II SA/PO 21/22

II SA/Po 21/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 1243/22 - Wyrok NSA z 2023-07-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 68 ust. 9
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie okresowego powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły oddala skargę
Uzasadnienie
Wojewoda (dalej również jako: "Wojewoda") rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2021 r. w sprawie okresowego powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły - ze względu na istotne naruszenie prawa.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że zarządzenie nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2021 r. w sprawie okresowego powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły podjęto na podstawie art. 68 ust. 9 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm., dalej również jako: "ustawa"). Zarządzenie powyższe zostało doręczone Wojewodzie w dniu [...] października 2021 r.
Zgodnie z art. 68 ust. 9 ustawy w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. W § 1 zarządzenia nr [...] z dnia [...] września 2021 r. Wójt Gminy S. postanowił w związku z koniecznością wyznaczenia zastępstwa dyrektora szkoły w trakcie jego nieobecności, powierzam J. K. okresowe pełnienie obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w S. z siedzibą przy ul. [...] w S. na okres 10 miesięcy tj. od [...] września 2021 r. do [...] lipca 2022 r.
Pismem z dnia [...] października 2021 r. Wojewoda wezwał Wójta Gminy S. o podanie przyczyn i okoliczności powierzenia okresowego pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w S. J. K., który nie jest wicedyrektorem tejże szkoły, co pozostaje w sprzeczności z ww. art. 68 ust. 9 ustawy. Jednocześnie organ nadzoru wniósł o przesłanie potwierdzonego za zgodność z oryginałem arkusza organizacji pracy Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w S. na rok szkolny [...].
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] października 2021 r. Wójt Gminy S. wyjaśnił, że decyzja o powierzeniu funkcji dyrektora szkoły była uwarunkowana dobrem szkoły ze szczególnym uwzględnieniem interesu uczniów i nauczycieli. W ocenie organu prowadzącego sprawowanie obowiązków dyrektora przez dwie panie wicedyrektor nie gwarantowało bezpiecznego funkcjonowania szkoły. Wobec powyższego zrezygnowano z trudnej konstrukcji polegającej na utworzeniu stanowiska trzeciego wicedyrektora w momencie usprawiedliwionej nieobecności w szkole (przejścia na L4) dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w S. Lesie. Rozwiązanie to spowodowało powrót do prawidłowego funkcjonowania szkoły pod względem organizacyjnym, opiekuńczym, wychowawczym, a przede wszystkim dydaktycznym.
Organ nadzoru w dniu [...] października 2021 r. zawiadomił Wójta Gminy S. o wszczęciu postępowania nadzorczego w celu stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia, a następnie wydał przedmiotowe zarządzenie. Zdaniem Wojewody treść art. 68 ust. 9 ustawy jednoznacznie stanowi, że w pierwszej kolejności nieobecnego dyrektora zastępuje wicedyrektor, a dopiero w razie braku wicedyrektora, zastępstwo może pełnić inny nauczyciel tej szkoły wyznaczony przez organ prowadzący. Z arkusza organizacji pracy Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w S. na rok szkolny [...] jednoznacznie wynika, że w powyższej szkole jest dwóch wicedyrektorów, a jak wynika z pisma [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2021 r., J. K. nie widnieje w szczegółowym wykazie kadry pedagogicznej. Aktualnie jest on dyrektorem pobliskiej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w S. . Zdaniem organu nadzoru wobec istniejących dwóch stanowisk wicedyrektora w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w S. , powierzenie okresowego pełnienia obowiązków dyrektora tejże szkoły J. K., który nie jest nawet nauczycielem w przedmiotowej szkole stanowiło istotne naruszenie prawa.
Skargę na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wójt Gminy S. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie: art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) przez przyjęcie, że Zarządzenie Wójta Gminy S. nr [...] było sprzeczne z prawem oraz, że w sposób istotny narusza przepis art. 68 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe; naruszenie przepisu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez brak zebrania i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego.
Jak wskazano w uzasadnieniu skargi przyczyny wydania zarządzenia w sprawie okresowego powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły zostały szczegółowo wyjaśniono w piśmie z dnia [...] października 2021 r. Jednakże Wojewoda w żaden sposób to powyższej argumentacji organu prowadzącego się nie odniósł, naruszając tym samym art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.
Wójt podkreślił, że w dniu [...] czerwca 2021 r. Dyrektor szkoły podstawowej nr [...] im. [...] w S. upoważniła wicedyrektora tej szkoły do dokonywania czynności związanych z gospodarką jednostki podczas jej długotrwałej nieobecności. Upoważnienie powyższe było niepełne w tym znaczeniu, że jak wskazano wyżej dotyczyło jedynie spraw związanych z gospodarką jednostki, w tym m.in. dysponowania przyznanymi środkami finansowymi tj. wydatkowania ich zgodnie z planem finansowo-rzeczowym, podpisywania sprawozdań finansowych i budżetowych. Tymczasem przepisy ustawy Prawo oświatowe nie przewidują ograniczenia upoważnienia jedynie do określonych w nim części zadań i kompetencji dyrektora szkoły lub placówki, a prawidłowo zastępowanie dyrektora winno dotyczyć wszystkich czynności, do których upoważniony jest uprawniony sam dyrektor. W rzeczywistości z uwagi na obłożenie pracą dydaktyczną żaden z wicedyrektorów tej placówki nie mógł podjąć się zastępstwa, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy arkusz organizacyjny szkoły na rok szkolny [...].
