II SA/Po 210/22

II SA/Po 210/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-06-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 1544/22 - Wyrok NSA z 2023-08-01
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1367
par. 4, par. 8, par. 5
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2022 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę
Uzasadnienie
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej również jako: "Wojewódzki Inspektor Sanitarny", "organ odwoławczy" albo "organ II instancji") decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. (dalej również jako: "Powiatowy Inspektor Sanitarny" albo "organ I instancji"), znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. o braku podstaw do stwierdzenia u K. B. choroby zawodowej wymienionej pod poz. 17 pkt 7 wykazu zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1367 ze zm., dalej również jako: "rozporządzenie").
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że K. B. (dalej również jako: "wnioskodawca" albo "skarżący") jest od 2019 roku diagnozowany z powodu dolegliwości i ustalonego rozpoznania raka krtani potwierdzonego histopatologicznie (poz. 17 pkt 7 wykazu rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). W ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia u K. B. choroby zawodowej ustalono, że prowadził on nieprzerwanie od [...] stycznia 1979 r. do 2019 r. działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu zakładu kamieniarsko-betoniarskiego, wykonując usługi w zakresie produkcji nagrobków, parapetów, schodów czy posadzek. Jego czynności zawodowe polegały na cięciu, wierceniu, szlifowaniu betonu, kamienia i innych materiałów budowlanych w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej, na posesjach osób zlecających i na cmentarzach. K. B. oświadczył w dniu [...] lutego 2020 r., że jako właściciel firmy sam wyposażał się w środki ochrony indywidualnej, w szczególności maseczki przeciwpyłowe. Cięcie elementów odbywało się na mokro i na sucho, w większości na zewnątrz pomieszczeń. Pomiary środowiska pracy nie były nigdy przeprowadzane (z uwagi na fakt wykonywania prac na zewnątrz pomieszczeń) w związku z powyższym nie można ustalić stężenia zapylenia na stanowiskach pracy. Wnioskodawca oświadczył, że nigdy nie palił papierosów i jest po leczeniu operacyjnym.
W toku prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej uzyskano orzeczenie lekarskie [...] Centrum Medycyny Pracy w P. (dalej również jako: "jednostka orzecznicza I stopnia") nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy [...] dalej również jako: "jednostka orzecznicza II stopnia") nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z dnia [...] marca 2021 r. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że w Poradni Chorób Zawodowych wykonano badania lekarza specjalisty medycyny pracy oraz lekarza specjalisty laryngologa. Lekarska jednostka orzecznicza I stopnia zapoznała się z przedstawioną dokumentacją medyczną, w tym kartami informacyjnymi z leczenia szpitalnego i wynikami badań histopatologicznych. Przeanalizowała ocenę narażenia zawodowego przeprowadzoną przez organ Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz ocenę narażenia zawodowego przeprowadzoną przez lekarza Poradni Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycyny Pracy w P. w toku postępowania orzeczniczego. W ocenie lekarskiej jednostki orzeczniczej I stopnia rozpoznanie kliniczne nie budzi wątpliwości, a choroba została umieszczona w wykazie chorób zawodowych w poz. 17 pkt 7 wykazu chorób zawodowych. Jednocześnie nie zostały spełnione bezwzględne warunki upoważniające do rozpoznania nowotworu złośliwego pochodzenia zawodowego, w tym: potwierdzenie istnienia w środowisku pracy czynnika rakotwórczego zaliczonego do kategorii I lub IA oraz charakterystyczna dla danego czynnika rakotwórczego lokalizacja nowotworu. [...] Centrum Medycyny Pracy w P. wskazało, że za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W ocenie narażenia zawodowego w latach 1979-2019 organ I instancji wymienił narażenie na pył kamieniarski, co może wiązać się z prawdopodobieństwem obecności wolnej krystalicznej krzemionki, brak jednak wyników pomiarów dokumentujących rodzaj pyłu oraz przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia frakcji respirabilnej, która została uznana za czynnik rakotwórczy w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2235). Lekarska jednostka orzecznicza I stopnia stwierdziła, że przez cały okres działalności zakładu nigdy nie wykonywano oceny środowiska pracy, rodzaju oraz pomiarów czynników szkodliwych oraz nadmieniła, że zgodnie z bazą danych IARC (Międzynarodowa Agencja Badań nad Rakiem) narażenie na pył krzemionki wiąże się jedynie z ryzykiem rozwoju raka płuca i oskrzela, natomiast wyklucza raka krtani. Zdaniem [...] Centrum Medycyny Pracy w P. brak jest podstaw do uznania związku między rozpoznanym schorzeniem a narażeniem zawodowym.
