II SA/PO 222/23

II SA/Po 222/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-08-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 3 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga D. sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwanej dalej "Spółką" lub "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 30 listopada 2022 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") z dnia 16 sierpnia 2022 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z możliwością realizacji funkcji usługowej, w tym handlu na parterze, garaży w kubaturze budynku oraz wielokondygnacyjnych garaży podziemnych wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą, przewidzianej do realizacji na części działki nr [...], ark. mapy [...], obręb Ł. , położonej w P. przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.
Dnia 12 października 2021 r. Spółka złożyła w Urzędzie Miasta [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Działka ew. nr [...] ma powierzchnię 4.010 m2. Inwestycja ma mieć powierzchnię użytkową około 3.800 m2, kubatura około 16.350 m2, powierzchnia zabudowy około 1.400 m2, wysokość około 12 m, długość około 76 m, szerokość około 29 m, ilość kondygnacji nadziemnych – 3 z możliwością wystąpienia kondygnacji podziemnej (garaż). Ilość lokali mieszkalnych: [...], ilość lokali usługowych: [...]. Powierzchnia planowanych utwardzeń – około 1.760 m2, powierzchnia użytkowa garaży, parkingów samochodowych lub zespołów parkingów wraz z towarzyszącą im infrastrukturą: 4.100 m2, powierzchnia podlegająca przekształceniu – 3.800 m2, powierzchnia biologicznie czynna – około 750 m2. W ramach inwestycji miałby zostać wykonany zbiornik retencyjny dla wody deszczowej, wjazd na działkę miałby się odbywać z ulicy [...], zaprojektowano [...] miejsc postojowych.
Pismem z dnia 3 listopada 2021 r. Prezydent zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Prezydent zwrócił się do swoich jednostek organizacyjnych z prośbą o zaopiniowanie warunków zabudowy. Zwrócił się między innymi do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z zapytaniem, na jakim etapie są prace związane z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "L. P.-Ł. i [...] R. K. – odcinek północno-zachodni" wywołanym przez uchwałę nr [...] z dnia 6 marca 2007 r. Miejska Pracownia Urbanistyczna wskazała w piśmie z dnia 19 listopada 2021 r., że działka inwestycyjna ma być przeznaczona na zabudowę usługową. Mieszkalnictwo jest w tym rejonie niewskazane, bowiem sąsiaduje ona z terenem lotniska [...].
Z kolei Wydział Kształtowania i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. wskazał, że teren inwestycyjny jest ujęty w rejestrze zabytków – F. E., na którym znajdują się stare okazy drzew. Miejski Konserwator Zabytków wskazał ponadto, że cała inwestycja musi mieć charakter spójny z zabytkową zabudową folwarczną pod ścisła ochroną konserwatorską. Należy zachować historyczną strukturę funkcjonalno-przestrzenną. Potencjalna zabudowa musi stanowić element wkomponowania – istnieje bowiem zabytkowa brama i mur ceglany, zabytkowy budynek stajni dworskiej, dawny zespół dworsko-parkowy i folwarczny E. , będące w Gminnej Ewidencji Zabytków od 2011 r. Miejski Konserwator Zabytków podniósł, że przyszła zabudowa może mieć maksymalnie 3 kondygnacje o dachu płaskim lub dwuspadowym, budynek nie może negatywnie wpływać na zespół dworsko-parkowy, nie mogą być widoczne żadne urządzenia i instalacje techniczne, garaż podziemny może być wyłącznie w obrysie projektowanego budynku, inwestycja nie może ingerować w starodrzew. Zarząd Dróg Miejskich [...] zaopiniował planowaną inwestycję i wskazał sposób skomunikowania inwestycji z ul. [...].
W listopadzie 2021 r. powstała analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizie stwierdzono brak kontynuacji funkcji, a także podniesiono, że wygasły wszystkie umowy o dostawę mediów.
Decyzją nr [...] z dnia 11 lutego 2022, znak: [...] Prezydent odmówił Spółce ustalenia warunków zabudowy dla zaplanowanej inwestycji. Prezydent stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, iż w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji w zakresie kontynuacji cech zagospodarowania terenu, w tym przede wszystkim wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy u szerokości elewacji frontowej. Spółka planuje wskaźnik zabudowy na poziomie 35%, a średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 32%. Organ odniósł się także do pozostałych wskaźników, co do których również istniały wątpliwości.
