II SA/Po 208/14

II SA/Po 208/14 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2014-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 134 par. 1, art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
art. 6
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 136 ust. 3, art. 136 ust. 4, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 260
art. 2a ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, art. 77 par., art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
II SA/Po 208/14 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], Starosta O. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 136 ust. 1, 3 i 4, art. 137, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.) odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w 1970 r. jako działka nr [...], obecnie stanowiąca działki nr [...], [...] i [...], położonej w O., przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem dla planowanej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość była oznaczona w 1970 r. numerem [...] i posiadała powierzchnię 1420,00 m2. Stanowiła ona w 145/200 części własność S. P., a w 55/200 części własność Skarbu Państwa. Udział wynoszący 145/200 części został przejęty odpłatnie na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] października 1970 r., nr rep. [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 z późn. zm.) z przeznaczeniem dla planowanej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego. Działka ta w wyniku wtórnego pomiaru i podziału została oznaczona jako nr [...], nr [...] i nr [...] o powierzchni łącznej 0,1199 ha. Część dawnej działki nr [...] oznaczona obecnie jako działka nr [...] stanowi drogę wojewódzką i jest własnością Województwa Wielkopolskiego, pozostałe dwie działki, tj. działki nr [...] i nr [...], zgodnie z operatem ewidencji gruntów stanowią "tereny zabudowy innej", własność Miasta i Gminy O.; zlokalizowano na nich O. Centrum Kultury im. A. S., w którym mieszczą się Dom Kultury i Kino - Teatr "P.". M. Ł., następca prawny S. P., na mocy postanowienia Sadu Rejonowego P. – S. M. w P., z dnia [...] września 1997 r., sygn. akt [...], złożyła wniosek o zwrot opisanej wyżej nieruchomości. W trakcie rozprawy administracyjnej "na gruncie" stwierdzono, że działka nr [...] będąca własnością Wojewody Wielkopolskiego, pozostaje w dyspozycji Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich Rejonu Dróg Wojewódzkich w O. W. i stanowi część pasa drogowego ul. G. w O.; potwierdzono również że działki nr [...] i [...] stanowią własność Miasta i Gminy O. i znajduje się na nich budynek kina i chodnik przy budynku. Organ I instancji ustalił ponadto, że udział S. P. w przedmiotowej nieruchomości został sprzedany za cenę 465.785,60 zł. Grunt ten w chwili sporządzania aktu notarialnego z dnia [...] października 1970 r. był zabudowany "budynkiem byłej świetlicy, obecnie kina, budynkiem mieszkalnym, szopą murowaną i śmietnikiem". Na nieruchomości tej mieści się obecnie Dom Kultury i Kino – Teatr "P.", wobec czego niedopuszczalny jest w ocenie organu I instancji zwrot omawianej nieruchomości w oparciu o art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z ówcześnie obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, w którym nieruchomość ta przeznaczona była pod rozbudowę istniejącego kina. W tej sytuacji Starosta O. wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...]. Oba te rozstrzygnięcia zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 104/11. W wydanym orzeczeniu Sąd zwrócił uwagę na duże trudności w precyzyjnym określeniu celu wywłaszczenia, podkreślając, że organy administracji publicznej powołują się w tym zakresie na postanowienia obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także na dokumenty historyczne. Niemniej w ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy okazał się niekompletny. Sąd zaakceptował przy tym stanowisko organów administracji publicznej, że wskazany w umowie zbycia cel wywłaszczenia w postaci "budownictwa ogólnomiejskiego" nie wyklucza celu "użyteczności publicznej". Zgodnie ze znaczeniem opisanym w "Uniwersalnym