Natomiast Instytut Medycyny Pracy [...], w orzeczeniu lekarskim sporządzonym zaocznie na podstawie analizy dokumentacji przesłanej do Kliniki Chorób Zawodowych i Zdrowia Środowiskowego (co wynikało z faktu, że rozpoznanie kliniczne choroby ustalone w specjalistycznej jednostce służby zdrowia u K. B. nie budziło wątpliwości i nie wymagało przeprowadzenia dodatkowych badań diagnostycznych) wskazał, że mając na względzie złożoną etiologię i częstość zachorowań na nowotwory złośliwe w Polsce, do uznania nowotworu złośliwego za chorobę zawodową konieczne jest potwierdzenie, w co najmniej kilku badaniach epidemiologicznych, zwiększonego w porównaniu z populacją ogólną ryzyka zachorowania na nowotwór złośliwy o takiej lokalizacji jak rozpoznany u pracownika. Prace związane z narażeniem na krzemionkę krystaliczną - frakcję respirabilną powstającą w trakcie pracy, na którą potencjalnie mógł być narażony odwołujący, zostały zakwalifikowane do procesów technologicznych, w których dochodzi do uwalniania substancji chemicznych, ich mieszanin lub czynników o działaniu rakotwórczym lub mutagennym. Zgodnie jednak z aktualną wiedzą medyczną prezentowaną przez Międzynarodową Agencję Badań nad Rakiem (IARC) narażenie na pył wolnej krzemionki zwiększa ryzyko powstania raka płuca, nie potwierdzono takiego związku dla raka krtani. Na podstawie analizy całości zgromadzonej dokumentacji medycznej oraz dotyczącej oceny narażenia zawodowego Instytut Medycyny Pracy [...] uznał, że nie ma podstaw do rozpoznania u K. B. nowotworu złośliwego tj. raka krtani, powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze (poz. 17 pkt 7 wykazu chorób zawodowych).
Z uwagi na jednoznacznie sformułowane przez uprawnione jednostki medyczne opinie o braku podstaw do rozpoznania u K. B. choroby zawodowej Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u K. B. choroby zawodowej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. B., wskazując, że w przytoczonej przez Instytut Medycyny Pracy [...] monografii opublikowanej w 2012 r. przez Międzynarodową Agencję Badań nad Rakiem w jednym z rozdziałów "Pył krzemionki krystalicznej w postaci kwarcu lub krystobalitu" w poz. 2.2.5 zapisano następującą informację: "Pojawiły się pojedyncze doniesienia o nadmiarach w innych nowotworach, ale ogólnie rzecz biorąc, dowody są zbyt skąpe, aby można było ocenić. Elci i in (2002) donosili o nadmiarze raka krtani u pracowników potencjalnie narażonych na pył krzemionki krystalicznej, szczególnie w przypadkach raka nadgłośniowego (OR, 1.8; 95%CI: 1.3-2.3), przy istotnym związku narażenie-odpowiedź". W ocenie odwołującego nie ma w cytowanej monografii jednoznacznego wykluczenia związku przyczynowo-skutkowego krzemionki krystalicznej z rakiem krtani. Odwołujący zarzucił, że Instytut Medycyny Pracy [...] nie wskazał innej przyczyny powstania u niego raka krtani, przy równoczesnym wykluczeniu narażenia na krzemionkę krystaliczną.
