II SA/PO 222/25

II SA/Po 222/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Edyta Podrazik
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2409
art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1,
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi C. S.A. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 347/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") z 25 marca 2024 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z 31 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów I i II instancji odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej na rzecz C. P. (dalej: "Skarżąca") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 3MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce [...], obręb Ł. są co najmniej przedwczesne oraz naruszają przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 106 § 4 i art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a.")
W ocenie Sądu, organy administracji, mimo iż prawidłowo wskazały, że działają w zakresie uznania administracyjnego i właściwie powołały się na art. 3 i art. 6 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 82, dalej: "u.o.g.r."), to w niedostateczny sposób zidentyfikowały i rozważyły okoliczności faktyczne sprawy.
Zdaniem Sądu twierdzenia organów przemawiające za odmową były zbyt ogólne i mogłyby stanowić podstawę odmowy w niemal każdej sprawie dotyczącej wykorzystania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto Sąd wyjaśnił, że organom zabrakło bardziej szczegółowej analizy, która wykazałaby, dlaczego wykorzystanie tych konkretnych gruntów na cele nierolnicze jest niedopuszczalne z perspektywy wartości chronionych przepisami u.o.g.r.
Jednocześnie Sąd wskazał, że ustalenia organów ograniczyły się do stwierdzenia klasyfikacji działek i procentowego udziału gruntów rolnych, w obrębie Ł., a także jaki jest w tym zakresie procentowy udział gruntów tej samej klasy, co teren inwestycji. Zdaniem Sądu ustalenia te w żadnym razie nie mogą być uznane za wystarczające na tle przywołanych w wyroku przepisów. Zdaniem Sądu, mając na względzie treść art. 6 ust. 1 u.o.g.r. organy nie zbadały, czy istnieją nieużytki lub grunty o niższej przydatności produkcyjnej, które mogłyby być przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne.
W ocenie Sądu organy nie rozważyły również w należyty sposób wpływu planowanej inwestycji na rolnicze wykorzystanie działek, a ocena organu I instancji dotycząca bezpowrotnej utraty gruntów rolnych miała charakter arbitralny, gdyż nie podjął próby wykazania z jaką ingerencją w grunt wiązać się będzie realizacja inwestycji, która objęta została projektem decyzji poddanej uzgodnieniu, uwzględniając choćby wynikającą z tego projektu charakterystykę, natomiast poprzestał na nieprzejrzystych i niepoddających się jakiejkolwiek weryfikacji twierdzeniach odnoszących się do "większości przypadków". Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, pomimo zarzutów w tym przedmiocie podnoszonych przez Skarżącą w zażaleniu.
Sąd uznał, że konstatacja dotycząca otoczenia spornych gruntów również była niewystarczającą, gdyż celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu organy nie zbadały wpływu inwestycji na funkcjonowanie gruntów sąsiednich.
Dodatkowo, Sąd zwrócił uwagę na fakt, że organ I instancji uznał za nieczytelny załącznik graficzny do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stanowiło to podstawy odmowy uzgodnienia, a organ podjął własne czynności wyjaśniające, to ich wynik powinien znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Sąd zauważył, że w przesłanych aktach brak jest mapy ewidencyjnej, która służyła czynionym przez organy ustaleniom, co prowadzi do wniosku, że ustalenia organów zostały poczynione na niekompletnym materiale dowodowym.