Wójt podkreślił, że do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. W tych okolicznościach działanie Wójta Gminy S. nie może zostać uznane za naruszające prawo i to w sposób istotny. Przepis art. 68 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe reguluje swoisty porządek zastępowania dyrektora w czasie jego nieobecności. W sytuacjach nadzwyczajnych wskazana kolejność zastępstwa nie może jednak doprowadzić do paraliżu działalności całej szkoły, tym bardziej że takie okoliczności występowały, i zaniepokojeni rodzice składali skargi pisemne i ustne informujące organ prowadzący, w tym o braku możliwości skontaktowania się z dyrekcją i administracją szkoły, braku realizacji części przedmiotów. Jak podkreślił Wójt, w tej nadzwyczajnej sytuacji w ramach tzw. uznania administracyjnego był on zmuszony okresowo powierzyć wykonywanie obowiązków dyrektora placówki osobie, która ma odpowiednie kwalifikacje do ich sprawowania obowiązków, co oznacza, że nie można organowi prowadzącemu postępowanie zarzucić istotnego naruszenia prawa.
Odpowiadając na skargę Wojewoda potrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się bezzasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu S niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2022 r., wydanego na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2021 r. w sprawie okresowego powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły - ze względu na istotne naruszenie prawa.
Przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy wskazać należy, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu – wynikające z art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako: "u.s.g.").
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
Jak wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, wskazane na wstępie zarządzenie zostało doręczona Wojewodzie w dniu [...] października 2021 r. Oznacza to, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte w terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 u.s.g.
Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały.
Podstawą zarządzenia, którego nieważność stwierdził Wojewoda był przepis art. 68 ust. 9 ustawy, który wskazuje, że w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora - inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. W ocenie Sądu wykładnia powyższego przepisu jest jasna – w sposób enumeratywny i kompletny wskazano w nim kolejności osób, które mogą zastępować nieobecnego dyrektora. Co istotne, skarżąca nie podnosi zarzutów dotyczących błędnej wykładni powyższego przepisu, wskazując jedynie, że rolą Wojewody było dokonanie wykładni prawa, w tym omawianego przepisu. Sąd zauważa jednakże, że wobec redakcji art. 68 ust. 9 ustawy uznać należało, że jest to przepis jasny, nie podlegający zasadom wykładni.
W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje również, że osoba powołana do pełnienia funkcji dyrektora szkoły nie jest w niej zatrudniona, a w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w S. jest dwóch wicedyrektorów. P. J. Krajewski nie widnieje w szczegółowym wykazie kadry pedagogicznej powyższej szkoły, będąc . Aktualnie jest on dyrektorem pobliskiej Szkoły Podstawowej nr [...] im. J. w S. .
Sąd podziela stanowisko Wojewody, że wobec istniejących dwóch stanowisk wicedyrektora w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w S. , powierzenie okresowego pełnienia obowiązków dyrektora tejże szkoły J. K., który nie jest nawet nauczycielem w przedmiotowej szkole stanowiło istotne naruszenie prawa. Doszło bowiem do naruszenia art. 68 ust. 9 ustawy poprzez powierzenie obowiązków dyrektora szkoły osobie nie wymienionej w powyższym przepisie.
Sąd uznaje argumentację skarżącej dotyczącą konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Szkoły Podstawowej nr [...]. Nie zmienia to jednak faktu, że działania jakie może podejmować Wójt mają swoje ograniczenia w obowiązujących przepisach prawa, w tym w art. 68 ust. 9 ustawy. Oznacza to, że Wójt nie jest uprawniony do modyfikowania, czy też zmiany powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a działanie takie, jak słusznie zauważył Wojewoda stanowi rażące naruszenie prawa. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, aby działanie w sprzeczności z jasną oraz bezwarunkową normą kompetencyjną określoną w art. 68 ust. 9 ustawy mogło być zakwalifikowane jako "nieistotne naruszenia prawa". Istotnym naruszeniem prawa jest bowiem w każdym przypadku naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń).
Za bezzasadne uznać należało również zarzuty dotyczące braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, gdyż zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że osoba której powierzono obowiązku dyrektora szkoły nie jest osobą wymienioną w art. 68 ust. 9 ustawy, natomiast inne okoliczności – podnoszone w skardze – nie mają wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W tym stanie rzeczy, z powodów opisanych wyżej, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.