W toku prowadzanego postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się do lekarskiej jednostki orzeczniczej II stopnia z wnioskiem o odniesienie się do zarzutów przedstawionych przez K. B. w odwołaniu. Odpowiadając na powyższe wezwanie pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. Instytut Medycyny Pracy [...] stwierdził, iż w prowadzonym dwuinstancyjnym postępowaniu zostały wydane orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z poz. 17 pkt 7 wykazu chorób zawodowych (nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznane za rakotwórcze u ludzi: rak krtani). Lekarska jednostka orzecznicza II stopnia wyjaśniła, że zgodnie z definicją za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Nadmieniła, że według aktualnej wiedzy medycznej prezentowanej przez Międzynarodową Agencję Badań nad Rakiem nie udowodniono związku między narażeniem na pył krzemionki a zachorowaniem na raka krtani. Stwierdzenie o braku jednoznacznego wykluczenia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy narażeniem na krzemionkę krystaliczną a rozwojem raka krtani jest niewystarczające dla rozpoznania u K. B. omawianej choroby zawodowej zgodnie z definicją. Instytut Medycyny Pracy [...] wyjaśnił, że jest jednostką orzeczniczą II stopnia prowadzącą działalność konsultacyjną i orzeczniczą dla jednostek I stopnia w zakresie diagnostyki i orzekania o chorobach zawodowych, natomiast ustalenie pozazawodowej etiologii choroby pacjenta nie należy do jego kompetencji, gdyż nie jest możliwe prowadzenie dochodzenia dotyczącego wieloletniej ekspozycji środowiskowej (pozazawodowej) na czynniki rakotwórcze oraz wpływu innych czynników np. predyspozycji genetycznej. Podłoże rozwoju nowotworów jest wieloczynnikowe, dlatego orzecznictwo o chorobie zawodowej opiera się na ustaleniu lub wykluczeniu związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy narażeniem zawodowym a rozwojem nowotworu, jego lokalizacją i okresem latencji. Lekarska jednostka orzecznicza II stopnia podtrzymała stanowisko o braku podstaw do rozpoznania u K. B. nowotworu złośliwego tj. raka krtani, powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze (poz. 17 pkt 7 wykazu chorób zawodowych).
Zdaniem organu odwoławczego wyjaśnienia Instytutu Medycyny Pracy [...] uznać należało za wyczerpujące i nie wymagały uzupełnienia. Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił przy tym uwagę, że w sprawach dotyczących chorób zawodowych istnieje związanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej orzeczeniem lekarskim wydanym w sprawie, w tym znaczeniu, że organy te nie są uprawnione do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich jednostek uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania schorzenia. Ocena orzeczeń lekarskich dokonywana przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej sprowadza się więc do badania ich pod względem formalnym, czyli oceny czy wyjaśniają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy są rzeczowo i przekonująco uzasadnione.
W ocenie organu II instancji orzeczenia wydane w niniejszej sprawie przez lekarskie jednostki orzecznicze są rzeczowe, spójne i logiczne. Stąd, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące stwierdzenie choroby zawodowej z uwagi na fakt, iż nie stwierdzono u odwołującego schorzenia objętego wykazem chorób zawodowych.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. B. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320 ze zm., dalej jako "Kodeks pracy") poprzez nieuznanie choroby skarżącego za chorobę zawodową,
2. § 2 pkt 3 rozporządzenia. w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy poprzez uznanie, że narażenia na pył kamieniarski nie można przyjąć za czynnik rakotwórczy z uwagi na brak wyników pomiarów dokumentujących rodzaj pyłu oraz przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia frakcji respirabilnej, która została uznana za czynnik rakotwórczy,
3. § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych poprzez uznanie, że orzeczenia lekarskie (nr [...] i [...]) zostały wydane w sposób prawidłowy,
4. § 8 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że orzeczenia lekarskie nr [...] i [...]) były wystarczające do wydania skarżonej decyzji,
5. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności orzeczeń lekarskich nr [...] i [...],
6. art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny orzeczeń lekarskich nr [...] i [...] z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że aby konkretne schorzenie uznać za chorobę zawodową, muszą występować łącznie trzy przesłanki: 1) stwierdzona choroba musi znajdywać się w wykazie chorób zawodowych, 2) w środowisku pracy występują (występowały) czynniki szkodliwe dla zdrowia, ewentualnie szkodliwy dla zdrowia jest sposób wykonywania pracy, 3) czynniki lub szkodliwy sposób wykonywania pracy bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem wywołały chorobę. Zdaniem skarżącego w sprawie zostały spełnione dwie pierwsze przesłanki – skarżący choruje na jednostkę chorobową znajdującą się w wykazie, a od roku 1979 r. pracował w warunkach narażenia zawodowego i miał bezpośredni kontakt z czynnikami powodującymi zwiększone ryzyko zachorowania na nowotwory (krystaliczna krzemionka). W zakresie punktu trzeciego skarżący zauważył, że organ uznał, że brak podstaw do przyjęcia, iż czynniki lub szkodliwy sposób wykonywania pracy bezspornie łub z wysokim prawdopodobieństwem wywołały chorobę z uwagi na to, że zgodnie z aktualną wiedzą medyczną prezentowaną przez IARC narażenie na pył wolnej krzemionki zwiększa ryzyko powstania raka płuca, nie potwierdzono zaś takiego związku dla raka krtani. Zdaniem skarżącego powyższe stwierdzenie jest dosłownym skopiowaniem fragmentów orzeczeń lekarskich nr [...] i [...] Treść tych orzeczeń nie wskazuje jednak na to, aby wnioski jednostek orzeczniczych co do pozazawodowej etiologii stwierdzonego u skarżącego nowotworu postawione zostały w oparciu o badanie konkretnego przypadku chorobowego występującego u niego. Wykluczenie związku przyczynowego pomiędzy chorobą skarżącego, a wywołującymi nowotwory czynnikami szkodliwymi, z którymi miał kontakt w trakcie pracy zawodowej nastąpiło wyłącznie w oparciu o analizę danych literaturowych, co pozostaje w sprzeczności z § 6 ust. 1 rozporządzenia, który wskazuje, że lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Zdaniem skarżącego wnioski wysunięte w orzeczeniach lekarskich w omawianych zakresach są uzasadnione lakonicznie, w związku z czym trudno ocenić ich wiarygodność. Orzeczenia w swoich stanowiskach opierają się na badaniach nad rakiem przeprowadzonych przez Międzynarodową Agencję Badań nad Rakiem (IARC) nie podając przy tym ani kiedy te badania były prowadzone, ani gdzie publikowane. Również brak w tych stanowiskach konkretnego odniesienia do narażenia zawodowego skarżącego w jego okresie pracy, co oznacza, że organ odwoławczy bezzasadnie przyjął przyczynę choroby skarżącego inną niż narażenie zawodowe, i to bez wyjaśnienia jaką, bezkrytycznie przyjmując wnioski wynikające z orzeczeń.
Następnie skarżący podkreślił, że powszechna jest wiedza, iż do głównych czynników ryzyka zachorowania na raka krtani należy palenie tytoniu, zwłaszcza połączone z nadużywaniem alkoholu, przy czym skarżący - co w sprawie pozostaje bezsporne - nie pali tytoniu i nie nadużywa alkoholu. Równocześnie skarżący zwrócił uwagę, iż zgodnie z opracowaniem J. S. i M. P. "Zagrożenia frakcją respirabilną krystalicznej krzemionki w przemysłowych procesach wysokotemperaturowych" (Podstawy i Metody Oceny Środowiska Pracy 2021, nr 3(109), s. 189-204) u osób narażonych na krystaliczną krzemionkę stwierdzono choroby zawodowe w postaci różnego rodzaju pylic płuc oraz raki: rak płuca, międzybłoniak opłucnej, rak krtani, nosa i zatok przynosowych, a ponadto inne choroby, takie jak: astma oskrzelowa, choroby opłucnej lub osierdzia, przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli oraz alergiczne zapalenie pęcherzyków płucnych.
W dalszej części skargi skarżący, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych, wskazał, że obalenie związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzoną chorobą zawodową nie może nastąpić na podstawie ogólnikowych stwierdzeń, że to nie jest wykluczone, że również zdarzenia poza wykonywaniem pracy mogły być przyczyną powstania choroby, wykluczając jej związek z narażeniem zawodowym, co jest w przedmiotowej sprawie o tyle istotne, że w wydanych w niniejszej sprawie orzeczeniach brak jest wskazania pozazawodowej etiologii choroby.