słowniku języka polskiego" pod redakcją prof. Stanisława Dubisza (PWN 2006), "ogólnomiejski" dotyczy całego miasta, przeznaczenia dla całego miasta. Natomiast "użyteczność publiczna" to przynoszący pożytek ogółowi, służący wszystkim ("Słownik języka polskiego" pod red. M. Bańko, PWN Warszawa 2007). Do takich obiektów bez wątpienia należy kinoteatr, którego dotyczy niniejsza sprawa. Sąd zwrócił też uwagę, że rolą organów administracji publicznej jest wskazanie, na czym polegała realizacja celu wywłaszczenia, w tym w szczególności określenie, jakie prace weszły w zakres realizacji celu wywłaszczenia i kiedy je podjęto. Wśród dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych brak takich, które stwierdzałyby, że prace te rzeczywiście rozpoczęto i jaki był ich zakres. W ocenie Sądu dokumenty na których oparły się organy administracji nie dowodzą kiedy rzeczywiście rozpoczęto prace na rzecz realizacji celu wywłaszczenia. W ramach ponownego rozpatrywania sprawy Starosta O. dołączył do materiału dowodowego kopię operatu pomiarowego, w którym ustalono precyzyjnie granice działki nr [...]. W operacie tym dokonano na wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O. "wydzielenia działki zabudowanej «Kinem P.» zgodnie z mapą podziału zatwierdzoną przez Wydział Budownictwa i Urbanistyki Nr [...] z dnia [...].V.68", w wyniku czego powstały działki nr [...] i [...]. Materiał dowodowy uzupełniono też o kopię operatu pomiarowego, w którym dzieli się działkę nr [...] o powierzchni 0,1420 ha na działki nr [...] o powierzchni 0,1166 ha i [...] o powierzchni 0,0254 ha. Trzeci operat pomiarowy dołączony do akt sprawy dotyczy podziału działki nr [...] o powierzchni 0,0254 ha na działki nr [...] o powierzchni 0,0098 ha i [...] o powierzchni 0,0156 ha. Operaty te dowodzą swą treścią zawartą zarówno w dokumentach tekstowych, jak i graficznych, że obecne działki [...], [...] i [...] stanowią dawną działkę [...]. Odnosząc się do braku ustaleń o zagospodarowaniu działki nr [...] i działek później z niej wydzielonych, w operatach geodezyjnych, których oryginały znajdują się w archiwum państwowym – Powiatowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym w O., znajduje się zapis z 1968 r.: "wydzielenie działki zabudowanej Kinem". Z załącznika mapowego wynika, że działka nr [...] zabudowana byłą "kinem, domem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi". Ten stan rzeczy potwierdza operat pomiarowy z 1979 r., zgodnie z którym na działce nr [...], później [...], znajdował się trzykondygnacyjny "budynek inny - kino", przypisany do ul. B. [...]. Zgodnie z cytowanym operatem geodezyjnym, działka nr [...] w 1979 r. była własnością Skarbu Państwa – Wydziału Oświaty, identycznie jak wydzielona z niej działka nr [...]. Pozostała części działki oznaczona jako [...] stała się własnością Skarbu Państwa – Urzędu Miasta i Gminy O. Zgodnie z najnowszym operatem pomiarowym z 1996 r., wydzielono z działki nr [...] dwie kolejne działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] została wydzielona jako droga i przeszła na własność Województwa Wielkopolskiego, a działka [...] pozostała we władaniu dotychczasowego właściciela. Ponadto strony postępowania w protokole z rozprawy administracyjnej z dnia [...] listopada 2009 r. określiły aktualny stan zagospodarowania nieruchomości stwierdzając, że działka nr [...] to część pasa drogowego ul. G., stanowiąca własność Województwa Wielkopolskiego. Działka nr [...] stanowi chodnik i jest własnością Miasta i Gminy O., a działka nr [...] zabudowana jest budynkiem kina. Poza tym stwierdzono, że budynek kina jest aktualnie użytkowany, znajduje się w nim sala kinowa i kawiarenka internetowa. Uzupełniając materiał dowodowy zebrany w sprawie pozyskano dokumentację projektową i kosztorysową rozbudowy Kina L. Dokumentacja ta została przygotowana w 1977 r. przez Pracownię Usług Projektowo Kosztorysowych OPRF P. Jej analiza pozwala określić zakres robót przewidzianych do zrealizowania w ramach rozbudowy, są to dobudowa widowni łącznie z trzykondygnacyjną częścią dobudowywaną, częściowa dobudowa pierwszej kondygnacji i adaptacja części istniejącej. Jak wynika z planu sytuacyjnego projektowanej rozbudowy, większość inwestycji realizowana jest na aktualnej działce nr [...]