa o ustalenie (art. 189 k.p.c.),
- co w każdym z powyższych wypadków mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem na skutek ww. naruszeń nie rozważono, że pozwolenie na budowę PNB nr [...] powinno pozostać w mocy.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W skardze Spółka powieliła argumentację zawartą w odwołaniu. Skarżąca przyznała, że nie ma wstępu na teren placu budowy i jedynie 15 lipca 2020 r. udało jej się dokonać inspekcji stanu urządzeń i konserwacji dmuchaw przy zbiornikach. Skarżąca od 2017 r. dąży do porozumienia się z PWiK, którego nie może osiągnąć. W związku z inwestycją spółka poniosła do tej pory ponad 2 mln kosztów i dąży do dokończenia inwestycji. Skarżąca zaznaczyła, że podważa wypowiedzenie umowy dzierżawy. Wobec tego Wojewoda nie mógł w tym zakresie orzekać, gdyż należy to do kompetencji sądu powszechnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
W piśmie procesowym z 10 marca 2023 r. PWIK wniosła o oddalenie skargi. Podniosła że wypowiedzenie umowy dokonane w 2017 r. było skuteczne, a skarżąca nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Na rozprawie sądowoadministarcyjnej w dniu 15 czerwca 2023 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska.
Pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, że kwestia ważności decyzji pozwolenia na budowę jest dla skarżącej istotna i w chwili obecnej właściwie tylko na tej podstawie może dochodzić swoich praw. Spółka zdecydowała się na wniesienie skargi do ETPCz bowiem na drodze cywilnej nie była w stanie ponieść kosztów związanych z wniesieniem powództwa opartego na art. 471 k.c. Podkreśla, że PWiK stoi na stanowisku, że umowa dzierżawy została skutecznie wypowiedziana, natomiast podejmowane próby porozumienia z PWiK nie udały się.
Pełnomocnik uczestnika postępowania – PWiK [...] z siedzibą we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę - piśmie procesowym z 10 marca 2023 r. Wyjaśnił, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę PWiK złożyła mając na uwadze interes tego przedsiębiorstwa oraz interes ogółu mieszkańców W.. Skarżąca Spółka nie wywiązała się z obowiązków jakie wynikały z zawartych porozumień i umów i w chwili obecnej część infrastruktury oczyszczalni ścieków PWiK nie może być wykorzystywana w związku z zajmowaniem tego terenu przez inwestycje zrealizowane dotąd przez Spółkę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna i podlegała oddaleniu.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie Wojewody dotyczące wygaszenia skarżącej Spółce decyzji o pozwoleniu na budowę zakładu produkcji energii z biomasy na dz. nr ewid. [...] we W..
Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że jednym z przepisów odrębnych, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jest przepis art. 37 ust. 1 pr.bud., stosownie do którego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.
Wobec takiego brzmienia przepisu należy wskazać, że pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w tym przepisie, a wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny. Zwraca się uwagę, że wprawdzie uprawnienia inwestora ukształtowane decyzją o pozwoleniu na budowę wygasają z mocy ustawy, lecz skutek ten wymaga wiążącego stwierdzenia przez organ w trybie art. 37 ust. 1 pr. bud. (por. wyrok NSA z 10 marca 2020 r. sygn. II OSK 1759/18, CBOSA). Dodać należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest nowym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz jedynie badanie przesłanek wygaśnięcia decyzji. Instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter wyjątkowy, a przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle.
Słusznie wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, że podstawowym dowodem dokumentującym przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót jest dziennik budowy (art. 45 i 47a ust. 1 i 2 pr. bud.). Zgodzić należy się z Wojewodą, że ten właśnie dokument powinien być w pierwszej kolejności przedmiotem analizy organu rozstrzygającego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie oznacza to jednak, że organ nie może przeprowadzać wszelkich innych, niezbędnych dowodów w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Z tego też powodu, organ wzywał skarżącą do przedłożenia nie tylko dziennika budowy, lecz także innych - będących w jej posiadaniu - dowodów potwierdzających rozpoczęcie i kontynuację robót. Ponadto w sprawie przeprowadzona została wizja lokalna, jak i przeprowadzono dowód z przesłuchania świadków.
Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego organy doszły do słusznego przekonania, iż zachodzą podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jak ustalono, dziennik budowy nr [...] zawiera wpisy o robotach budowlanych prowadzonych w okresie od 5 lipca 2015 r. do 31 lipca 2017 r. oraz wpis kierownika budowy - K. S. z 15 lipca 2020 r. o "wykonaniu konserwacji dmuchaw przy zbiornikach". Powyższe czynności konserwacyjne zasadnie nie zostały zakwalifikowane przez organy jako "kontynuacja budowy". W ocenie Sądu konserwacja nie stanowi ani budowy, ani robót budowlanych. Zakres i charakter tych robót, udokumentowanych w dzienniku budowy, był tylko bieżącą konserwacją i utrzymaniem istniejącego obiektu budowlanego. Wykonane przez Inwestora roboty nie były ujęte w projekcie budowlanym zatwierdzonym powołaną decyzją nr [...] z dnia 23 października 2013 r., przez co wpisu z 15 lipca 2020 r. w dzienniku budowy nie można uznać za dowód na kontynuowanie budowy, o której mowa w art. 3 pkt 7 i 8 w związku z art. 37 ust. 1 pr. bud.