Końcowo skarżący uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do przedstawienia treści kolejno wydawanych i uzupełnianych orzeczeń lekarskich uznając, że są one dla niego bezwzględnie wiążące. Tymczasem związanie organu orzeczeniem lekarskim odnieść można jedynie do kwestii medycznych, a nie do istnienia związku przyczynowego pomiędzy istniejącymi warunkami pracy a rozpoznanym u skarżącego schorzeniem. W tym zakresie organ nie przeprowadził wystarczająco przekonywującego wywodu, ograniczając się w istocie do cytowania wydanych orzeczeń.
Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się bezzasadna.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] marca 2022 r. Strony zostały powiadomione o powyższym i Sąd zapewnił im możliwość wypowiedzenia się w sprawie.
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2022 r., który utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] sierpnia 2021 r. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej wymienionej pod poz. 17 pkt 7 wykazu zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych.
Przed merytoryczną oceną zasadności wniesionej skargi wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 2351 Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy (inaczej – z narażeniem zawodowym).
Stwierdzenie istnienia choroby zawodowej przez właściwego inspektora sanitarnego musi zostać poprzedzone orzeczeniem lekarskim o rozpoznaniu choroby zawodowej, wydanym przez upoważnioną jednostkę organizacyjną służby zdrowia. Orzeczenie takie ma zasadnicze znaczenie w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej. Wynika to z faktu, że ustawodawca w art. 237 § 1 pkt 5 i 6 Kodeksu pracy wskazał, iż Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych. Wydane na podstawie wskazanej wyżej delegacji ustawowej przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych stanowią zatem w postępowaniach dotyczących stwierdzania chorób zawodowych regulacje szczególne, modyfikujące w zakresie w nich wskazanym ogólne przepisy postępowania administracyjnego. Z § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej obowiązkowe jest skierowanie pracownika (byłego pracownika), którego dotyczy podejrzenia dotyczy podejrzenie, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej I stopnia.
Orzeczenia lekarskie mają w sprawie choroby zawodowej charakter funkcjonalny opinii biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.). W świetle § 8 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia nie jest dopuszczalne zastąpienie takiego orzeczenia innymi dowodami, w tym opinią innego biegłego – na przykład lekarza będącego wprawdzie biegłym sądowym, lecz niezatrudnionym w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia, czy też niespełniającym wymagań kwalifikacyjnych, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 437).
Konsekwentnie organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek organizacyjnych ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 lutego 2011 r., sygn. II OSK 2056/10 i 10 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 398/18, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "Baza NSA"). Organ inspekcji sanitarnej nie może zatem sam, we własnym zakresie rozstrzygnąć, czy rozpoznane u pracownika schorzenie stanowi chorobę zawodową. Podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej są bowiem zawsze orzeczenia lekarskie jednostek organizacyjnych medycyny pracy, które są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, jeżeli zostały one wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. Bez takiej opinii, bądź sprzecznie z tą opinią, organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Innymi słowy, to uprawniona jednostka diagnostyczno-orzecznicza ocenia, czy dysponuje pełnym materiałem lekarskim pozwalającym na wydanie orzeczenia w sprawie istnienia podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. To orzecznik takiej jednostki ma wiedzę specjalistyczną w zakresie rozpoznania choroby zawodowej i to on decyduje o tym, jakie dokumenty i badania są niezbędne, w jakim zakresie, i jak mają zostać przeprowadzone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 lutego 2018 r., sygn. II OSK 940/16, Baza NSA).
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że jak prawidłowo wskazał pełnomocnik skarżącego w skardze, w przedmiotowej sprawie spełnione są dwie przesłanki stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. I tak, skarżący choruje na jednostkę chorobową znajdującą się w wykazie chorób zawodowych określoną w rozporządzeniu. Równocześnie od roku 1979 r. pracował w warunkach narażenia zawodowego i miał bezpośredni kontakt z czynnikami powodującymi zwiększone ryzyko zachorowania na nowotwory (krystaliczna krzemionka). Dla porządku zauważyć przy tym należy, że z uwagi na brak stosownych pomiarów – skarżący, prowadząc samodzielnie działalność gospodarczą, nie dokonywał pomiarów stężenia zapylenia na stanowisku pracy, co sam przyznał – nie sposób ustalić zakresu narażenia zawodowego na krystaliczną krzemionkę. Równocześnie, nie została spełniona ostania przesłanka stwierdzenia choroby zawodowej, jaką jest uznanie, że czynniki lub szkodliwy sposób wykonywania pracy bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem wywołały chorobę. Podkreślenia przy tym wymaga, że przesłanka powyższa, którą jest w istocie ustalenie związku przyczynowego pomiędzy chorobą a narażeniem zawodowym, musi być oparta na orzeczeniu właściwej jednostki orzeczniczej. To właśnie ustalenie powyższego związku wymaga posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu medycyny pracy, a więc musi zostać podparte orzeczeniami właściwych jednostek orzeczniczych.