. Projektowany stan obiektu został w całości zrealizowany, co wynika z porównania założeń projektowo kosztorysowych z zastaną rzeczywistością. Ponadto świadek T. L. zeznał, że od 1973 r. pracował w Firmie K. O. W. Oddział w O. jako kierownik budów. K. był głównym wykonawcą robót remontowo-budowlanych kina L. Świadek zeznał, że w 1978 r. zakończyła się budowa sali gimnastycznej w pobliskim liceum i bezpośrednio po tym przeszedł na obiekt kina. Świadek zeznał również, że prace na obiekcie kina zaczęły się znacznie wcześniej od wysiedlenia z tego obiektu osób tam mieszkających i przygotowania placu budowy. T. L. wskazał także, że rozebrał dwa skrzydła tego budynku, ale nie pamięta kto i kiedy przygotowywał obiekty do rozbiórki. Kolejnym zeznającym był H. K., który pracował w Firmie K. od połowy lipca 1977 r. w charakterze głównego mechanika. Świadek oświadczył, że rozpoczął prace w K., kiedy firma kończyła budowę sali gimnastycznej Liceum Ogólnokształcącego w O., znajdującej się bezpośrednio obok Kina L. Bezpośrednio po zakończeniu prac na sali jesienią 1977 r. świadek zaczął prace na obiekcie kina. H. K. przypomina sobie, że obiekt ten został oddany do użytku w 1981 r. lub w 1982 r. F. N. zeznał z kolei, że w latach 1969-1997 prowadził rzemieślniczy zakład murarski. W latach 1979 -1980 pracował jako podwykonawca na budowie Kina L. w O. Wykonywał w tym budynku strop podwieszany nad salą widowiskową, tynki wewnętrzne i elewacyjne. Roboty murowe i konstrukcyjne wykonane były wcześniej przez spółdzielnię K. lub B., kierownikiem budowy był T. L. i I. H. Na podstawie powyższych zeznań organ I instancji uznał, że w latach 1977-78 rozpoczęto prace remontowe Kina L., a ich zakres obejmował rozbudowę obiektu i adaptację części istniejącej; prace wykonywane były przez Firmę K. i podwykonawców. Szeroko zakrojony remont przeprowadzony został zgodnie z dokumentacją projektowo-kosztorysową sporządzoną w 1977 r. i ma swoje odzwierciedlenie w obecnym kształcie obiektu, przy czyn opisywana rozbudowa nie była ostatnią realizowaną w tym obiekcie. Jednocześnie Starosta O. ustalił, że państwo K., którzy zamieszkiwali na ul. B. [...] w O. (adres mieszkania w kinie), wymeldowali się w dniu [...] września 1972 r. Organ I instancji zapoznał się także z decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] października 1979 r. znak [...], dotyczącą wywłaszczenia własności działek nr [...] i [...] położonych w O. Decyzja ta stwierdza, że Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 1978 r. zatwierdziło plan realizacyjny modernizacji kina "L.". Projekt techniczny modernizacji przewidywał przebudowę kina na kinoteatr z jednoczesnym wykonaniem dróg dojazdowych i parkingu. Starosta oceniając przedmiotową decyzję w konfrontacji ze zgromadzonym materiałem dowodowym stwierdził, że cel wywłaszczenia określony w decyzji z 1979 r. jest tożsamy z celem wywłaszczenia okreslonym w umowie z 1970 r. W ocenie organu I instancji przed przystąpieniem do prac remontowo-budowlanych na obiekcie podjęto próbę nabycia wszystkich niezbędnych nieruchomości w drodze dobrowolnych umów. Wobec braku takiej zgody co do działek nr [...] i [...] podjęto prace projektowe celem dokładnego określenia terenu niezbędnego do realizacji inwestycji. Po dokonaniu takich ustaleń w postaci projektu realizacyjnego zatwierdzonego przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego przystąpiono do wywłaszczenia działek nr [...] i [...] – niezbędnych do realizacji inwestycji – w formie decyzji. Potwierdzenie takiego wnioskowania znajduje swoje uzasadnienie w chronologii zdarzeń oraz w decyzji wywłaszczeniowej, gdzie stwierdza się, że starania o nabycie nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy nie dały pozytywnego rezultatu. Zdaniem organu I instancji decyzja wywłaszczeniowa z 1979 roku jest kontynuacją działań rozpoczętych umową z 1970 r. i cel, dla którego nabyto wszystkie te nieruchomości jest tożsamy, tj. rozbudowa kina "L.".