Na skutek rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji, decyzją z dnia 31 marca 2022 r., nr [...] Kolegium uchyliło ją i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta. SKO wytknęło Prezydentowi brak przeanalizowania wskaźnika – linii zabudowy. Niektóre wskaźniki, takie jak np. wskaźnik powierzchni zabudowy jest wyższy od średniego, ale organ I instancji powinien rozważyć, czy dopuszczalne byłoby odstąpienie od wartości średniej. Co do pozostałych wskaźników, SKO poleciło organowi I instancji wezwanie Spółki do zweryfikowania swojego wniosku, jeżeli jednoznacznie wynika sprzeczność między wartościami wskazanych przez nią a wartościami ustalonymi jako średnie. SKO zaznaczyło także, że należy przyjąć szerszą perspektywę niż ta, w której zagospodarowanie należy pojmować jako zabudowa z tej samej drogi. Prezydent nie może zapatrywać się w ogóle na plan miejscowy, który nie został uchwalony, jak i studium. Nie mają one żadnego znaczenia dla wydawania decyzji o warunkach zabudowy.
Dnia 25 maja 2021 r. Prezydent przystąpił do ponownego sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dnia 31 maja 2021 r. Prezydent sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizie wskazano, że nie ujęto działek ROD z uwagi na charakter występującej na nich zabudowy. Zgodnie z wyjaśnieniami, wskaźnik linii zabudowy został określony w załączniku graficznym. Pozostałe wskaźniki zestawiono w tabeli. Pomimo niewzięcia pod uwagę parametrów zabudowy na ogródkach działkowych, Prezydent wskazał, że główne przeznaczenie terenu analizowanego to właśnie ogródki działkowe. Linia zabudowy kształtuje się 1-164 m. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – 9% dla zabudowy wielorodzinnej, ale średni dla całości obszaru analizowanego to 32 %. Szerokość elewacji frontowej – 19 m (dla MW) +/- 20%, tj. 15,2-22,8 m, a dla całości obszaru analizowanego – 16 m +/- 20%, tj. 12,8-19,2 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – 4,6 do ok. 13,2 m. Średnia dla MW – 9,7 m, a dla całości – 9,6 m. Geometria dachu – strome o kącie od 20 do 45 stopni. Organ uznał, że nie ma podstaw do zastosowania odstępstw.
Decyzją nr [...] z dnia 16 sierpnia 2022 r., znak: [...] Prezydent odmówił Spółce ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej przez niego inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Prezydent powtórzył najważniejsze tezy analizy oraz pisma, w którym poleca się dalsze postępowanie – Prezydent wskazał, że inwestycja jest zaplanowana na części działki [...]. Prezydent zaznaczył, że nie uwzględniono działek rodzinnych ogródków działkowych, jakie znalazły się w obszarze analizowanym. Prezydent poczynił szeroki wywód dla zaniechania rozszerzenia obszaru analizowanego. Wystarczy więc, że planowany obiekt będzie wkomponowany w urbanistyczną całość. Wyjaśniono również, że inwestycja jest niezgodna z przyszłym planem miejscowym oraz z obowiązującym studium. Ponadto wygasły umowy o dostawę mediów. Dalsza część uzasadnienia decyzji pokrywa się z ustaleniami zawartymi w analizie cech i zagospodarowania terenu.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła Spółka. Spółka stwierdziła, że kontynuacja funkcji musi polegać na uzupełnianiu zabudowy już istniejącej, a więc nie wprowadzać zagospodarowania sprzecznego, wykluczającego się. Spółka uważa, że zabudowania na ogródkach działkowych nie powinny być brane pod uwagę, a więc obszar analizowany nie powinien ich obejmować. Należało więc w tej sytuacji poszukiwać obszaru analizowanego w innej części i zastosować odstępstwo. Spółka uważa, że jako sąsiedztwo należy uznać wszystko, co znajduje się w obszarze analizowanym. W związku z tym oddalenie zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej nie oznacza, że nie ma zabudowy, która kontynuowałaby zabudowę.