W toku prowadzonego postępowania uzyskano dwa orzeczenia: [...] Centrum Medycyny Pracy w P. nr BP [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy [...] nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z dnia [...] marca 2021 r. W ocenie lekarskiej jednostki orzeczniczej I stopnia rozpoznanie kliniczne nie budzi wątpliwości, a choroba została umieszczona w wykazie chorób zawodowych w poz. 17 pkt 7 wykazu chorób zawodowych. Jednocześnie, zdaniem lekarza sporządzającego orzeczenie, nie zostały spełnione bezwzględne warunki upoważniające do rozpoznania nowotworu złośliwego pochodzenia zawodowego, w tym: potwierdzenie istnienia w środowisku pracy czynnika rakotwórczego zaliczonego do kategorii I lub IA oraz charakterystyczna dla danego czynnika rakotwórczego lokalizacja nowotworu. W orzeczeniu lekarskiej jednostki orzeczniczej I stopnia stwierdzono, że z uwagi na fakt, że przez cały okres działalności zakładu nigdy nie wykonywano oceny środowiska pracy, rodzaju oraz pomiarów czynników szkodliwych, a zgodnie z bazą danych IARC (Międzynarodowa Agencja Badań nad Rakiem) narażenie na pył krzemionki wiąże się jedynie z ryzykiem rozwoju raka płuca i oskrzela, natomiast wykluczony jest rak krtani, uznać należało brak podstaw do stwierdzenia istnienia związku między rozpoznanym schorzeniem a narażeniem zawodowym. Natomiast Instytut Medycyny Pracy [...], wskazał, że mając na względzie złożoną etiologię i częstość zachorowań na nowotwory złośliwe w Polsce, do uznania nowotworu złośliwego za chorobę zawodową konieczne jest potwierdzenie, w co najmniej kilku badaniach epidemiologicznych, zwiększonego w porównaniu z populacją ogólną ryzyka zachorowania na nowotwór złośliwy o takiej lokalizacji jak rozpoznany u skarżącego. Prace związane z narażeniem na krzemionkę krystaliczną - frakcję respirabilną powstającą w trakcie pracy, na którą potencjalnie mógł być narażony odwołujący, zostały zakwalifikowane do procesów technologicznych, w których dochodzi do uwalniania substancji chemicznych, ich mieszanin lub czynników o działaniu rakotwórczym lub mutagennym. Zgodnie jednak z aktualną wiedzą medyczną prezentowaną przez Międzynarodową Agencję Badań nad Rakiem (IARC) narażenie na pył wolnej krzemionki zwiększa ryzyko powstania raka płuca, nie potwierdzono takiego związku dla raka krtani. Innymi słowy, obie jednostki orzecznicze uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy stwierdzoną chorobą, a narażeniem skarżącego na krzemionkę krystaliczną.