Postanowieniem z 9 grudnia 2024 r. nr [...] Starosta [...] ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną dla działki położonej w obrębie Ł. o numerach ewidencyjnych [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ I instancji po powołaniu przepisów prawa wskazał, że planowana inwestycja, zgodnie z przesłanym projektem decyzji, ma być realizowana na gruntach stanowiących rolę klasy [...] i [...] o łącznej pow. 1,5050 ha. Dalej organ I instancji dokonał zestawienia powierzchni gruntów według klasoużytków dla obrębu Ł., wskazując, że z zestawienia tego wynika, iż wyżej wymieniona miejscowość ma charakter rolniczy. Zdaniem Starosty świadczy o tym fakt, że w strukturze obszarowej użytki rolne stanowią 85,76% w stosunku do wszystkich gruntów ogółem. Ponadto rola klasy [...] to 9,96 % użytków rolnych ogółem. Jednocześnie podkreślił, że grunty rolne klasy [...], tj. pastwisko klasy [...] o pow. 0,1800 ha, łąka klasy [...] o pow. 39,4798 ha, rola klasy [...] o pow. 36,0799 ha oraz nieużytki o pow. 51,3614 ha stanowią łącznie powierzchnię 127,1011 ha, co stanowi aż 19,57% wszystkich gruntów ogółem oraz 20,90% gruntów rolnych znajdujących się w obrębie Ł.. W ocenie organu I instancji fakt, że wnioskowana inwestycja planowana jest na gruntach rolnych klasy [...] nie oznacza, że nie podlegają one ochronie i powinny zostać przeznaczone na cele nierolnicze. Starosta stwierdził, że wykładnia art. 6 ust. u.o.g.r. prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Mając na względzie powyższe w ocenie organu I instancji zasadą jest, że im niższa klasa bonitacyjna gleby, tym niższa jest jej przydatność produkcyjna. Starosta podkreślił, że [...] całkowitej powierzchni gruntów rolnych występujących na terenie obrębu Ł. stanowią grunty rolne klas najsłabszych, tj. klasy [...] oraz nieużytki, w związku z czym to one powinny być w pierwszej kolejności przeznaczane na cele nierolnicze. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że teren inwestycji położony jest w zwartym kompleksie gruntów rolnych o znacznej powierzchni i dobrym potencjale produkcyjnym. Zdaniem organu I instancji priorytetem jest zachowanie jednolitości obszaru rolniczego, spójności, jednorodności terenów użytkowanych rolniczo i tym samym zapobieganiu nieuzasadnionej ingerencji w te tereny innej funkcji.
Zażalenie po wyższe postanowienie wniosła Skarżąca.
Postanowieniem z 21 stycznia 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, miało charakter uznaniowy. Organ II instancji wskazał, że istota uznania administracyjnego wymaga dokładnego uzasadnienia stanowiska organu w oparciu o czytelne przesłanki, co w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego miało miejsce w zaskarżonym postanowieniu, pomimo uznania dwóch fragmentów uzasadnienia organu I instancji za niezasadne.
Po przytoczeniu przepisów u.g.o.r. organ II instancji podkreślił, że wykładnia art. 6 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie ulega wątpliwości, że przedmiotem ochrony są nie tylko grunty rolne klasy [...], lecz także klasy [...].
Jednocześnie w ocenie organu II instancji nie oznacza to ogólnego zakazu przeznaczania gruntów klasy [...] i [...] na cele nierolnicze, każdorazowo sprawa wymaga rozważenia przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnie istotnych oraz zgromadzonych dowodów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w przedmiotowej sprawie działka [...] według ewidencji gruntów i budynków stanowią grunty orne klasy [...] i [...]. Organ II instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja dotyczy działek, które zgodnie z klasyfikacją określoną w rozporządzeniu Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246) to "gleby orne średniej jakości gorsze" oraz "gleby orne słabe".
Analiza akt dokonana przez organ II instancji wykazała, że gleby w obrębie Ł. to w przeważającej części grunty rolne. W strukturze obszarowej użytki rolne stanowią 85,76 % w stosunku do wszystkich gruntów ogółem. Użytki rolne wraz z nieużytkami (grunty rolne) stanowią 93,67 % gruntów ogółem. Grunty oznaczone symbolem [...], [...], [...] oraz [...] stanowią 20,90% gruntów rolnych.
Organ II instancji podkreślił, że nie jest rolą organu uzgadniającego wskazywanie Inwestorowi na jakiej konkretnie działce z gruntami klasy [...] lub nieużytkami mógłby zlokalizować inwestycję z uwagi na jej specyfikę. Stąd organ uzgadniający nie bada dojazdu do tych gruntów, zacienienia, odległości od linii energetycznych, czy stanu własności. W postępowaniu uzgodnieniowym organ wypowiada się co do konkretnego projektu decyzji o warunkach zabudowy
Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że wymienione w uzasadnieniu działki wokół terenu inwestycji poza działką oznaczoną symbolem [...] (dz. [...]) znajdują się w zwartym kompleksie gruntów rolnych.
Organ II instancji odniósł się również do przytoczonego na wstępie wyroku WSA w Poznaniu wskazując, że w jego ocenie na podstawie projektu decyzji nie można precyzyjnie określić ingerencji inwestycji w grunt. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że taka ocena jest możliwa na etapie projektu budowlanego. Organ II instancji uznał rozważania organu I instancji o znacznej ingerencji w grunt przy budowie naziemnych instalacji fotowoltaicznych w "większości wypadków" za nieuzasadnione i niepodparte materiałem dowodowym.