Irrelewantne jest to, że Rada Miasta [...] zamierza uchwalić plan miejscowy, a także, że planowana inwestycja jest niezgodna ze studium. Nie ma bowiem żadnego związku między decyzją o warunkach zabudowy a studium gminnym. Dalej, Spółka uważa, że organ I instancji w ogólnie nie przeanalizował wskaźnika linii zabudowy. W tym akurat przypadku, należy ją wyznaczyć w oparciu o sąsiednie działki.
Niezrozumiałe dla Spółki jest to, że działka nie wykazuje predyspozycji do zabudowy w terenie. Wskaźnik zabudowy średni jest niższy niż planowany dla inwestycji, jednakże w najbliższej okolicy są wartości tego wskaźnika, które są dużo wyższe. To samo dotyczy pozostałych wskaźników.
Spółka przedłożyła kopię właściwych umów i oświadczeń gestorów sieci, z których wynika, że zapewnienie dostawy mediów istnieje.
Decyzją z dnia 30 listopada 2022 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium, działką sąsiednią jest każda działka, która znajduje się w obszarze analizowanym. Kwestia bezpośredniego sąsiedztwa odnosi się tylko co do linii zabudowy, chociaż i od tego są wyjątki. SKO nie zgodziło się z Prezydentem co do kontynuacji funkcji. W obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a więc planowana zabudowa kontynuuje funkcję już istniejącą.
SKO uważa, że problem dostawy mediów nie został rozwiązany. Jeśli chodzi o gestora sieci wodno-kanalizacyjnej, organ II instancji uznał, że przedłożona umowa dotyczy innej inwestycji, a co więcej, została zawarta z zupełnie innym podmiotem – W. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. . Dodatkowo, półtora miesiąca przed wydaniem niniejszej decyzji, wygasło zapewnienie o dostawę energii elektrycznej. Uzupełnienie tych dokumentów i tak, zdaniem SKO, nie zmieniłoby wyniku postępowania.
SKO zwróciło uwagę, że w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") wynika obowiązek spełnienia wymagań wynikających z przepisów odrębnych, tj. art. 73 ust. 1 pkt 2a i 26 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm., zwanej dalej "p.o.ś."). Jako, że planowana inwestycja ma powstać w sąsiedztwie lotniska [...], obowiązkowo muszą zostać spełnione normy akustyczne. Na podstawie art. 118 ust. 3 p.o.ś. została sporządzona Strategiczna Mapa Hałasu dla Miasta P.. Z tego dokumentu nie wynika, jakoby normy akustyczne były przekroczone dla planowanej inwestycji. Jeżeli natomiast inwestycja miałaby zostać zrealizowana, będzie ona podlegać regulacji uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 30 stycznia 2012 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska [...] (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2012 r. poz. 961).
SKO przeszło następnie do analizy spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Kolegium nie uznało za potrzebne rozszerzanie obszaru analizowanego, skoro w tym, który został ustalony znajdują się zabudowania pozwalające na podjęcie niezbędnej analizy cech i zagospodarowania przestrzennego.
SKO stwierdziło, że linia zabudowy to kontynuacja tej, która już została wyznaczona na sąsiednich (stycznych) działkach. Analizowany obszar jest dość specyficzny, dlatego mając na uwadze, że linia zabudowy kształtuje się miedzy 1 m a 164 m, dopuszczenie 15 m dla planowanej inwestycji nie stanowi naruszenia § 4 rozporządzenia.
Co do wskaźnika zabudowy, SKO podkreśliło, że dla zabudowy wielorodzinnej ustalono średnią 9%, a średnią dla całości 32%. Skoro dla zabudowy wielorodzinnej nie można znaleźć większej wartości, nie ma podstaw do zastosowania odstępstwa (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). SKO zgodziło się zatem z organem I instancji.
W odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, Kolegium podniosło, że planowany budynek byłby wyższy niż wskazuje na to średni wskaźnik dla analizowanej zabudowy, jak i średni wskaźnik dla całości obszaru analizowanego. Pozostałe wskaźniki, zdaniem SKO, zostały spełnione przez Spółkę.