Skarżący, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, kwestionuje powyższe ustalenia odwołując się w szczególności do literatury fachowej – monografii z 2012 r. oraz artykułu z 2021, wywodząc, że przyczyną powstania raka krtani może być również krzemionka krystaliczna. Stanowisko skarżącego nie mogło jednak stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Przede wszystkim Sąd zauważa, że w toku postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Sanitarny uzyskał pismo Instytutu Medycyny Pracy [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., w którym jednostka orzecznicza II stopnia, odnosząc się do stawianych zarzutów, wskazała, że według aktualnej wiedzy medycznej prezentowanej przez Międzynarodową Agencję Badań nad Rakiem nie udowodniono związku między narażeniem na pył krzemionki a zachorowaniem na raka krtani. Stwierdzenie o braku jednoznacznego wykluczenia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy narażeniem na krzemionkę krystaliczną a rozwojem raka krtani jest niewystarczające dla rozpoznania u skarżącego omawianej choroby zawodowej zgodnie z definicją. Dodatkowo jednostka orzecznicza II stopnia wyjaśniła, że ustalenie pozazawodowej etiologii choroby pacjenta nie należy do jej kompetencji, gdyż nie jest możliwe prowadzenie dochodzenia dotyczącego wieloletniej ekspozycji środowiskowej (pozazawodowej) na czynniki rakotwórcze oraz wpływu innych czynników np. predyspozycji genetycznej. Podłoże rozwoju nowotworów jest wieloczynnikowe, dlatego orzecznictwo o chorobie zawodowej opiera się na ustaleniu lub wykluczeniu związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy narażeniem zawodowym a rozwojem nowotworu, jego lokalizacją i okresem latencji. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że powyższe wyjaśnienia Instytutu Medycyny Pracy [...] są wyczerpujące i nie wymagały uzupełnienia. Mając na względzie opisane już powyżej związanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej orzeczeniem lekarskim wydanym w sprawie, oznaczające, że organy te nie są uprawnione do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich jednostek uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, organ II instancji prawidłowo uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Decyzja w powyższym zakresie została bowiem wydana na podstawie kompletnego materiału dowodowego, w szczególności zaś na podstawie danych zawartych w orzeczeniach lekarskich jednostek orzeczniczych I i II instancji, również z uwzględnieniem oceny narażenia zawodowego. Dodać należy, że przedmiotowe orzeczenia zostały wydane przez uprawnionych lekarzy służby medycyny pracy. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzania stanowi, że właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie art. 9 ust. 3 tej ustawy wydano m.in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 czerwca 2010 r. w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych (aktualnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 1289), które w § 1 wskazuje, że specjalizacjami lekarskimi, niezbędnymi do wykonywania orzecznictwa lekarskiego w zakresie chorób zawodowych, z zastrzeżeniem § 2 i 3, są: 1) medycyna pracy; 2) medycyna przemysłowa; 3) medycyna morska i tropikalna; 4) medycyna lotnicza; 5) medycyna kolejowa; 6) medycyna transportu. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenia jednostek orzeczniczych obydwu instancji (oraz opinia uzupełniająca) zostały sporządzone przez uprawnionych specjalistów medycyny pracy.
Zdaniem Sądu, nie sposób zatem uznać, aby organy nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i nie zgromadziły kompletnego materiału dowodowego. Przeciwnie, materiał ten został zebrany należycie, w wyniku wykonania odpowiednich czynności – i jako taki pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy. Dodać należy, że skarżący miał zagwarantowane niezbędne uprawnienia procesowe w trakcie postępowania administracyjnego, o czym świadczą akta sprawy, a jego twierdzenia zostały rozważone w toku postępowania odwoławczego poprzez uzyskanie, od jednostki orzeczniczej II stopnia, a więc od Instytuty Medycyny Pracy [...], odpowiedzi na stawiane w odwołaniu zarzuty. Sąd zauważa, że samo powołanie literatury fachowej nie mogło stanowić dla organów prowadzących postępowanie podstawy dla zakwestionowania wydanych orzeczeń lekarskich, stanowiących dowód z opinii biegłego, gdyż dotykało to kwestii merytorycznych, a więc wiadomości specjalnych, których organ nie posiada. Podkreślenia bowiem wymaga raz jeszcze, że w przypadku, gdy orzeczenie lekarskie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące uzasadnienie i jest zgodne z prawem, organ administracyjny jest takim orzeczeniem związany. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej, nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich wydawanych przez uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki orzecznicze.
