II SA/Po 201/25

II SA/Po 201/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Edyta Podrazik
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 61, art. 66, art. 81c
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 03 stycznia 2025 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "WINB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej również jako: "Skarżąca") od decyzji z 30 września 2024 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "PINB" lub "organ I instancji"), umorzył postępowanie odwoławcze.
Decyzja WINB, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z 30 września 2024 r. PINB nakazał T. P., M. B., D. B. w terminie do 31 grudnia 2025 r. usunięcie nieprawidłowości w celu likwidacji potencjalnego zagrożenia dla życia ludzi i mienia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na nieruchomości w P. , oznaczonej nr ewid. [...], polegających na wskazanych robotach budowalnych koniecznych do wykonania w obrębie obu lokali i całego obiektu.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca.
Pismem z 13 listopada 2024 r. nr [...] WINB wezwał Skarżącą do pisemnego wyjaśnienia i udowodnienia (przesłanie kserokopii dokumentów), jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, w którym wydana została decyzja PINB z 30 września 2024 r.
Pismem z 6 grudnia 2024 r. Skarżąca wskazała, że "w sprawie nieprawidłowości w budynku mieszkalnym położonym w miejscowości P., na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] toczą się dwa postępowania - administracyjne i cywilno-prawne. W sprawie administracyjnej Skarżąca nie jest uznawana za stronę, a w postępowaniu cywilnym jest pozwaną".
WINB wydając wskazaną na wstępie decyzję podniósł, że Skarżąca jest inwestorem zrealizowanej inwestycji w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, wzniesionego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w dniu 26 sierpnia 2020 r. nr [...] ([...]) przez Starostę. O zakończeniu budowy ww. obiektu inwestor zawiadomił PINB w dniu 6 lipca 2021 r. Od ww. zawiadomienia PINB nie wniósł sprzeciwu. Następnie lokal nr [...] został sprzedany T. P. w kwietniu 2022 r., a lokal nr [...] M. i D. B..
Organ II instancji podkreślił, że materialnoprawną podstawę decyzji PINB z 30 września 2024 r. stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej jako P.b.). Jednocześnie wskazał, że tryb postępowania ustalony w art. 66 P.b. służy wyegzekwowaniu obowiązków określonych w art. 61 P.b., jakie ustawodawca nałożył na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w zakresie jego utrzymania i użytkowania. Stąd też, na podstawie art. 66 P.b., określone nakazy w drodze decyzji mogą być kierowane do właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych w celu usuwania nieprawidłowości związanych z naruszeniem zasad prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego.
W ocenie WINB Skarżąca nie jest ani właścicielem, ani zarządcą przedmiotowego obiektu, zatem nie może być uznana za stronę postępowania. Z uwagi na sprzedaż nieruchomości nie posiada również prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stąd nie jest możliwe nałożenie na nią określonych obowiązków. Zdaniem organu II instancji toczące się postępowanie cywilne nie kreuje prawa do zaliczenia do kręgu stron postępowania administracyjnego, bowiem ta kwestia regulowana jest przez przepisy prawa administracyjnego.
Mając na względzie powyższe WINB uznał, że Skarżąca nie ma w przedmiotowej sprawie interesu prawnego, choć faktycznie jest zainteresowana zapadłym rozstrzygnięciem ze względu na toczące się postępowanie cywilne. W powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji wyjaśnił, że interes faktyczny nie może być w żadnym przypadku utożsamiany z interesem prawnym, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., a przez to jego istnienie nie powoduje uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego przez podmiot nim się legitymujący.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Skarżąca zarzucając jej naruszenie:
1. art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie przez WINB, że Skarżąca wnosząc odwołanie od decyzji z 30 września 2024 nr [...] wydanej przez PINB nie miała przymiotu strony postępowania oraz że Skarżąca nie podała podstawy prawnej , która stanowiłaby materialną podstawę uznania jej za stronę niniejszego postępowania;
2. art. 6, 7, 7b, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz do załatwienia sprawy, naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, braku wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżone postanowienie, w tym braku odniesienia się do twierdzeń i dowodów przedłożonych przez Skarżącą;
3. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 81 c P.b. poprzez nieuznanie inwestora — Skarżącej-za stronę niniejszego postępowania administracyjnego pomimo istnienia po jej stronie interesu prawnego i obowiązku prawnego ukształtowanego poprzez przepisy prawa budowlanego i orzecznictwo sądowe.
Mając na względzie powyższe Skarżąca wniosła o:
1. uznanie jej za stronę niniejszego postępowania oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpatrzenia przez organy obu instancji z uwzględnieniem Skarżącej jako strony postępowania administracyjnego;
2. zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych;
3. przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych przez Skarżącą do jej odwołania z 18 października 2024 roku od decyzji organu I instancji oraz do pisma Skarżącej z 06 grudnia 2024 r., w szczególności z :
- odpowiedzi na pozew z 30 września 2024 r. w sprawie sygn. akt [...] Sądu Okręgowego w P.,
- opracowania biegłego sądowego z 13 stycznia 2024 r. - notatki urzędowej z dnia 06 grudnia 2024 r. - aktu notarialnego z 21 kwietnia 2022 r.
na okoliczności: istnienia po stronie Skarżącej interesu prawnego uzasadniającego uznanie jej za stronę niniejszego postępowania.
4. przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych przez Skarżącą do niniejszej skargi, a mianowicie postanowienia Sądu Okręgowego w P. XIII Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w L. wydanego w dniu 03 stycznia 2025 r. w sprawie [...] wraz z uzasadnieniem na okoliczność istnienia po stronie Skarżącej interesu prawnego uzasadniającego uznanie jej za stronę niniejszego postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę oraz argumentację w niej zawartą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., legitymację do wniesienia odwołania ma strona, czyli podmiot, który spełnia przesłanki określone w art. 28 tej ustawy. Odwołanie wniesione przez osobę, która uważa, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku prawnego, wszczyna postępowanie odwoławcze, konsekwencją czego jest rozpoznanie przez organ drugiej instancji tegoż odwołania. Jeżeli jednak w wyniku rozpoznania odwołania organ ten stwierdzi, że osoba ta nie ma w przedmiotowej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zaś w związku z art. 144 k.p.a., decyzję o umorzeniu postępowania zażaleniowego.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia czy A. K. jako inwestorowi, który zrealizował budynek mieszkalny, a następnie wyzbył się jego własności przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej jako P.b.).
Wobec powyższego przeprowadzając ocenę legalności zaskarżonej decyzji należało wziąć pod uwagę, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 66 ust. 1 pkt. 1, 3 i 4 P.b..
Jak wynika z art. 66 ust. 1 pkt. 1, 3 i 4 P.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Art. 66 P.b. nie określa adresata wskazanej decyzji. Jednak z faktu, że przepisy art. 61 i 62 wskazanej ustawy nakładają na właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych szereg obowiązków, w tym obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w należytym stanie technicznym i estetycznym (zob. art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 P.b.), w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. powinien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
Sąd w składzie obecnie orzekającym, podziela wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, w świetle którego, co do zasady, stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 66 P.b. są wyłącznie właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego jako potencjalni adresaci decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, wymienieni w art. 61 pkt 1 tej ustawy. Ma ono swe oparcie w tym, iż po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80 poz. 718) i zmianie brzmienia art. 5 i art. 61 P.b. w postępowaniu w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego odpadła przesłanka nakazująca uwzględnianie uzasadnionych interesów osób trzecich.
Sady dopuszczają udział innych podmiotów wyjątkowo np. gdy obiekt budowlany zagraża ich życiu lub zdrowiu, czy bezpieczeństwu ich mienia. Udział w postępowaniu tych podmiotów wymaga wykazania przysługującemu im interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II OSK 986/12). O tym zaś, czy na podstawie art. 28 k.p.a. określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. normą, którą można wskazać jako jego podstawę i której legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.
Sąd ma na uwadze, iż interes prawny postępowaniu mogą mieć również podmioty, na których prawa lub obowiązki wpływa treść decyzji administracyjnej kształtującej prawa lub obowiązki innego podmiotu.
Sąd podziela wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, w świetle którego, co do zasady, stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 61 lub art. 66 P.b. są wyłącznie właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego jako potencjalni adresaci decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Udział innych podmiotów - osób trzecich (np. skarżącego) - w postępowaniach w sprawach utrzymania i użytkowania obiektu należy traktować na zasadzie wyjątku, przy czym wymaga on wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. normą, którą można wskazać jako jego podstawę i której legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.
Decyzja wydawana na podstawie art. 66 P.b. jest adresowana do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, na których stosownie do treści art. 61 p.b. ciąży obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym. Intencją uregulowania zawartego w art. 66 P.b. jest usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w aspekcie przepisów prawa budowlanego. Natomiast ewentualne rozliczenia nakładów pomiędzy inwestorem a właścicielem lokalu, powinny być rozliczane na podstawie przepisów kodeksu cywilnego i nie mają one wpływu na istnienie po stronie Skarżącej interesu prawnego.
Z tych też względów toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o zapłatę tytułem szkody wynikłej z nienależnego wykonania zobowiązań wynikających z umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i umowy sprzedaży nie może stanowić źródła interesu prawnego Skarżącej. Fakt, iż roszczenie jest powiązane ze stwierdzonymi w toku postępowania przed organem I instancji uchybieniami wskazuje na istnienie interesu faktycznego, a nie prawnego.
Sąd w tym miejscu zaznacza, iż ustalenia dokonane przez organ i wydanie decyzja administracyjna nie stanowią przesądu dla sądu powszechnego w zakresie ustalenia szkody i obowiązku jej naprawienia.
Odnosząc się w tym miejscu do wniosków dowodowych złożonych w skardze wskazać należy, iż art. 106 § 3 P.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Z tych też względów mając na uwadze, iż kwestia toczącego się postępowania cywilnego nie była przedmiotem sporu, a poza tym w świetle stanowiska zajętego w niniejszym uzasadnieniu pozostaje bez znaczenia w sprawie, Sąd nie znalazł podstaw do przeprowadzenia dowodów wnioskowanych w skardze. Na marginesie wskazać należy, iż dokumenty te jak wskazała sama Skarżąca formułując wniosek zostały załączone do odwołania, a więc znajdują się w aktach sprawy.
Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 28 K.p.a..
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 81c P.b. wskazać należy, iż te ostatni przepis nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Ponadto należy pamiętać, iż nałożenie na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy, które następuje w formie postanowienia, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Ma zatem wyłącznie charakter dowodowy.
Tym samym art. 81c ust. 1 i 2 P.b. wskazują podmioty na które mogą zostać nałożone stricte określone obowiązki związane z wątpliwościami co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Jednakże należy pamiętać, iż jest to wyłącznie element postępowania dowodowego. Natomiast zaś adresata już konkretnej decyzji określają inne przepisy, w tym stanowiący podstawę decyzji organu I instancji art. 66 P.b..
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja o umorzenia postępowania odwoławczego- z uwagi na wniesienia odwołania przez osobę nie mającą przymiotu strony- odpowiada przepisom prawa.
Za niezasadne należało uznać również zarzuty skargi naruszenia art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do oceny interesu prawnego skarżącej, a organ przy ocenie materiału dowodowego nie przekroczył granic swobodnego uznania. Ponadto uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie elementy nakazane w art. 107 § 3 k.p.a. w tym przede wszystkim wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł jak również wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.
-----------------------
6