II SA/PO 228/25

II SA/Po 228/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Robert Talaga /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1-5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 3 ust. 1, § 4 ust. 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2024 poz 572
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 16 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 listopada 2025 roku Z. K. wniósł o zmianę decyzji Burmistrza G. W. z dnia 14 kwietnia 2023 r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (tj. dwóch połączonych ze sobą segmentów, z których każdy stanowi odrębny budynek) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce nr geodezyjny [...], obręb G. W., gmina G. W., położonej w G. W. przy ul. [...].
Wnioskowana zmiana dotyczyć miała ustaleń odnoszących się do parametru linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej (zmiana wyznaczonej linii zabudowy z 5,00 m od frontowej granicy wnioskowanego terenu z drogą wewnętrzną – dz. nr geod. [...] na 6,00 m). Powyższe uzasadnione zostało przez Z. K. (dalej jako: "inwestor") poprawą bezpieczeństwa manewrowania pojazdami na terenie działki oraz ustaleniem linii zabudowy w odległości 6,00 m dla innych inwestycji w tym obrębie.
Decyzją z dnia 28 lutego 2025 r., znak: [...] Burmistrz G. W. (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") odmówił zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza G. W. z dnia 14 kwietnia 2023 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (tj. dwóch połączonych ze sobą segmentów, z których każdy stanowi odrębny budynek) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce nr geodezyjny [...], obręb G. W., gmina G. W., położonej w G. W. przy ul. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zmiana decyzji o której mowa w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, która zakończona została rozstrzygnięciem ostatecznym. W związku z tym, zmiana decyzji w tym trybie dokonana może być tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej. Podstawą zmiany w niniejszym przypadku mogą być więc wyłącznie ustalenia wynikające z analizy urbanistycznej przeprowadzonej podczas pierwotnego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dalej organ stwierdził, że już przed wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 14 kwietnia 2023 r. inwestor zwracał się do organu pierwszej instancji o zmianę wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej, do czego organ się nie przychylił. Organ wyjaśnił w tym zakresie, że "zgodnie z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanych po tej samej stronie drogi wewnętrznej co planowana inwestycja, obowiązujące linie zabudowy zostały wyznaczone na 5 m od działki nr geod. [...]. Sytuowanie planowanego budynku w odległości 6 m od ww. drogi wewnętrznej, w sytuacji gdy pozostała planowana, jak i w trakcie realizacji zabudowa mieszkaniowa (tj. inwestycja na działce nr geod. [...]), zaplanowana została w linii zabudowy wynoszącej 5 m od ww. drogi wewnętrznej – stanowiłoby nieuzasadnione odstępstwo od reguły". W tych okolicznościach wniosek inwestora nie znajduje uzasadnienia. Końcowo organ pierwszej instancji podkreślił, że inwestor nie skorzystał z prawa odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy, a więc przyjął ustalenia w niej zawarte za obowiązujące.
Pismem z dnia 12 marca 2024 r. Z. K. odwołał się od decyzji odmawiającej zmiany powołując się na stanowisko wedle którego "linii zabudowy", ustalonej na potrzeby warunków zabudowy, nie można utożsamiać z linią wzdłuż której muszą być wyznaczone frontony budynków, a wyznaczać ona powinna jedynie maksymalne zbliżenie planowanego budynku do drogi publicznej.
Decyzją z dnia 16 grudnia 2024 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej jako: "Kolegium" lub "organ drugiej instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium potwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że załatwiając sprawę z wniosku o zmianę ostatecznej decyzji działać powinien w oparciu o ustalenia faktyczne i prawne poczynione w pierwotnym postępowaniu, zakończonym decyzją ostateczną z dnia 14 kwietnia 2023 r. Następnie, organ drugiej instancji ustalił, że treść przeprowadzonej w pierwotnym postępowaniu analizy urbanistycznej nie daje możliwości zmiany decyzji ostatecznej w żądanym zakresie, co więcej – zebrany materiał dowodowy nie pozwala również na zastosowanie odstępstwa od poczynionych w analizie ustaleń.
Pismem z dnia 17 lutego 2025 r. Z. K., reprezentowany przez radcę prawnego (dalej jako: "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Kolegium, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:
1) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej jako: "u.p.z.p.") w zw. z § 4 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588; dalej jako: "rozporządzenie") – poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmowną Burmistrza w sytuacji, gdy prawidłowo przeprowadzona analiza cech i funkcji wskazywała na możliwość i zasadność uwzględnienia wniosku skarżącego i ustalenie linii zabudowy na 6,0 m od strony frontu działki [...] – od strony drogi wewnętrznej.