Pismem z dnia [...] maja 2013 r. M. Ł. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2013 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieoznaczenie strony, do której decyzja jest skierowana, (2) art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niesporządzenie uzasadnienia prawnego do wydanego rozstrzygnięcia, (3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności nieustalenie konkretnego celu wywłaszczenia oraz nieokreślenie daty rozpoczęcia prac związanych z realizacją tego celu, (4) art. 10 § 1 w zw. z art. 90 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez niewezwanie świadków na rozprawę w dniu [...] lutego 2013 r., co uniemożliwiło skarżącej wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, oraz (6) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 216 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę zwrotu przedmiotowej nieruchomości, mimo ziszczenia się przewidzianych prawem warunków, a w szczególności mimo bezowocnego upływu 10-letniego terminu na realizację celu wywłaszczenia. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że istotną wadą zaskarżonej decyzji jest brak określenia w niej strony, której dotyczy rozstrzygnięcie. Ponadto decyzja z dnia [...] maja 2013 r. dotknięta jest zasadniczym uchybieniem, które znacząco utrudnia jakąkolwiek jej kontrolę przez organ odwoławczy oraz uniemożliwia stronie zapoznanie się z argumentami, jakie legły u podstaw zawartego w niej rozstrzygnięcia. Nie posiada ona bowiem żadnego uzasadnienia prawnego, które wyjaśniałoby, dlaczego organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Starosta O. opisał jedynie przebieg dotychczasowego postępowania, przedstawiając niektóre elementy uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2011 r. i wymieniając podjęte przez siebie czynności w następstwie wydania tego wyroku. Skoro organ I instancji odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, powinien był w sposób szczegółowy i zrozumiały wyjaśnić, na jakiej podstawie powziął takie rozstrzygnięcie i jakie argumenty przemawiały za rozpatrzeniem sprawy niezgodnie z żądaniem skarżącej. Braki w uzasadnieniu czynią decyzję nieczytelną, nieprzejrzystą i niezrozumiałą, co z kolei stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Ponadto w ocenie skarżącej organ I instancji nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2011 r. Nic ustalono bowiem celu wywłaszczenia, a organ I instancji poprzestał jedynie na dowolnym stwierdzeniu, że cel wywłaszczenia określony w decyzji z dnia [...] października 1979 r. jest tożsamy z celem wywłaszczenia, któremu służyło zawarcie umowy z dnia [...] października 1970 r. Co więcej, materiał dowodowy dotyczący celu wywłaszczenia uzupełniono jedynie o dokumentację projektową i kosztorysową rozbudowy kina L., która została sporządzona siedem lat po dacie nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. Nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że dokumentacja taka może wskazywać na cel wywłaszczenia, do którego doszło w 1970 r. Organ I instancji nie był zresztą w stanie wykazać jakiegokolwiek związku pomiędzy treścią dokumentów projektowych i kosztorysowych dotyczących modernizacji kina "L." pochodzących z 1977 r. a celem, jaki przyświecał zawarciu umowy sprzedaży z dnia [...] października 1970 r. Starosta O., nie uwzględnił przy tym dyrektywę, że dla określenia celu wywłaszczenia nie można posługiwać się dokumentami wydanymi po dniu przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. Organ I instancji nie ustalił również, kiedy rozpoczęto prace związane z modernizacją kina "L.". Opisane uchybienie ma przy tym charakter wtórny, o tyle, że dopiero po prawidłowym ustaleniu celu wywłaszczenia, można stwierdzić jakie prace służyły jego realizacji, a dalej – określić termin ich rozpoczęcia. Trudno mówić choćby o ogólnym stopniu "konkretyzacji", jeżeli nawet data roczna rozpoczęcia robót nie jest oznaczona. Zauważyć przy tym należy, że dokładne oznaczenie terminu rozpoczęcia prac związanych z realizacja celu wywłaszczenia jest istotne z punktu widzenia art. 137 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istotnym naruszeniem prawa było również uniemożliwienie stronie czynnego w nim uczestnictwa. Odwołująca nie została wezwana na rozprawę, jaka odbyła się w dniu [...] lutego 2013 r. Na rozprawie tej przeprowadzono natomiast dowody z przesłuchania świadków. Należy przy tym podkreślić, że za prawidłowe wezwanie na rozprawę nie może być traktowane doręczanie do wiadomości strony wezwań kierowanych do świadków. Wezwania na rozprawę kierowane do świadków, a