Końcowo, Kolegium podniosło, że przed wydaniem decyzji inwestor został wezwany do zapoznania się z materiałami dowodowymi, wiedział, jakie wartości ustalono w analizie. Inwestor nie przedłożył też nowych zapewnień dostawy mediów, dlatego nie sposób uznać, że Spółka spełniła wszystkie wymagania z art. 61 u.p.z.p. Organ administracji publicznej jest przecież związany wnioskiem strony.
Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. M. S. – wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując w całości decyzję organu II instancji. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia:
1) art. 6, art. 7 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2022, zwanej dalej "k.p.a.") przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że brak było podstaw do poszerzenia i przesunięcia obszaru analizowanego z uwagi na specyficzne położenie działki, na której ma być realizowana wnioskowana inwestycja;
2) art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez SKO do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu skarżącej;
3) art. 7 i art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji zasady prawdy obiektywnej i zasady wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, zgodnie z którymi SKO zobowiązane jest do pojęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, następnie do rozpatrzenie wszystkich dowodów, podczas gdy SKO zaniechało działań, które zmierzałyby do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzestając na wskazaniu w zaskarżonej decyzji okoliczności argumentów podjętych przez Prezydenta i w znacznej mierze bezkrytycznym uznaniu poczynionych przez niego ustaleń, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji;
4) art. 79a § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania skarżącej do przedłożenia aktualnych opinii gestorów sieci;
5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo podstaw do jej uchylenia;
6) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;
7) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia poprzez uznanie, iż sporządzona przez organ I instancji analiza urbanistyczna jest prawidłowa, a tym samym nie istnieje potrzeba poszerzenia i przesunięcia obszaru analizowanego z uwagi na specyficzne umiejscowienie działki, na której ma być realizowana wnioskowana inwestycja oraz pomimo tego, że w wykazie nieruchomości nie zostały wskazane wszystkie działki zabudowane znajdujące się w obszarze analizowanym;
8) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w obszarze analizowanym nie znajduje się co najmniej jedna działka zabudowana pozwalająca określić parametry planowanej przez skarżącą inwestycji, kiedy to z analizy wynikają odmienne wnioski.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie dowody z dokumentów dołączonych do skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że żaden akt normatywny nie zna takiego określenia, jak predyspozycja wnioskowanego terenu, która miałaby stanowić przeszkodę do ustalenia warunków zabudowy. Dla skarżącej nie ma znaczenia, że planowana inwestycja znajduje się po drugiej stronie ul. [...] względem zabudowy odpowiadającej funkcją planowanej inwestycji.
Co do spełnienia wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., organ administracji publicznej miał obowiązek, w myśl art. 79a § 1 k.p.a., wezwać skarżącą do uzupełnienia dokumentów, od których zależy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.
Skarżąca uważa, że obszar analizowany powinien zostać rozszerzony. Skoro organy uznały za stosowane wyłączyć rodzinne ogródki działkowe z obszaru analizowanego, powinny dokonać takiej korekty obszaru analizowanego, aby dało się przenieść go na inne obszary pozwalające na ustalenie warunków zabudowy.
Skarżąca podniosła, że organy powinny uwzględnić całą powierzchnię działki, a nie tylko jej część, na której miałaby zostać zrealizowana inwestycja. To jest przecież istota § 3 ust. 1 rozporządzenia. Skarżąca uważa, że została pominięta działka ew. nr [...], na której buduje się osiedle domów wielorodzinnych. Nie można pominąć tak zaawansowanej budowy, jaka jest co do niektórych obiektów już finalizowana, skoro każdy parametr można już zmierzyć.
Zdaniem skarżącej niezasadnie ustalono odrębnie średnie wskaźniki dla inwestycji odpowiadającej tylko tej funkcji, która ma być kontynuowana. Analizuje się wszystko co jest w obszarze analizowanym, a więc niezasadne jest czynienie takich rozróżnień według funkcji zagospodarowania.
Co do tych wskaźników, które planowana inwestycja przekracza, organ powinien wezwać skarżącą w trybie art. 79a § 1 k.p.a. do zmodyfikowania wniosku, który odpowiadałby przeprowadzonej analizie.