2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 136, art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "K.p.a.") poprzez odstąpienie przez Kolegium, będącego organem odwoławczym, od powtórnego rozpoznania sprawy w zakresie możliwości zmiany ustalonej linii zabudowy, w sytuacji kiedy to organ był do tego zobowiązany na mocy ww. przepisów, a mimo to organ odwoławczy lakonicznie odniósł się do meritum sprawy, badając ją powierzchownie, co przyczyniło się do wydania decyzji nieodpowiadającej prawu, bowiem oparł swoje rozstrzygnięcie na analizie urbanistycznej, której prawidłowość jest niemożliwa do zweryfikowania przez stronę i budzi ona wątpliwości co do jej zgodności ze stanem faktycznym i prawnym;
3) art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, bowiem wydana decyzja organu I instancji, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy jest wyrazem odmiennego traktowania skarżącego, aniżeli innych wnioskodawców o warunki zabudowy w obszarze analizowanym przyjętym w niniejszej sprawie;
4) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 155 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Burmistrza i nie orzeczenie co do meritum zgodnie z wnioskiem skarżącego w sytuacji, kiedy organ był zobowiązany na mocy przepisów prawa materialnego wydać decyzje uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i wydać orzeczenie reformatoryjne, bowiem zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i te określone w art. 155 K.p.a. do wydania decyzji odpowiadającej żądaniu wniosku skarżącego w zakresie zmiany linii zabudowy;
5) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza, mimo, że decyzja ta nie odpowiada prawu.
W konsekwencji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie tych decyzji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W dniu 15 października 2025 roku na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i argumentację oraz podniósł, że wniosek ojca o wydanie warunków zabudowy z 2023 r. określał, że chodziło o odległość od drogi 6 m. Organ tego nie uwzględnił, podczas gdy w sąsiedztwie wydawane były decyzje o warunkach zabudowy o różnych odległościach. W opinii pełnomocnika skarżącego organ działał niesprawiedliwie, gdyż w bliskim sąsiedztwie wydane były decyzje na 40 domów i w każdym tym przypadku linia wynosiła 6 m. Jednocześnie zaznaczył, że Sąd nie powinien uwzględniać drugiej analizy sporządzonej przez organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 16 grudnia 2024 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza G. W. z dnia 28 lutego 2024 r., znak: [...] odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej z dnia 14 kwietnia 2023 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej przy ulicy [...] w G. W..
Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej jako: "u.p.z.p.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "K.p.a.").
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, dotycząca zakresu rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 24 listopada 2023 r. o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Organy pozostawały w niniejszej sprawie związane ustaleniami poczynionymi przez organ pierwszej instancji w pierwotnym postępowaniu, w tym sporządzoną na jego potrzeby analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Stanowiąca przedmiot sporu linia zabudowy, wyznaczona została z kolei na postawie wyników wyżej wymienionej analizy w oparciu o § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.; dalej jako: "Rozporządzenie").
Ustalenie linii zabudowy służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie nowej linii zabudowy w przypadku niemożliwości ustanowienia jej jako kontynuacji istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich (z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie), oparte powinno być na wynikach przeprowadzonej przez organ analizy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W zaistniałym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości Sądu, że dla działek, usytuowanych po tej samej stronie drogi wewnętrznej, których komunikacja realizowana jest z tejże drogi, linia zabudowy jest wspólna i ustalona została na 5 m. Jak wynika z map dostępnych w serwisie geoportal.gov.pl, w ten sam sposób wyznaczone zostały linie zabudowy dla działek oznaczonych nr geod. [...] oraz [...] (realizowana na nich zabudowa widoczna na ortofotomapie). Brak istniejącej przy tej ulicy linii zabudowy spowodował, że organ architektoniczno-budowalny musiał przyjąć standardową odległość. W niniejszym przypadku została ona określona na 5 m i wobec braku jakiejkolwiek zabudowy po tej stronie drogi wewnętrznej, stanowiła średnią dla wszystkich nieruchomości usytuowanych przy tej drodze z tej strony. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że jeżeli organ zamierzałby zastosować odstępstwo od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musiałby – pod rygorem uznania wadliwości decyzji – oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne było wskazanie szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych uzasadniających tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 75/24, LEX nr 3710589). Takich odstępstw w niniejszym przypadku organ nie dokonał, a sporządzona na potrzeby pierwotnego postępowania o ustalenie warunków zabudowy analiza nie wskazywała na możliwość zmiany tego parametru, co skutkowało utrzymaniem linii zabudowy w sposób określonej w decyzji Burmistrza z 14 kwietnia 2023 r.
Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia, gdyż przeprowadzona analiza wskazuje na ustalenie obowiązującej linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej na średnią wartość, tj. 5 m. Brak ustaleń odnoszących się do odstępstw od przyjętych dla innych działek parametrów zabudowy uniemożliwił z kolei zmianę decyzji w tym zakresie, w trybie przewidzianym w art. 155 K.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, gdyż w zaistniałym stanie faktycznym organy nie mogły wydać zgodnego z żądaniem strony rozstrzygnięcia.
Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że zarzut wskazany pod nr [...]) dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 136, art. 15 K.p.a. poprzez odstąpienie od powtórnego rozpoznania sprawy w zakresie możliwości zmiany ustalonej linii zabudowy, nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku, ponieważ w istocie ma on na celu podważenie ustaleń wynikających z analizy urbanistycznej, która nie mogła być weryfikowana w przedmiotowym postepowaniu dotyczącym zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Taki zarzut mógł zostać podniesiony na etapie odwołania w zwykłym postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, w którym możliwe było wyjaśnienie wątpliwości dotyczących analizy urbanistycznej w określonym stanie faktycznym, ale nie w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym zmiany ostatecznej decyzji na podstawie takiej analizy wydanej.
Wobec przedstawionych wyżej rozważań, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.