doręczane do wiadomości stronie, nie spełniają nadto – w stosunku do strony – wymagań określonych w art. 54 § 1 k.p.a. Wreszcie, decyzja z dnia [...] maja 2013 r. pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, nawet gdyby czysto hipotetycznie przyjąć, że celem wywłaszczenia była modernizacja kina "L.". Nieruchomość, która stanowi obecnie działki nr [...], [...] i [...], została nabyta przez Skarb Państwa w dniu [...] października 1970 r. Zgodnie z art. 136 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanka "zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia" została zdefiniowana w art. 137 ust. 1 tejże ustawy. Na podstawie powołanego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W niniejszej sprawie termin 10-letni obliczany jest od dnia zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Należy zatem stwierdzić trzeba, że cel wywłaszczenia – nawet jeśli uznać, że była nim modernizacja kina "L." – nie został zrealizowany, mimo upływu 10 lat od daty nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Wynika to w szczególności z zeznań H. K., który stwierdził, że obiekt kina "L." został oddany do użytku w 1981 lub 1982 r. Ewentualne późniejsze zrealizowanie celu wywłaszczenia – po upływie terminu zakreślonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy o gospodarce nieruchomościami – nie ma wpływu na zasadność roszczenia o zwrot nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty O. z dnia [...] maja 2013 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając zarazem w pełni ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Wojewoda Wielkopolski zauważył przy tym, że działka nr [...] zajęta jest aktualnie pod drogę wojewódzką, a zatem przy uwzględnieniu art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) jej zwrot był niemożliwy, nawet gdyby nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. W zakresie natomiast zbędności działek nr [...] i [...] organ II instancji uznał, że cel wywłaszczenia w postaci rozbudowy kina "L." został na nich zrealizowany. Konkluzja ta znajduje swoje oparcie w materiałach historycznych, związanych z działalnością Międzyzakładowego i Międzyorganizacyjnego Ośrodka Kulturalno-Oświatowego w O. (następnie Społecznego Komitetu Budowy Obiektów Kulturalnych w O.). Z dokumentów tych wynika, że jednym z głównych zadań jednostki był remont kapitalny i modernizacja wspomnianego kina. W tym też celu niezbędne było wykupienie wymienionego obiektu, należącego wcześniej do osób prywatnych. Ponadto z zeznań świadków wynika, że roboty budowlane trwały od końca 1977 r. co najmniej do 1982 r. Zgodnie natomiast ze sprawozdaniem Społecznego Komitetu Budowy Obiektów Kulturalnych w O. z 1984 r., odbiór techniczny kinoteatru "P." (dawniej kino "L.") odbył w dniu [...] lutego 1984 r. Jednocześnie mimo szerokiej kwerendy w archiwach państwowych, nie udało się organowi I instancji odtworzyć innych, istotnych dla sprawy dokumentów. Trafnie zatem przyjęto, że modernizacja i przebudowa kina "L." mieściła się w pojęciu budownictwa ogólnomiejskiego i stanowiła realizację celu wywłaszczenia, przy czym prace z nią związane rozpoczęły się w 1977 r. i były kontynuowane do 1984 r. Aktualnie omawiane działki zajęte są pod budynek kina wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci chodnika. Wojewoda Wielkopolski zaznaczył również, że nie jest możliwe dokonanie zwrotu nieruchomości, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany przed złożeniem wniosku o jej zwrot, nawet jeżeli doszło do uchybienia terminów, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ II instancji nie podzielił nadto zarzutów skarżącej dotyczących nieprawidłowości proceduralnych. Skarżąca została bowiem w ocenie organu odwoławczego odpowiednio zawiadomiona o terminie przesłuchania świadków, jak i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Jednocześnie uzasadnienie decyzji z dnia [...] maja 2013 r. w dostatecznym stopniu wypełnia wytyczne wskazane w art. 107 k.p.a.
Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. M. Ł. zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności nieustalenie konkretnego celu wywłaszczenia i daty podjęcia prac związanych z realizacją tego celu, oraz (2) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 216 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe uznanie, że realizacja celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości przesądza o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty i argumentację, jaka została sformułowana w odwołaniu z dnia [...] maja 2013 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną.