Skarżąca nie godzi się na to, że fakt, iż po północnej stronie ulicy [...] ma być zrealizowana inwestycja, stanowi problem w przeprowadzeniu analizy funkcji, skoro nie ma tam zbyt dużej zabudowy. Po to właśnie, zdaniem skarżącej, prowadzi się analizę obszaru analizowanego. Nie może dojść do powstania podobszaru, gdyż tego ani u.p.z.p., ani rozporządzenie nie przewidują.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoją argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania.". Zarządzeniem z dnia 22 czerwca 2023 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2023 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy te sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, które przedmiot opisano w pierwszym akapicie uzasadnienia niniejszego wyroku. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Pozytywna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może zostać wydana, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Pomocniczo, kwestie związane z prowadzeniem analizy cech i funkcji zagospodarowania przestrzennego reguluje rozporządzenie. Sąd już teraz sygnalizuje konieczność uwzględnienia przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1071, zwanej dalej "u.r.o.d."), jednakże do tego przyjdzie jeszcze powrócić w dalszych rozważaniach. Dla zachowania pewnej ciągłości wywodu i rozważań, Sąd będzie jednocześnie odnosić się do zarzutów podniesionych w skardze.
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 6, art. 7 oraz art. 80 k.p.a. Skarżąca zarzuciła organom zaniechanie w zakresie rozszerzenia obszaru analizowanego z uwagi na to, że w tym obszarze zdecydowanie dominuje zabudowa ogrodami rodzinnymi. Ta okoliczność ma dla Sądu szczególne znaczenie. Zanim Sąd to wyjaśni, za zasadne jest przytoczenie treści § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy [ust. 1 – uw. Sądu]. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów [ust. 2 – uw. Sądu]". W zacytowanym ust. 2 wskazuje się dolną granicę odległości, jaka powinna zostać przyjęta do racjonalnie prowadzonej analizy. Oznacza to, że wobec braku górnej granicy odległości, a także wobec wyjątków, które mogą wykazywać specyfikę obszaru analizowanego uzasadniającego przyjęcie odrębnych wskaźników (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 rozporządzenia), dopuszczalne jest rozszerzenie obszaru analizowanego. Nawiązując do szczególnego znaczenia, które podkreślił Sąd, trzeba mieć jednak na względzie, że regulacja u.p.z.p. jest pewnym preludium do przyszłego procesu budowlanego, a specyfika prawa budowlanego zakłada powszechny zakaz zabudowy, który każdorazowo jest znoszony w ramach postępowania o udzielenie zezwolenia na budowę albo dokonania właściwego zgłoszenia zamiaru zabudowy. Skoro możliwość zabudowy jest wyjątkiem od powołanego zakazu, wszelkie regulacje, jakie służą wyznaczaniu przyszłej zabudowy, należy wykładać zawężająco (exceptiones non sunt extendendae).
Rozszerzenie obszaru analizowanego powinno mieć miejsce wyłącznie w szczególnych okolicznościach, kiedy wyznaczenie tego obszaru według reguł określonych w § 3 rozporządzenia nie daje możliwości zabudowy, a różnica w odległości działki inwestycyjnej od najbliższej zabudowy, z którą wspólnie można by zachować ład przestrzenny jest niewielka (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Po 333/22, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania formy zabudowy odpowiadającej tej planowanej jest z kolei niedopuszczalne.
W niniejszej sprawie wyznaczono obszar analizowany, który w zdecydowanej większości objął zabudowę rodzinnych ogrodów działkowych. Zasadnie, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, nie uwzględniono zabudowy na tych terenach. Jest to spowodowane tym, że nie jest to zabudowa trwała, tylko zabudowa, która w myśl przepisów u.r.o.d. nie wymaga pozwolenia na budowę (poza zabudową administracji ogrodów), a wymagane jest jedynie zgłoszenie. W związku z tym, że na terenach ogrodów działkowych nie można zamieszkiwać, ani prowadzić działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej (zob. art. 12 u.r.o.d.), ogrody te nie spełniają funkcji zabudowy mieszkaniowej ani usługowej. Nie jest to więc zabudowa, która trwale (z uwagi na niezwiązanie z gruntem) może zostać przeznaczona do analizy.