Ponadto zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego umieszczenie paneli fotowoltaicznych na gruncie rolnym przez podmiot zajmujący się m.in. wytwarzaniem i handlem energią elektryczną stanowi działalność przemysłową w rozumieniu art. 4 pkt 25 u.o.g.r. i przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze stosownie art. 4 pkt 6 u.o.g.r. Nawet przy zastosowaniu opisanej przez Skarżącą w zażaleniu technologii, zdaniem organu II instancji dojdzie do prowadzenia działalności przemysłowej i ograniczenia przydatności rolniczej gruntów klasy [...].
Mając na względzie powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji zrealizował swoje obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., podjął niezbędne czynności, zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy, a jego ocena była prawidłowa. Organ II instancji podkreślił, że fakt wystąpienia właściciela nieruchomości o warunki zabudowy działek stanowiących grunty rolne, które nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze nie oznacza, że musi takie warunki zabudowy uzyskać, gdyż organ uzgadniający może uznać, że planowana inwestycja na gruntach rolnych jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych przewidzianymi w u.o.g.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że ponieważ grunty wchodzą w skład jednolitego obszaru rolniczego, ochrona spójności, jednorodności terenów użytkowanych rolniczo przemawia przeciwko prowadzeniu na nich działalności przemysłowej.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Skarżąca zarzucając mu naruszenie:
art. 7 w związku z art. 8 ust. 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, jak również nieuwzględnienie istotnych interesów Inwestora oraz właściciela nieruchomości,
art. 8 ust. 2 k.p.a. poprzez odejście od dotychczasowej praktyki Organu oraz brak uzasadnienia uzasadnionej przyczyny takiego odejścia,
art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niewłaściwą interpretację,
art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę uzgodnienia przedłożonego Staroście projektu decyzji.
Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającej je postanowienie organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2025 r. Skarżąca, załączając szereg decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznych, podniosła, że decyzje te uzgadniane były przez Starostę [...] i są sprzeczne z treścią zaskarżonego postanowienia. Ponadto Skarżąca wskazała, iż w odniesieniu do działki [...] analiza mapy wskazuje, iż to ta lokalizacja narusza ład rolny, a nie niniejsza inwestycja.
Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. P. S. podtrzymał skargę i jej argumentację. Dodatkowo podniósł, że w tym przypadku starosta odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w podobnym stanie faktycznym i prawnym i odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Tymczasem wydaje szereg postanowień uzgadniających w drodze milczącego uzgodnienia, przez co skarżąca spółka nie może zapoznać się z argumentacją, w jakich w tamtych sprawach organ przyjmował. W ocenie Spółki argumentacja przyjęta w zaskarżonych postanowieniach stoi w sprzeczności z zasadami racjonalności i stanami faktycznymi, które w podobnych sprawach występują. Dotyczy to sugestii lokalizowania farm fotowoltaicznych w szczególności na najsłabszych gruntach, podczas gdy najczęściej takie grunty są położone w okolicach lasu i z dala od infrastruktury drogowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce [...], obręb Ł., gmina K., stanowiących rolę klasy [...] i [...].
Przed dokonaniem oceny zaskarżonego postanowienie w pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Wyrokiem z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 347/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 marca 2024 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż o ile organ I, jak i II instancji właściwie wskazały, że działają w zakresie uznania administracyjnego i w sposób prawidłowy zdefiniowały jego granice, powołując się w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć zwłaszcza na regulacje art. 3 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r., to już w niedostateczny sposób zidentyfikowały i rozważyły okoliczności faktyczne sprawy, w konsekwencji czego wydane w ten sposób rozstrzygnięcia sprowadzające się do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy – jako naruszające art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 106 § 4 i art. 126 K.p.a. – uznać trzeba co najmniej za przedwczesne.
Sąd zaznaczył, że twierdzenia organów mające przemawiać za negatywnym dla skarżącej spółki rozstrzygnięciem w zdecydowanej części mają charakter na tyle ogólny, że mogłyby stanowić podstawę odmowy uzgodnienia w niemal każdej innej sprawie. Argumentacja organów sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że odmowa uzgodnienia następuje ze względu na to, że skarżąca planuje wykorzystać grunty rolne na cele nierolnicze. Brakuje już natomiast bardziej pogłębionej analizy zmierzającej do wykazania dlaczego wykorzystanie tych konkretnie gruntów na cele nierolnicze jest niedopuszczalne, przede wszystkim z perspektywy wartości, jakie mają podlegać ochronie zgodnie z przepisami u.o.g.r. Pomimo tego, że organy prawidłowo powołują się na art. 3 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r. nie rozważyły już tego, jak przepisy te mają się do okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy.