Jak wskazuje się w orzecznictwie działania zmierzające do zabezpieczenia terenu budowy i znajdujących się na nim obiektów nie stanowią kontynuacji budowy. Ta bowiem polega, co do zasady, na zwiększaniu rozmiarów substancji budowlanej prowadzącym do zrealizowania zamierzenia budowlanego w całości, podczas gdy czynności zabezpieczające mają na celu zachowanie w niezmienionym stanie tego, co w efekcie prowadzenia przedmiotowego procesu już powstało (por. wyrok NSA z dnia z dnia 24 marca 2022 r., II OSK 806/19).
Dodać trzeba, że ani skarżąca, ani spółka PWiK [...] nie kwestionowały wpisów w dzienniku budowy. Organ oceniał, czy ostatni z wpisów stanowi o kontynuacji budowy przez skarżącą i doszedł do słusznego przekonania, że dokonane przez skarżącą czynności konserwatorskie dmuchaw przy zbiornikach nie mogły być za takie zakwalifikowane. Sąd tę ocenę podziela.
Ustalono również, że pismem z 27 października 2017 r. wypowiedziana została przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...]. w W. umowa dzierżawy działki nr [...] zawartej z X. sp. z o.o. w dniu 14 kwietnia 2009 r. Słusznie organy oceniły, że z uwagi na powyższe inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nawet jeśli skarżąca ma w związku z tym jakieś roszczenia (kwestionuje wypowiedzenie umowy), to nie zmienia to tego, iż budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Skarżąca sama przyznała, że od czasu wypowiedzenia umowy nie jest wpuszczana na teren placu budowy. Należy zgodzić się z konstatacją organów, że wjazd na teren budowy w dniu 15 lipca 2020 r. miał charakter incydentalny i odbył się bez zgody właściciela terenu, na którym realizowana była inwestycja.
W wyroku z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2351/15 (opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor i właściciel nieruchomości nie wyrażają zgody na przeniesienie tej decyzji zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego. Taka sytuacja powoduje - z jednej strony - bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony - naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę dla własnej inwestycji. Nie jest bowiem możliwe wydanie dwóch konkurencyjnych decyzji o pozwoleniu na budowę na tej samej nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości.
W okolicznościach sprawy należało wiec podzielić stanowisko organów, iż nastąpiła przerwa w budowie na okres ponad 3 lat, co doprowadziło do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji umożliwiło organom wydanie skażonych w sprawie decyzji.
Strona skarżąca w skardze nie zdołała przywołać argumentacji, która podważyłaby wnioski zaprezentowane przez organy. Skarżąca przyznała, że nie kontynuuje robót budowlanych z uwagi na konflikt na placu budowy, na który nie jest wpuszczana od 2017 r. Jednostkowe wejście na plac budowy, nie mogło być w okolicznościach sprawy kwalifikowane jako kontynuacja budowy. W ocenie Sądu strona nie podważyła zasadniczej kwestii, iż przerwa w budowie wynosi ponad 3 lata.
Sąd nie dopatrzył się również zasadności pozostałych zarzutów skargi, a w szczególności ich istotnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W szczególności strona skarżąca nie wykazała, aby brak uczestniczenia jej pełnomocnika w czynnościach dowodowych przeprowadzonych w dniu 21 czerwca 2022 r. oraz brak uwzględnienia wniosku pełnomocnika o przełożenie tego terminu miały istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że w dniu 21 czerwca 2022 r. w siedzibie organu I instancji przesłuchani zostali świadkowie: kierownik budowy inwestycji realizowanej przez skarżącą Spółkę (K. S.) oraz kierownik oczyszczalni ścieków PWiK (R. W.). Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącej Spółki wiedzę o wyznaczonych na dzień 21 czerwca 2022 r. przesłuchaniach posiadała co najmniej już w dniu 14 czerwca 2022 r., kiedy złożyła drogą mailową wniosek o przesunięcie tego terminu. Wniosek ten Starosta załatwił odmownie, przy czym zawiadomienie o tym zostało doręczone pełnomocnik w dniu 22 czerwca 2022 r., a wiec już po przeprowadzeniu tych czynności. W czynnościach przesłuchań uczestniczył natomiast Prezes Spółki X. – T. P., który podpisał protokoły z tych czynności i który nie zgłaszał do tych protokołów żadnych zastrzeżeń. Co istotne, w dniu 7 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącej Spółki została zawiadomiona w trybie art. 10 k.p.a. o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (k. [...], [...] akt organu I instancji). Z akt sprawy nie wynika, iż z tej możliwości Spółka oraz jej pełnomocnik skorzystali, jak i to, że nie podnosili konieczności ponownego przeprowadzenia dowodu z tych czynności. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu 26 lipca 2022 r. Z kolei w odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącej Spółki poza poniesieniem zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w tym zakresie nie wskazał, z jakich przyczyn ta część postępowania dowodowego powinna zostać powtórzona. W szczególności nie wykazano, na jaką okoliczność konieczne byłoby powtórzenie tych czynności dowodowych. Tymczasem w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., jak i art. 7 i art. 77 k.p.a., koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie, a dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyrok z dnia 24 maja 2007 r., II GSK 4/07, LEX nr 351055).
Natomiast argumenty podnoszone przez pełnomocnik skarżącej Spółki na rozprawie dotyczą kwestii cywilnoprawnych, pozostających poza zakresem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji.
Powyższe skłoniło Sąd do oddalenia skargi w niniejszej sprawie, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.