Sąd podziela stanowisko SKO, że niezasadne było poszerzanie obszaru analizowanego. Jest to podyktowane dwoma względami. Po pierwsze, poszerzenie obszaru analizowanego w kierunku północnym spowodowałoby tylko objęcie tym obszarem kolejnych ogrodów działkowych. Tkanka urbanistyczna nie uległaby zatem zmianie. Po drugie, obszar analizowany, który ma za cel wyznaczenie wspomnianej już całości urbanistycznej, pewnego ładu, który jest naczelną zasadą wyrażoną w u.p.z.p., powinien przyjmować w swoim centrum, tj. w samym środku działkę inwestycyjną (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 530/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 252/21, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 243/19, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 580/19, dostępne w CBOSA). Niemożliwe jest "rozciąganie" obszaru w ten sposób, że działka inwestycyjna nie będzie w centrum obszaru analizowanego. Takie działanie wypacza istotę ładu przestrzennego i urbanistycznej całości. Co więcej, w obszarze analizowanym zidentyfikowano, co SKO zasadnie podniosło, formy zabudowy, które odpowiadają potencjalnej zabudowie, którą forsuje skarżąca. Organ II instancji przyznał bowiem rację skarżącej, że w obszarze zabudowanym należy uwzględniać wszystko, niezależnie od tego, czy zabudowa ta znajduje się po jednej stronie ulicy, czy nie. Jest to w pełni trafne stanowisko, co podkreśla się również w doktrynie (zob. np. M. Mączyński, Glosa aprobująca do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18 – Niedopuszczalność stosowania wykładni zawężającej wyrażenia "działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej", "Studia Prawa Publicznego" 2022, z. 2). W obszarze analizowanym zlokalizowano zabudowę mieszkaniową jedno- i wielorodzinną, a także zabudowę usługową. To zaś odpowiada warunkom przyszłej zabudowy zaplanowanej przez skarżącą. Nie da się zatem stwierdzić, że SKO naruszyło przepisy art. 6, art. 7 oraz art. 80 k.p.a. w omawianym zakresie.
Nie doszło także do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. w sposób, w jaki uzasadniałoby to uchylenie zaskarżonej decyzji. Z tym zarzutem skarżąca skorelowała problem wyznaczenia obszaru analizowanego dla fragmentu działki. Zdaniem Sądu jest to poważne uchybienie ze strony Prezydenta, czego z kolei SKO nie dostrzegło. W przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia jest mowa o wyznaczeniu obszaru analizowanego wokół działki budowlanej. Działka budowlana posiada swój numer ewidencyjny, a więc należy wyznaczyć obszar w ten sposób, że odległość, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia jest wytyczana z każdego wierzchołka działki budowlanej. Organy administracji publicznej tego nie zrealizowały, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy poprawienie tego fragmentu analizy nie doprowadziłoby do wydania innej decyzji. Gdyby nawet Prezydent wyznaczył obszar analizowany w prawidłowy sposób, objął by on od strony północnej kolejne ogrody działkowe oraz teren Lotniska [...], co tylko mogłoby bardziej przemawiać na rzecz odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Sąd przypomina, że wyznaczenie obszaru analizowanego dla fragmentu działki jest odstępstwem, które można zrealizować, jednakże w szczególnych okolicznościach, tj. np. gdy działka częściowo jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w pozostałej części już nie (zob. np. wyrok NSA z dnia: 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1450/19, dostępne w CBOSA). W realiach niniejszej sprawy, uchylenie decyzji tylko po to, aby wyznaczyć obszar analizowany w sposób właściwy dla północnej strony działki inwestycyjnej jest nieuzasadnione, gdyż to nie zmieni wniosków końcowych, które są prawidłowe.
