II SA/PO 23/07

II SA/Po 23/07 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2007-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Kamieńska
Elwira Brychcy /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Małek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie przedłożenia oceny technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 355 zł (trzysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ S. Małek /-/ E. Brychcy /-/ J. Szaniecka
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w K. przy ul. [...] wezwał zarządcę budynku – Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w K. do wykonania i przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego stropu w lokalu mieszkalnym nr [...] w terminie do [...] sierpnia 2006 r.
W dniu [...] lipca 2006 r. zastępca dyrektora Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych działając w imieniu MZBM wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.
Pismem z dnia [...] września 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał zastępcę dyrektora m.in. do "przedłożenia należycie opłaconego pełnomocnictwa, z którego wynikało będzie umocowanie dla W.P.– Zastępcy Dyrektora ds. Eksploatacji Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych z siedzibą w K. przy [...], do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia" oraz do "przedłożenia należycie opłaconego pełnomocnictwa, z którego wynikało będzie umocowanie dla pana B. I. – Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych z siedzibą w K. przy [...], do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]"
W odpowiedzi na powyższe wezwanie przedłożono:
- pełnomocnictwo z dnia [...]czerwca 2004 r. udzielone przez Prezydenta Miasta B. I. – dyrektorowi MZBM w K. W ust. 7 pełnomocnictwa wskazano, iż dotyczy ono także ustanawiania dla mocodawcy innych pełnomocników w celu reprezentowania Miasta przed sądami, organami i instytucjami w sprawach należących do zakresu działalności statutowej jednostki – zastępcę dyrektora.
- pełnomocnictwo z dnia [...] października 2003 r. udzielone przez dyrektora B.I. i W. P.– zastępcy dyrektora ds. Eksploatacji w MZBM w K.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził, że zażalenie W. P. jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu wskazano, iż z pełnomocnictwa z dnia [...] czerwca 2004 r. wynika, iż utraciło moc prawną pełnomocnictwo z dnia [...] października 2003 r. Pełnomocnictwo z dnia [...] października 2003 r. jest pełnomocnictwem substytucyjnym. W związku z powyższym zażalenie wniesione przez W. P., złożone zostało przez osobę, która nie legitymuje się ważnym pełnomocnictwem.
Skargę do Sądu na powyższe postanowienie złożył Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w K., który zaskarżył postanowienie w całości i zarzucił mu:
- naruszenie przepisów art. 134 i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a także przepisów art. 29, art. 30 § 3, art. 32-33 k.p.a. oraz art. 95 i n. k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz niesłuszne i bezpodstawne pozbawienie strony, wobec której zastosowano nakaz administracyjny , jej praw przez w/wym. stwierdzenie i pozostawienie zażalenia strony podpisanego przez zastępcę dyrektora MZBM w K. bez rozpatrzenia, pomimo także potwierdzenia czynności zastępcy dyrektora przez dyrektora Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych i to mimo przyjęcia, iż adresatem nakazu wynikającego z obowiązującego prawa może i powinien być skarżący jako zarządca.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniósł, iż zanim organ odwoławczy podjął zaskarżone postanowienie – nie kwestionował upoważnienia do działania za stronę zastępcy dyrektora W. P., przyjmując bez zastrzeżeń odwołanie strony z dnia [...] marca 2006 przez nią podpisane. Także organ pierwszej instancji nie kwestionował jej reprezentacji. Skarżący podał , iż organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy przeoczył, że stroną postępowania uczyniono nie Miasto K., a jednostkę organizacyjną Miasta K., jaką jest MZBM jako zakład budżetowy i było to zgodne z art. 29 k.p.a. Zdaniem skarżącego, żądanie pełnomocnictwa w tej sytuacji było zbędne i bezprzedmiotowe, zanim organ ten nie ustalił, na jakiej zasadzie działa MZBM. Z żądania przedłożenia pełnomocnictwa wynikała, że nie brano pod uwagę w ogóle obowiązującego statutu MZBM i jego regulaminu organizacyjnego zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta i wynikającego z nich przedstawicielstwa statutowego dyrektora i zastępcy dyrektora (art. 30 § 3 k.p.a.) Z powołanych aktów wynika- zdaniem skarżącego - upoważnienie dyrektora MZBM i jego jedynego zastępcy ds. eksploatacji do działania w tych sprawach, w których dopuszcza się do udziału w sprawie jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej.