Sąd zauważył, iż ustalenia faktyczne organów ograniczają się w tym względzie do stwierdzenia, jaka jest klasyfikacja działek, na których powstać ma inwestycja, jaki jest procentowy udział gruntów rolnych w obrębie Ł., a także jaki jest w tym zakresie procentowy udział gruntów tej samej klasy, co teren inwestycji. Ustalenia te w żadnym razie nie mogą być uznane za wystarczające na tle przywołanych powyżej regulacji.
W świetle art. 6 ust. 1 u.o.g.r. znaczenie trzeba przede wszystkim nadać temu, czy istnieją grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a jeżeli gruntów takich brak – czy istnieją inne grunty o niższej przydatności produkcyjnej, które mogłoby być przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne. Tymczasem ustaleń takich organy w kontrolowanej sprawie w ogóle nie poczyniły. Wprawdzie w przekazanych do tut. Sądu aktach administracyjnych znaleźć można zestawienie rodzaju gruntów w obrębie Ł., jednak brak jest podstaw do twierdzenia, by był on przedmiotem dostatecznie pogłębionych analiz ze strony organów, skoro nie został on poddany dostatecznej w tym względzie ocenie w uzasadnieniu rozstrzygnięć.
Organy nie rozważyły także w należyty sposób, jaki będzie wpływ planowanej inwestycji na rolnicze wykorzystanie działek, na których ma ona powstać. Organ I instancji zupełnie arbitralnie wskazał, że grunty te zostaną bezpowrotnie utracone jako grunty rolne. O arbitralności tej oceny świadczy chociażby to, iż oparta została ona na twierdzeniu, jakoby budowa naziemnych instalacji fotowoltaicznych wymagała – w większości wypadków – znacznej ingerencji w grunt, użytkowanie takich instalacji miałoby trwać od 15 do 30 lat, i nie zostaną one przywrócone do pierwotnego stanu. Organ ten nie podjął zatem nawet próby wykazania z jaką ingerencją w grunt wiązać się będzie realizacja tej inwestycji, która objęta została projektem decyzji poddanej uzgodnieniu, uwzględniając choćby wynikającą z tego projektu charakterystykę tejże, lecz poprzestał na nieprzejrzystych i niepoddających się jakiejkolwiek weryfikacji twierdzeniach odnoszących się do "większości przypadków". Organ odwoławczy do problematyki tej w ogóle się natomiast nie ustosunkował, choć była ona przedmiotem części zarzutów zawartych w zażaleniu spółki.
Także konstatacja odnosząca się do otoczenia spornych w sprawie gruntów nie może być uznana za wystarczającą. Ochrona, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.o.g.r., dotyczy wszystkich gruntów rolnych, o których stanowi art. 2 ust. 1 tej ustawy. Celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Realizacja przedsięwzięcia nie może bowiem prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy szczególnej. Wymaga to ustalenia, że planowana inwestycja będzie służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu lub że pomimo odmiennego charakteru da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 528/18). W tym względzie organy także poprzestały jednak na bardzo ogólnikowych twierdzeniach prowadzących do konstatacji, wedle której realizacja inwestycji prowadzić będzie do wydzielenia z dotychczasowego zwartego kompleksu o charakterze rolnym jego fragmentu ze szkodą dla dotychczasowej funkcji tego terenu. Organ I instancji stwierdził wręcz, że istnienie spornego obszaru w niezmienionej formie ma znaczenie dla funkcjonowania gruntów sąsiednich. Choć z argumentacji tego organu wynika jednocześnie, że grunty w sąsiedztwie działek objętych projektem decyzji poddanej uzgodnieniu stanowią tereny w użytkowaniu rolniczym, brak w tym względzie bardziej pogłębionych ustaleń i rozważań, które miałyby na względzie choćby klasyfikację tych gruntów i rzeczywisty lub choćby potencjalny wpływ planowanej inwestycji na ich rolnicze wykorzystanie. W tym kontekście za trafną uznać trzeba argumentację skarżącej spółki, bowiem ocena organów ma na tyle ogólny charakter, że w istocie wkracza ona w problematykę zagospodarowania przestrzennego, czy jak próbują to ująć organy w ochronę rolniczego ładu przestrzennego, abstrahując od wartości wyrażonych w art. 3 ust. 1 u.o.g.r.