Równocześnie – odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, że orzeczenia w swoich stanowiskach opierają się na badaniach nad rakiem przeprowadzonych przez Międzynarodową Agencję Badań nad Rakiem (IARC) nie podając jednak ani kiedy te badania były prowadzone, ani gdzie publikowane – zauważyć należy, że brak jest podstaw do wywodzenie, aby orzeczenie lekarskie, musiało określać informacje, do których braku odwołuje się skarżący. Opinia biegłego, odnosząca się do wiedzy specjalistycznej, nie musi bowiem spełniać restrykcyjnych wymogów decyzji administracyjnej, w szczególności nie musi przedstawiać wszystkich źródeł wiedzy, na których została oparta, tym bardziej, że w powyższym, merytorycznym już, zakresie organ ani Sąd nie może jej weryfikować.
Idąc dalej Sąd zauważa, że argumenty skargi koncentrują się na wskazaniu, że ciężar dowodu związany z ustaleniem przyczyny choroby, która dotknęła skarżącego spoczywa na organach. Poza zarzutami dotyczącymi niewłaściwej oceny orzeczeń lekarskich oraz ich niekompletności (które to zarzuty jak wyżej wskazano, uznać należało za nietrafne), skarżący wiąże naruszenie przepisów postępowania z brakiem przeprowadzenia postępowania dowodowego, które miałoby wykluczyć inne, niż związane z miejscem pracy, czynniki narażenia na raka krtani. Powyższe zarzuty można opisać – w ślad za skargą – stwierdzeniem, że skoro skarżący nie palił nigdy papierosów to choroba na którą zapadł musi mieć źródło w wykonywanej pracy, gdzie był narażony na krzemionkę krystaliczną, która zgodnie z treścią rozporządzenia w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy, stanowi podstawę do zachorowania na raka. Stanowisko powyższe uznać należy, w realiach przedmiotowej sprawy, za wadliwe.
Zarzuty skarżącego opierają się na znanych Sądowi orzeczniach, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujących, że w razie ustalenia przez właściwego lekarza, że rodzaj rozpoznanej u pracownika choroby mieści się w wykazie, a pracownik świadczył pracę w warunkach narażenia zawodowego, tak lekarz, jak i organy inspekcji sanitarnej obowiązane są uznać takie schorzenie za chorobę zawodową. Domniemanie to upada, jeżeli zebrany materiał dowodowy pozwala bezspornie, albo z wysokim prawdopodobieństwem wykluczyć taki związek przyczynowo – skutkowy, to znaczy wskazać inną, niż zawodowe etiologię choroby (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 335/10; z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2692/13, Baza NSA). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie taka ocena, wykluczająca ów związek przyczynowo – skutkowy, została dokonana, co wynika z faktu niemożności ustalenia stopnia narażenia zawodowego skarżącego na krzemionkę krystaliczną (z uwagi na brak prowadzenia stosownych pomiarów) oraz wskazaniu, w orzeczeniach jednostek orzeczniczych I i II stopnia, że narażenie na pył krzemionki wiąże się z ryzykiem rozwoju raka płuca i oskrzela, natomiast wykluczony jest rak krtani. Okoliczności powyższe przesądzają o braku podstaw do uznania związku między rozpoznanym schorzeniem a narażeniem zawodowym.
Finalnie wskazać należy, na co zwrócono uwagę w piśmie Instytutu Medycyny Pracy [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., że nie jest możliwe prowadzenie dochodzenia dotyczącego wieloletniej ekspozycji środowiskowej (pozazawodowej) na czynniki rakotwórcze oraz wpływu innych czynników np. predyspozycji genetycznej. Sąd zauważa, że orzeczenia lekarskie jednostek obydwu stopni są wzajemnie spójne, wskazując na brak związku pomiędzy rakiem krtani a narażeniem zawodowym skarżącego. Jak powyżej wskazano, obalenie domniemania istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy narażeniem zawodowym a stwierdzoną chorobą nie wymaga stwierdzenia innego źródła zachorowania, lecz wystarczające jest już wykazanie z wysokim prawdopodobieństwem, że związek powyższy nie istnieje, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie sposób bowiem obciążać organów prowadzących postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej obowiązkiem tak długotrwałego prowadzenia postępowania, aż stwierdzona zostanie przyczyna powstania jednostki chorobowej.
Podsumowując wszystkie dotychczasowe rozważania, Sąd stwierdza, że wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania organy prawidłowo przyjęły, że brak było podstaw do stwierdzenia o skarżącego choroby zawodowej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.