Dodatkowo, nie można zgodzić się ze skarżącą, że analiza posiada błędy. Skarżąca zarzuca organowi II instancji błędy co do stanu działki nr ew. [...] od strony ul. [...]. Sąd zaznacza, że w momencie złożenia wniosku, a także w momencie sporządzania analizy funkcji i cech zagospodarowania, obiekty budowlane, mieszkaniowe wielorodzinne, które tam obecnie istnieją, wówczas były na etapie budowy. Dołączone organowi mapy ewidencyjne, aktualne na dzień ich przedłożenia Prezydentowi, nie uwzględniały tych obiektów, ponieważ były jeszcze w fazie budowy. Organ wydający warunki zabudowy musi polegać na mapach pochodzących z ewidencji gruntów. Nie może zakładać, że obiekty w budowie mają już takie a nie inne parametry i mogą one stanowić podstawę do prowadzenia analizy. Obiekt mający już fundamenty, ale nieposiadający przegród i dachu, nie mogą stanowić determinanty np. w zakresie wysokości, kąta nachylenia połaci dachowej. Nie dało się zatem stwierdzić, że organy dopuściły się błędu w postaci nieuwzględnienia zabudowy na działce ew. nr [...].
SKO ustaliło w toku postępowania odwoławczego, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zastaną w obszarze analizowanym. Stwierdziło, że należy uwzględniać wszystkie działki w obszarze analizowanym bez względu, czy są one zlokalizowane przy tej samej drodze publicznej. SKO postąpiło w sposób korzystny dla skarżącej przyjmują, że linia zabudowy będzie wyznaczona na poziomie 15 m. Wskaźnik ten kształtować się bardzo nieregularnie, tj. od 1 do 164 m. Kolegium znalazło na to rozwiązanie. Organ II instancji zasadnie wskazał, że wobec różnicy w ramach wskaźnika zabudowy, tj. 9% dla zabudowy wielorodzinnej i 32% wskaźnika ogólnego, nie ma podstaw dla zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia. Jest to podyktowane koniecznością zachowania proporcji dla obiektów wielorodzinnych, aby jeden nie był istotnie większy od drugiego. W tym właśnie upatruje się ład przestrzenny. Kolegium odniosło się także do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, który wskazuje, że obiekt byłby wyższy od wskaźnika średniego. W tym miejscu, jak i w kontekście następnego zarzutu, można by podnieść zarzut naruszenia art. 79a k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia wniosku w tym zakresie niczego by nie zmieniło z uwagi na to, że skarżąca nie dostarczyła wymaganych zapewnień od gestorów sieci. Z tego względu Sąd stwierdza, że SKO nie naruszyło przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.
Skarżąca stanowczo akcentuje zarzut naruszenia przez SKO przepisu art. 79a § 1 k.p.a. SKO, a wcześniej Prezydent, miało nie wezwać skarżącej do uzupełnienia dokumentów w postaci zapewnień gestorów sieci co do zapewnienia dostawy mediów. Po pierwsze, skarżąca została wezwana do zapoznania się z aktami sprawy w dniu 26 lipca 2022 r. (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Ponadto skarżąca przedstawiła razem z odwołaniem od decyzji organu I instancji właściwe dokumenty od gestorów. Skarżąca miała świadomość tego, że te dokumenty są terminowe, tj. zapewnienie od E. sp. z o.o. z siedzibą w P. było ważne przez 12 miesięcy począwszy od dnia 12 października 2021 r. Dokument ten był więc ważny do dnia 12 października 2022 r. Skarżąca nie może czynić wyrzutów SKO, że swoją decyzję wydało dopiero w listopadzie 2022 r. Sprawy z zakresu warunków zabudowy są sprawami złożonymi, stąd niejako oczywistym jest to, że trudno jest dochować terminów, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Wobec terminowości dokumentacji technicznej i zwłoki SKO, skarżąca mogła wnosić ponaglenie, a następnie skargę na bezczynność/przewlekłość postępowania. Mając tego świadomość, skarżąca nie zasygnalizowała SKO tego, że w dniu 12 października 2022 r. wygasło zapewnienie dostawy energii elektrycznej. Sąd nie dostrzega w tej sprawie naruszenia przepisu art. 79a § 1 k.p.a. Staranny podmiot gospodarczy powinien zadbać o to, aby dokumentacja techniczna była kompletna. Skarżąca jest w końcu osobą prawną, zajmującą się na co dzień prowadzeniem działalności budowlanej, co zresztą wynika z przedłożonego do akt wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego (k. [...] akt sądowych). Dodatkowo skarżąca przedłożyła umowę zawartą przez A. S.A. z inną spółką – W. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. . Nie przedłożono zatem żadnej umowy na dostarczanie wody. Skarżąca jako profesjonalny przedsiębiorca powinna mieć to na względzie. Nie sposób nie oczekiwać od skarżącej większego zaangażowania w jej sprawy. SKO nie naruszyło tym samym przepisu art. 79a § 1 k.p.a.