Organ nie zauważył, że złożone pełnomocnictwa dotyczą występowania za Miasto, a nie za sam MZBM.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
W niniejszej sprawie na skutek wadliwego działania organu, wyrażającego się w wyjątkowo powierzchownej analizie zdolności zastępcy dyrektora MZBM do wniesienia zażalenia, doszło do nieuzasadnionego i przedwczesnego stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Dalsze rozważania rozpocząć należy od wskazania, iż podstawą wezwania przez organ do uzupełnienia pełnomocnictwa był art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
W niniejszej sprawie wezwanie do uzupełnienia braków adresowane do strony działającej bez zawodowego pełnomocnika powinno być jednoznaczne. Tymczasem organ, który wezwał do "przedłożenia należycie opłaconego pełnomocnictwa, z którego wynikało będzie umocowanie dla pani W. P. – Zastępcy Dyrektora ds. Eksploatacji Miejskiego zarządu Budynków Mieszkalnych z siedzibą w K. przy Al. [...], do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...]." oraz do "przedłożenia należycie opłaconego pełnomocnictwa, z którego wynikało będzie umocowanie dla pana B.I. – Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych z siedzibą w K. przy Al. [...], do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...]. Wezwanie w zakresie dotyczącym przedmiotowego zażalenia zostało sformułowane w sposób ogólnikowy. Mimo, iż to wezwanie – rozumiane literalnie - zostało wykonane (zostało złożone pełnomocnictwo dla W. P. z dnia [...] października 2003 r.) organ, mając wątpliwości do umocowania zastępcy dyrektora do wniesienia zażalenia nie wzywał jej do dalszego uzupełnienia pełnomocnictwa.
Należy podkreślić, iż jeżeli organ uznał, iż przedłożone dokumenty w dalszym ciągu były niewystarczające, jego obowiązkiem było ponowne wezwanie do uzupełnienia braków, z dokładnym wskazaniem wad przedłożonych dokumentów.
Rygoryzm, z jakim potraktowano stronę postępowania stanowił naruszenie zasady prawdy obiektywnej i uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli( art. 7 k.p.a.), zasady czynnego udziału stron postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę informowania stron, zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie może budzić wątpliwości, iż także wezwania dokonywane w toku postępowania administracyjnego winny uwzględniać istnienie powyższych zasad, co winno przekładać się na jednoznaczne i wyczerpujące wyjaśnienie zakresu wymaganych przez organ dokumentów.
Z drugiej strony podkreślenia wymaga, iż wątpliwości budzi określenie warunków formalnych reprezentowania MZBM w postępowaniu administracyjnym.
MZBM, jako zakład budżetowy jest samorządową jednostką organizacyjną nie posiadająca osobowości prawnej i w związku z tym może być stroną w postępowaniu administracyjnym (art. 29 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 30 § 3 k.p.a. strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli.
Konieczne było zatem w niniejszej sprawie wezwanie do przedłożenia , a także przeanalizowanie treści statutu, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...].
Organ winien też mieć na uwadze przepis art. 47 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, /Dz. U. nr 142 poz.1591 z 2001 r. / zgodnie z którym kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nie posiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. Na podstawie cytowanego przepisu należy stwierdzić ,że jednostki organizacyjne gminy nie posiadające osobowości prawnej są reprezentowane przez swoich kierowników działających na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd gminy.
Obowiązkiem organu było zatem ustalenie zakresu wymaganych dokumentów stwierdzających umocowanie do reprezentowania zakładu w oparciu o wymienione przepisy. W szczególności konieczne było uwzględnienie zapisów statutu i stwierdzenie, czy nie wynika z niego upoważnienie (przy spełnieniu ewentualnych dodatkowych wymagań) dla zastępcy dyrektora do działania w imieniu MZBM.
W myśl § 5 ust. 1 przedłożonego przy skardze statutu, zakładem kieruje dyrektor zatrudniany i zwalniany przez Zarząd Miasta, w myśl ust. 2 dyrektor zakładu działa jednoosobowo w ramach pełnomocnictwa udzielnego przez Zarząd Miasta i ponosi pełną odpowiedzialność za działalność zakładu; do podejmowania czynności przekraczających zakres udzielonego pełnomocnictwa niezbędna jest zgoda Zarządu Miasta. Z kolei w myśl § 5 ust. 3 dyrektora w czasie jego nieobecności zastępuje zastępca dyrektora lub wyznaczony przez niego pracownik. Z powołanych aktów wynika w sposób dostateczny upoważnienie dyrektora MZBM do działania w tych sprawach , w których dopuszcza się do udziału w sprawie jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Należałoby jedynie przeanalizować i ustalić , czy występuje przesłanka upoważniająca zastępcę dyrektora do takiego działania. Jeśli zdaniem organu możność zastępowania dyrektora przez jego zastępcę nie została należycie wykazana – należało o takie wykazanie wezwać.
Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ w ogóle nie analizował uregulowań statutowych w tym zakresie. Nie zwrócił też uwagi na fakt, iż czym innym jest reprezentacja Miasta, a czym innym reprezentowanie samego Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K.
Zwrócić należy uwagę, iż adresatem obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...]jest Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w K. (a nie Miasto K.).Zgodnie zaś z art. 30 § 3 k.p.a strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Konieczne jest więc ustalenie zakresu umocowania do działania zawartego w statucie opracowanego dla skarżącego.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) należało orzec, jak w części rozstrzygającej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt II wyroku).
O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt III wyroku).
/-/ Stanisław Małek /-/ Eliwira Brychcy /-/ Jolanta Szaniecka