Na wstępie trzeba zauważyć, że S. P. zawarła w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94 z późn. zm.) umowę przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa udziału (145/200) w nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] w O., w celu realizacji budownictwa ogólnomiejskiego – akt notarialny z dnia [...] października 1970 r., nr rep. [...] (k. 1-3 akt adm. organu I instancji). Postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] września 1997 r., sygn. akt [...], stwierdzono, że spadek po S. K. P. nabyła w całości jej córka M. J. Ł. (k. 4 akt. adm. organu I instancji). M. Ł. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009 r. wystąpiła o zwrot opisanej wyżej nieruchomości (k. 5 akt adm. organu I instancji). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 powołanej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na mocy art. 136 ust. 4 w zw. z art. 216 ust. 1 cytowanej ustawy przepis ten stosuje się odpowiednio także do przypadków nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze umowy, zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw wskazać, że działka nr [...] stanowi obecnie działki nr [...], [...] i [...]. Informacja ta znajduje swoje potwierdzenie w protokołach granicznych wraz z załączonymi do nich mapami z dnia [...] października 1968 r., nr ks. Robót [...], niedatowanym, nr ks. Robót [...], i [...] października 1995 r., nr ks. Robót [...] (k. 163-178 akt adm. organu I instancji), wykazie zmian gruntowych, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 1996 r., nr [...] (k. 179-180 akt adm. organu I instancji) oraz w protokole rozprawy administracyjnej z dnia [...] listopada 2009 r. (k. 12-13 akt adm. organu I instancji). Należy zatem uznać, że organy administracji publicznej wykonały w tym zakresie wytyczną dotyczącą uzupełnienia materiału dowodowego, zawartą w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 104/11 (k. 147-162 akt adm. organu I instancji).
Trzeba przy tym zauważyć, że działka nr [...] zajęta jest aktualnie pod drogę wojewódzką. Jak wynika z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.), drogi wojewódzkie stanowią własność samorządu województwa. Nie mogą one zatem należeć do innych podmiotów, a w szczególności do osób prywatnych. Tym samym wyłączona jest również możliwość zwrotu działki nr [...] i to nawet wtedy, gdyby okazało się, że cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany. Fakt ten nie budził zresztą istotnych kontrowersji i nie był podważany przez strony w toku postępowania.
Wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą natomiast pytania, czy cel wywłaszczenia działki nr [...] został zrealizowany na działkach nr [...] i nr [...]. Trzeba bowiem zauważyć, że wspomniany cel wywłaszczenia został określony w umowie z dnia [...] października 1970 r. jako "planowane budownictwo ogólnomiejskie". Organy administracji publicznej twierdziły przy tym, że powyższe wyrażenie obejmowało modernizację i rozbudowę istniejącego wcześniej na działce nr [...] kina "L.", z czym nie zgadzała się skarżąca. Należy jednak podkreślić, że powyższa kontrowersja została co do zasady usunięta w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2011 r. Orzeczenie to przesądza bowiem, że zwrot "budownictwo ogólnomiejskie" odnosi się także do obiektów "użyteczności publicznej", do których z kolei zalicza się w szczególności kino, teatr lub muzeum. Tym samym zrealizowanie kinoteatru "P." w miejscu dawnego kina "." mogło mieścić się w pojęciu "budownictwa ogólnomiejskiego", a zatem mogłoby również stanowić cel wywłaszczenia.
W tym miejscu należy jednocześnie podkreślić, że wspomniany wyrok z dnia 19 maja 2011 r. jest już prawomocny i nie został zakwestionowany przez żadną ze stron postępowania. W takim wypadku Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany zreferowanym wyżej stanowiskiem i nie może od niego odstąpić, co wynika z art. 153 p.p.s.a.
Aktualnie natomiast rozważenia wymagało pytanie, czy celem wywłaszczenia wynikającym z umowy z dnia [...] października 1973 r. była rzeczywiście modernizacja i rozbudowa kina, jak twierdzą organy administracji publicznej. W powołanym wyroku z dnia 19 maja 2011 r. zwrócono uwagę na brak dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i polecono organom administracji publicznej uzupełnienie materiału dowodowego. Analizując materiał dowodowy obecnie zgromadzony w aktach sprawy należy uznać, że wytyczne zawarte w powyższym wyroku zostały wykonane.