SKO nie naruszyło przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia. Sąd już odniósł się do tej kwestii, dlatego skrótowo i przypominająco, zabudowa na działce ew. nr [...] nie mogła zostać włączona do analizy, gdyż była ona w budowie. Z tego względu nie dało się wziąć pod uwagę wszystkich parametrów, a tylko taka zabudowa, tj. kompletna, może stanowić determinantę dla urbanisty. Ponadto, nie było przesłanek dla poszerzana obszaru analizowanego, gdyż to niczego by nie zmieniło, a nie może być tak, że działka inwestycyjna nie znajduje się w centrum obszaru analizowanego. Nie da się więc stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia.
Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest również niezasadny. Stanowi to poniekąd konsekwencję poprzednich zarzutów. O ile planowana inwestycja wpisuje się w funkcję, a wiele wskaźników wpisuje się w ich średnie dla obszaru analizowanego, to jednak wskaźnika wysokości górnej elewacji frontowej nie dało się połączyć z wartością średnią. Wzywanie do uzupełnienia tego wskaźnika byłoby niecelowe, skoro skarżąca nie przedstawiła aktualnej dokumentacji technicznej dla zapewnienia dostaw mediów. Wskaźnika powierzchni zabudowy nie pozwalał także na zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia, gdyż to doprowadziłoby do dysproporcji dla zabudowy tego typu, zlokalizowanej w obszarze analizowanym. Wskaźnik średni dla obszaru analizowanego wynosił 32%, a na działce o powierzchni 3.800 m2 zaplanowana zabudowa o powierzchni 1.400 m2 sprawia, że wskaźnik ten został przekroczony. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został zatem spełniony.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniosło, że nie ma podstaw poszerzania obszaru analizowanego z uwagi na zidentyfikowanie zabudowy odpowiadającej w swojej funkcji co funkcja przyszłej zabudowy. Kolegium zgodziło się ze skarżącą co do konieczności uwzględnienia każdej działki i formy zabudowy w obszarze analizowanym. Dalej, SKO odniosło się i skomentowało kwestię wskaźnika zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi. SKO wyjaśniło niezasadność zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że SKO nie odniosło się do zarzutów skargi. Organ II instancji przeanalizował całość sprawy i wyjaśnił każdą okoliczność, która budziła wątpliwości. To, że SKO nie zawsze odnosi się wprost do spornej kwestii nie oznacza, że nie odniosło się do tego. Nie zawsze jest tak, że każdemu zarzutowi poświęca się osobą uwagę. Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku przyjął akurat taką metodykę, ale to nie oznacza, że bez wyraźnego zaznaczenia tego w tekście, nie dochodzi do ustosunkowania się do zarzutów.
Z uwagi na niezasadność wszystkich dotąd omówionych zarzutów, niezasadne jest także zarzucanie SKO naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Stanowi to konsekwencję i jest to efekt wynikowy dotychczasowych rozważań. Były bowiem podstawy do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta i SKO uczyniło to w sposób zgodny z prawem. Zarzucanie organom tego, że mówią o "predyspozycji" inwestycji nie jest zasadne. W swojej technicznej terminologii organy posługują się słownictwem dla lepszego zobrazowania stanu sprawy. Sąd nie może oceniać tego, gdyż sam nie posiada wiedzy technicznej, aby stwierdzić, czy to słowo jest uzasadnione. Sąd bada wyłącznie zgodność ustaleń co do parametrów i prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze jak i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono żadnych podstaw, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.
Na marginesie należy zaznaczyć, że obecnie Rada Miasta [...] proceduje przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego między innymi dla działki skarżącej. Do tego czasu można jeszcze ubiegać się o ustalenie warunków zabudowy. Po poprawieniu wniosku w zakresach wskazanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, skarżąca może nadal ubiegać się o realizację założonej przez siebie inwestycji.