Wobec powyższego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przepis ten w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w tym przepisie sformułowane zostają w uzasadnieniu orzeczenia, tak więc w tym zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Obowiązek zaś, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, jak również po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. W doktrynie (v. Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, publ: LEX/el. 2021) podkreśla się, że ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana.
Z tych też względów, mając na uwadze, iż w sprawie mamy do czynienia z decyzją uznaniową, Sąd uznał, że organy wykonały wytyczne zawarte w wyżej wskazanym wyroku i rozważyły wszelkie okoliczności w nim wskazane.
W tym miejscu podnieść należy, iż przepis art. 3 ust. 1 u.o.g.r. wyznacza kierunki ochrony gruntów rolnych stanowiąc, że ochrona ta polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (pkt 1) i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi (pkt 2). Z regulacjami tymi koresponduje art. 6 ust. 1 u.o.g.r., który przewiduje, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.
Postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że do organu należy wybór jednego z możliwych w tym względzie sposobów rozstrzygnięcia. Na organie tym spoczywa przy tym obowiązek wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, z uwzględnieniem przeprowadzenia – w razie potrzeby – własnego postępowania wyjaśniającego, celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu strony.
Zaznaczyć należy, iż art. 3 ust. 1 powołanej ustawy może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych (zob. wyroki NSA: z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1380/21, publ. Lex nr 3503237 oraz z 4 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1554/21, publ. Lex nr 3503430) i - jak trafnie zauważyły orzekające w sprawie organy - formułuje on wiążącą normę prawną, z której wynika, że zasadą jest kontynuacja rolniczego lub leśnego przeznaczenia gruntów, a przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na inne cele ma charakter wyjątkowy. Właśnie do tego rodzaju wyjątków należy wspomniany art. 6 ust. 1 u.o.g.r., który wprowadza możliwość przekształcenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jednak nie określa, aby organ miał obowiązek wydania postanowienia pozytywnie opiniującego projekt decyzji o warunkach zabudowy na gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów jako nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przepis ten dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, o którym mowa w art. 7 powołanej ustawy i nie formułuje ścisłych kryteriów, jakimi należy się kierować przy wyrażaniu lub odmowie wyrażania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, wobec czego organ uzgadniający, biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, który polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze może odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, także wówczas, gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas niższych niż I-III.
Warto również jeszcze raz podkreślić, i co przesądziło o niezasadności skargi, iż postanowienie uzgodnieniowe podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego.
Co prawda wydanie decyzji w ramach tzw. "luzu decyzyjnego" nie oznacza, że taka decyzja nie podlega żadnej kontroli sądu administracyjnego. Kontrola ta jest w tym przypadku dość ograniczona i polega na ocenie, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2429/14). Innymi słowy, sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje jedynie proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu, czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi a nie obejmuje tej części rozstrzygnięcia, które wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa - rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1375/14).
Zatem w świetle powyższego należy mieć na uwadze, iż wprawdzie nie ma generalnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne i nieleśne, to jednak przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r. wyraża zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Ponadto przepis ten należy odczytywać systemowo a więc także uwzględniając treść art. 6 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wykładnia art. 6 ust. 1 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy.
Organ orzekające w niniejszej sprawie mając na uwadze powyższe, a przede wszystkim stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 347/24 dokonał analizy czy istnieją inne grunty o niższej przydatności produkcyjnej, które mogłoby być przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne.
W uzasadnieniu organ wskazał, i co znajduje potwierdzenie w sporządzonym zestawieniu, grunty rolne klasy [...], tj. pastwisko klasy [...] o pow. 0,1800 ha, łąka klasy [...] o pow. 39,4798 ha, rola klasy [...] o pow. 36,0799 ha oraz nieużytki o pow. 51,3614 ha stanowią łącznie powierzchnię 127,1011 ha, co stanowi aż 19,57% wszystkich gruntów ogółem oraz 20,90% gruntów rolnych znajdujących się w obrębie Ł..