Organ I instancji pozyskał bowiem sprawozdania Społecznego Komitetu Budowy Powiatowego Międzyzakładowego i Międzyorganizacyjnego Ośrodka Kulturalno-Oświatowego w O. (następnie: Społecznego Komitetu Budowy Obiektów Kulturalnych w O.). W sprawozdaniu za okres działalności 1966-1973 r. wskazuje się, że "w dniu [...] października 1966 r. dla upamiętnienia I Kongresu Kultury Polskiej uchwalono program budowy i rozbudowy obiektów kulturalnych w O.: 1/ wykupienie z rąk prywatnych budynku Kina «L.» z przyległą działką oraz rozbudowę i modernizację tego budynku" (k. 59-60 akt adm. organu I instancji). Z dokumentu tego wynika zarazem, że w 1970 r. dokonano wykupu wspomnianej nieruchomości, dokumentacja projektowa miała być opracowana do 1974 r., a prace miały się rozpocząć w 1975 r. Analogiczne zapisy zawarte są także w późniejszych sprawozdaniach wspomnianej jednostki organizacyjnej. W innym sprawozdaniu za okres 1966-1973 r. wymienia się w programie działalności m.in. "wykupienie z rąk prywatnych budynków Kina «L.» oraz rozbudowę i modernizację tego budynku" (k. 76 akt adm. organu I instancji). Z kolei w sprawozdaniu ze stycznia 1984 r. powołany jest ponownie uchwalony w 1966 r. program działania, który obejmował m.in. dobudowanie do sali widowiskowej kina sceny z pełnym zapleczem dla imprez teatralnych, koncertów i akademii (k. 100 akt adm. organu I instancji).
Ponadto do materiału dowodowego włączono także opracowania historyczne, które wskazują, że celem wywłaszczenia dokonanego na mocy umowy z dnia [...] października 1970 r. była modernizacja i rozbudowa kina "L.". W publikacji "O. Przeszłość i teraźniejszość" (W. G., S. N., Poznań 1969, s. 123) wskazuje się bowiem, że ze względu na brak sali imprezowej "bardzo aktualna jest potrzeba przebudowy sceny kina dla celów teatralnych i budowy ośrodka kulturalnego w O." (k. 103 akt adm. organu I instancji). Z kolei w "Dziejach O." (red. S. N., Kalisz 1990, s. 350) stwierdza się, że wspomniane kino było przebudowane w latach 60-tych, a następne prace modernizacyjne zakończyły się w dniu [...] lutego 1984 r. (k. 104 akt adm. organu I instancji).
Należy przy tym podkreślić, że organ I instancji przeprowadził szeroką kwerendę w archiwach państwowych w celu poszukiwania dokumentów, które mogłyby mieć związek z rozpatrywaną sprawą. Starosta O. uzyskał jednak negatywną odpowiedź Dyrektora O. Centrum Kultury im. A. S. w O., Kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w O., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., Kierownika Delegatury K. Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, Dyrektora Archiwum Państwowego w K. (k. 113, 116-118, 125-126 akt adm. organu I instancji). Działania nie przyniosły zatem pożądanego rezultatu.
Niemniej, mając na uwadze przedstawione wyżej dowody, należy zdaniem Sądu przyjąć, że organy administracji publicznej trafnie uznały modernizację i rozbudowę kina "L." za cel wywłaszczenia". Za taką konkluzją przemawia bowiem w szczególności program z 1966 r., o jakim mowa w sprawozdaniach Społecznego Komitetu Budowy Powiatowego Międzyzakładowego i Międzyorganizacyjnego Ośrodka Kulturalno-Oświatowego w O., oraz istnienie już w 1969 r. niezaspokojonej potrzeby przebudowy rozważanego obiektu budowlanego, na co wskazuje się w publikacji "O.. Przeszłość i teraźniejszość". Oznacza to w konsekwencji, że wymieniony zakres prac nie tylko potencjalnie mieścił się w pojęciu "budownictwa ogólnomiejskiego", lecz także był faktycznie uważany przez organy administracji publicznej w chwili sporządzania aktu notarialnego z dnia [...] października 1970 r. za przedmiot inwestycji, jaka miała być wykonana na wywłaszczonej nieruchomości.
Jednocześnie z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że na terenie działek nr [...] i [...] zlokalizowany jest obecnie kinoteatr "P." wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci chodnika. Informacja ta znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej (k. 105-109 akt adm. organu I instancji) oraz w przywołanym już wcześniej protokole rozprawy administracyjnej z dnia [...] listopada 2009 r. Nie była również kwestionowana przez skarżącą w toku postępowania.
Nie ulega zatem wątpliwości, że cel wywłaszczenia został rzeczywiście osiągnięty na działkach nr [...] i [...]. Niemniej skarżąca wywodziła, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła z przekroczeniem terminów, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej mierze należy zauważyć, że wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, Trybunał Konstytucyjny uznał art. 137 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (Dz. U. poz. 376, OTK-A 2014, nr 3 poz. 31).
Należy wobec tego zauważyć, że organ I instancji podjął również próbę ustalenia daty rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika bowiem, że dokumentacja projektowa została przedłożona w dniu [...] listopada 1972 r. (k. 45 akt adm. organu I instancji). Z kolei w piśmie z dnia [...] lipca 1973 r. wskazuje się, że w 1973 r. miały być sporządzone założenia techniczno-ekonomiczne, a w 1974 r. – projekt techniczny remontu kapitalnego modernizacyjnej kina "L.", przy czym rozpoczęcie prac zaplanowano na 1975 r. (k. 51 akt adm. organu I instancji).
Wnioski te znajdują uzupełnienie w zeznaniach świadków. W trakcie przesłuchania w dniu [...] lutego 2013 r. H. K. wyjaśnił bowiem, że roboty budowlane przy kinie "L." rozpoczęły się najprawdopodobniej jesienią 1977 r., zaraz po zakończeniu prac przy Liceum Ogólnokształcącym w O. (k. 137 akt adm. organu I instancji). Roboty te trwały w ocenie wymienionego świadka do ok. 1982 r. lub 1981 r., kiedy wspomniany obiekt budowlany miał być oddany do użytku. Podobnie T. L. w trakcie przesłuchania w dniu [...] lutego 2013 r. stwierdził, że roboty budowlane związane z modernizacją i przebudową kina "L." zostały zainicjowane po 1978 r., kiedy zakończono prace przy Liceum Ogólnokształcącym w O. (k. 141 akt adm. organu I instancji). Świadek uczestniczył w tych pracach w okresie od 1979 r. do 1982 r. F. N. w trakcie przesłuchania w dniu [...] lutego 2013 r. oświadczył również, że przedmiotowe roboty budowlane były prowadzone ok. 1979-1980 r. (k. 139 akt adm. organu I instancji).
Dodatkowo ustalenia te wzmacnia fakt, że z adresu, pod którym znajdował się budynek kina "L.", S. P. wymeldowała się w dniu [...] czerwca 1975 r., a państwo K. – w dniu [...] września 1972 r., co wynika z notatek służbowych sporządzonych w dniu [...] lutego 2013 r. (k. 143-144 akt adm. organu I instancji).
Reasumując należy stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na mocy umowy z dnia [...] października 1970 r., tj. przed dniem [...] maja 1990 r., a cel wywłaszczenia został zrealizowany w latach 1977-1984, czyli przed złożeniem wniosku z dnia [...] czerwca 2009 r. o zwrot tejże nieruchomości. Opisany w sprawie stan faktyczny odpowiada więc w pełni przesłankom wskazanym w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. Oznacza to, że nawet ewentualne przekroczenie terminu z art. 137 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwala na przyjęcie, że działki nr [...] i [...] okazały się zbędne ze względu na cel wywłaszczenia.
Pogląd ten koresponduje ze stanowiskiem orzecznictwa, w którym wskazuje się, że pomiędzy celem wywłaszczenia a faktycznym zagospodarowaniem wywłaszczonej nieruchomości zachodzi nierozerwalny związek, opierający się na 21 ust. 2 Konstytucji RP. Tym samym główną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność. Terminy wskazane w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią zatem jedynie dopełnienie przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Użyte w tym przepisie wyrażenie "pomimo upływu" oznacza natomiast tylko, że żądanie zwrotu nieruchomości zgłoszone przed upływem powyższych terminów nie może być zaspokojone (zob. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 36/13; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2502/12; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1038/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz wydany już w niniejszej sprawie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 104/11).
Należy przy tym zaznaczyć, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy był wystarczający do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze z dnia [...] stycznia 2014 r. (k. 5-10 akt sądowych), organy administracji publicznej uczyniły zadość wymaganiom, wynikającym w tym zakresie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.).
Mając zatem na uwadze tok dotychczasowych rozważań należy uznać, że cel wywłaszczenia został w niniejszej sprawie zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości. Nie wystąpiły również żadne przesłanki pozwalające zakwalifikować tę nieruchomość jako zbędną ze względu na cel wywłaszczenia. Tym samym nie zostały spełnione warunki, od których zależy pozytywne załatwienie wniosku o zwrot nieruchomości. Organy administracji publicznej orzekły zatem trafnie, a zaprezentowane przez nie argumentacja jest przekonująca.
W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub decyzji ją poprzedzającej. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.