Sąd ma przy tym na uwadze, iż z uzasadnienie jednocześnie wynika, że rola klasy [...] to 9,96 % użytków rolnych ogółem, a rola klasy [...] to 13,80%. Tym samym można wnioskować, iż ponad 50 % gleb to gleby lepszej jakości niż te na których planowana jest inwestycja. Powyższe nie może jednak prowadzić do wniosku, iż w takiej sytuacji tzn. w sytuacji gdy istnieją znaczne tereny o jeszcze niższej klasie, grunty klasy [...] czy [...] należą do gruntów o niższej przydatności, które mają być w pierwszej kolejności przeznaczone na cele nierolnicze.
Natomiast w odniesieniu do konieczności rozważenia wpływu planowanej inwestycji na rolnicze wykorzystanie działek, na których ma ona powstać organ wskazał, że teren inwestycji położony jest w zwartym kompleksie gruntów rolnych o znacznej powierzchni i dobrym potencjale produkcyjnym. Organ zaznaczył, iż priorytetem jest zachowanie jednolitości obszaru rolniczego, spójności, jednorodności terenów użytkowanych rolniczo i tym samym zapobieganiu nieuzasadnionej ingerencji w te tereny innej funkcji.
Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji skargi, iż na działce [...] ( w skardze wskazano działkę nr [...] – jednakże załączniki do skargi obrazują działkę [...]) posadowiona jest elektrownia fotowoltaiczna wskazać należy, iż sam Skarżący przyznał, iż teren ten to grunty klasy [...], [...] i [...], a więc klasy o zbliżonej przydatności rolniczej. Sąd nie ma przy tym żadnych informacji w jakim zakresie grunty klasy [...], a więc klasy o większej przydatności, zostały zajęte pod inwestycję. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż załączona do skargi mapa wskazuje, iż działki sąsiednie to tereny w przeważającej części grunty klasy [...] a więc grunty o niższej przydatności.
W niniejszej sprawie otoczenie działki nr [...] to grunty rolne o różnym charakterze gdzie występują grunty klas od [...] do [...]. Tym samym opis klasoużytków (k. [...] akt administracyjnych) z zestawieniem załącznika graficznego pozwala na stwierdzenie, iż mamy do czynienia z jednolitym kompleksem rolnym o sporym potencjale produkcyjnym.
Odnosząc się zaś do zarzutu odejścia od dotychczasowej praktyki, który to zarzut został doprecyzowany w piśmie z dnia 18 kwietnia 2022 r. wskazać należy, że analiza załączonych do pisma dokumentów nie pozwala na uznanie, iż mamy do czynienia z odejściem od utrwalonej praktyki, w szczególności jeżeli weźmie się pod uwagę, iż nadesłane decyzje o warunkach zabudowy dotyczą inwestycji zlokalizowanych na terenie innych gmin czy też w przypadku gminy K. na terenie innych obrębów. Z tych też względów uwarunkowania występujące na tamtych terenach, oprócz podobnej klasy gruntu, może być diametralnie różna.
Warto mieć przy tym na uwadze, iż w orzecznictwie wskazuje się, że przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych zob. wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 2577/22.
Odnosząc się do ostatniego elementu wskazanego w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego tj. kwestii ingerencji w grunt organ odwoławczy wskazał, że na podstawie wniosku nie można w sposób precyzyjny określić z jaką ingerencją w grunt będzie wiązała się realizacja inwestycji. Powyższe nie stanowi w pełni wykonania wytycznych Sądu, to jednakże Sąd mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy uznał, że pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy. Zgodzić należy się z organem, iż bez projektu budowlanego nie da się dokładnie określić zakresu ingerencji w grunt, to jednakże nie ulega wątpliwości, że posadowienie paneli na działkach rolnych powoduje ich wyłączenie z produkcji rolnej co najmniej na okres żywotności paneli tj. okres około 25 lat. Są miał przy tym na uwadze wyjaśnienia pełnomocnika Spółki złożone na rozprawie, iż montaż polega wyłącznie na wbiciu w ziemie.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż organ wykonując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 21 sierpnia 2024 r. dokonał pogłębionej analizy zmierzającej do wykazania dlaczego wykorzystanie tych konkretnie gruntów na cele nierolnicze jest niedopuszczalne, przede wszystkim z perspektywy wartości, jakie mają podlegać ochronie zgodnie z przepisami u.o.g.r.
Wobec powyższego Sąd mając na uwadze, iż mamy do czynienia z decyzją uznaniową, których kontrola jest znacznie ograniczona uznał, że decyzja to została podjęta po kompleksowym ustaleniu i analizie stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 347/24.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.