II SA/Bd 1212/22

II SA/Bd 1212/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 31 października 2022 r. nr SKO-4212/285/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2022 r. spółka eS B. wystąpiła do Burmistrza Ż. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 6MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, z dopuszczaniem realizacji inwestycji jako sześć odrębnych inwestycji o mocy do 1MW każda, na terenie części działki nr [...] w miejscowości C., Gmina Ż..
Decyzją z dnia [...] września 2022 r. Nr [...] znak: [...] Burmistrz Ż. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Odwołanie od tej decyzji złożyła J. W.-I. oraz Stowarzyszenie N. P. w J., zarzucając naruszenie:
- art. 6, 8, 10, 77 § 1, 80, 81 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w odniesieniu do skarżącej i art. 6 kpa w odniesieniu do skarżącego
- art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię
W związku z powyższym, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570), art. 564 pkt 3, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-6, ust. 3, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), decyzją z dnia [...] października 2022r. SKO-4212/285/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ podkreślił, że powierzchnia terenu przewidziana do zajęcia wynosi 65000m˛. Do wniosku dołączono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji wskazanego przedsięwzięcia. Decyzja o warunkach jest zgodna z decyzją środowiskową.
Organ stwierdził jednak, że należy dokonać analizy urbanistycznej terenu, czy istnieje w obszarze analizowanym zabudowa umożliwiająca stwierdzenie kontynuacji funkcji oraz ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla wnioskowanego zamierzenia.
Na terenie lokalizacji planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Organ odwoławczy przywołał treść art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. i wskazał, że brak spełnienia choćby jednego z warunków określonych w powyższym przepisie uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Organ odwoławczy dodał, że w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Organ II instancji wyjaśnił, że planowana przez Spółkę inwestycja zalicza się do instalacji odnawialnego źródła energii, o których mowa w powołanym art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. Stwierdził jednocześnie, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Oprócz bowiem relacji tego przepisu do przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., na gruncie całej u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Organ odwoławczy powołał się również na art. 10 ust. 2 i art. 15 ust. 3a u.p.z.p. stwierdzając, że ustawodawca postanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Z powyższego wynika, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach.
Zdaniem Kolegium, lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie jest zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
W odniesieniu do przewidywanej realizacji inwestycji na części działki [...] organ uznał za dopuszczalne wydanie decyzji dla terenu obejmującego część działki ale dotyczy to sytuacji wyjątkowych, po uprzednim zbadaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu a więc, gdy ustalenie warunków zabudowy nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności do wskaźnika powierzchni zabudowy. Tego organ I instancji nie zbadał, gdyż a priori wykluczył konieczność badania spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Skarżąca - eS B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W sprzeciwie zarzucono naruszenie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak spełnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu.
W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zdaniem pełnomocnika, wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że przepis ten, w zakresie w jakim odnosi się do instalacji OZE, dotyczy każdej farmy fotowoltaicznej, bez względu na jej moc. W konsekwencji, nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Stanowisko pełnomocnik poparł wykładnią literalną przepisu i przykładami wynikającymi z orzecznictwa. Wykluczył sięgnięcie do wyników wykładni systemowej i funkcjonalnej przy ustalaniu sposobu rozumienia instalacji OZE w art. 61 ust. 3. Pełnomocnik uważa, że niedopuszczalne jest ograniczenie prawa własności dokonywane przez organy i niektóre sądy w drodze wykładni art. 61 ust. 3 ustawy oraz, że art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą wyłącznie planowania przestrzennego i nie wyłączają lokalizacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnych.
Utrzymanie wewnętrznej spójności art. 61 ust. 3 wymaga ujednolicenia sposobu rozumienia instalacji OZE - zarówno w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20.02.2015 r. o odnawialnych źródłach energii, jak i w kontekście zaliczenia ich do urządzeń technicznych.
W ocenie strony skarżącej, przedstawiona w sprzeciwie wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powoduje, że bez znaczenia pozostają warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie ma znaczenia to, czy na działkach sąsiednich istnieje zabudowa pozwalająca ustalić kontynuację funkcji oraz ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.
W rozpoznawanej sprawie nie było więc podstaw do zastosowania art. 138 § 2 Kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. w skrócie "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego był art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:
a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od takiej decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 Kpa. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Uzasadnione jest stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka zachodzi:
a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Aby uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie musi być on bezpośredni i rzeczywisty a nie tylko potencjalny.
Należy przy tym podkreślić, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13.02.2013r. o sygn. akt IV SA/Po 1000/12, publ.LEX nr 1287167)
Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).
Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja uchylająca decyzję w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 6MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, z dopuszczaniem realizacji inwestycji jako sześć odrębnych inwestycji o mocy do 1MW każda na terenie części działki nr [...] w miejscowości C., Gmina Ż..
Powodem uchylenia decyzji było uznanie przez organ odwoławczy, że inwestycja nie podlega wyłączeniu z art. 61 ust 3 u.p.z.p a tym samym wymaga spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa i innych warunków opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Jest to konsekwencja odmiennej wykładni zastosowanych przepisów.
Badając w świetle kryteriów art. 138 § 2 Kpa zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Nie ulega wątpliwości, że Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek sprzeciwu, nie może co do zasady, formułować końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., II OSK 3502/19, LEX nr 2758814). Z drugiej jednak strony, chcąc określić zakres postępowania dowodowego niezbędnego do przeprowadzenia, w płaszczyźnie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, Sąd musi się odnosić do konkretnych przepisów prawa materialnego. Albowiem tylko w takim wypadku można stwierdzić, czy i jaki zakres sprawy pozostał do wyjaśnienia. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 26 listopada 2019r., sygn. akt II OSK 3311/19, LEX nr 2745364: "W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie".
Skoro tak, to nakazanie stosowania odmiennej wykładni i w konsekwencji wszystkich związanych z tym czynności musi być poprzedzone wyjaśnieniem, czy prezentowana przez organ odwoławczy wykładnia jest prawidłowa.
Rozstrzygając spór na tle zastosowanych przepisów odnieść należy się najpierw do kwestii kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, w kontekście treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i jego odmiennej interpretacji przez pozostające w sporze strony.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z nim, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2022 r., poz.1378 – dalej "u.o.z.e."). Instalacją odnawialnego źródła energii - zgodnie z powołanym w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisem art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii - jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub
b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego
a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.
Według zaś art. 2 pkt 22 u.o.z.e. odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy opisanej na wstępie. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Niewątpliwe więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej. Sąd stoi na stanowisku, że taki charakter inwestycji kwalifikuje ją jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. To zaś oznacza, wbrew stanowisku organu odwoławczego, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 .u.p.z.p. nie stosuje się do spornej inwestycji. W tym zakresie Sąd podziela linię orzeczniczą, która ukształtowana została w m.in. w wyrokach: WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21 (dostępnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl)., odstępując tym samym od wykładni prezentowanej we wcześniejszych wyrokach, również tego Sądu.
Art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uzupełniony został o klauzulę niestosowalności przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 19 lipca 2019 r."). Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019 r.), instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano więc do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 100 kW. Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii.
Skoro w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. ustawodawca rozróżnia i wyszczególnia mikroinstalację w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.o.z.e., to nie ma uzasadnienia dla uznania, że w następnym przepisie, tj. art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. posługując się ogólnym pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. ma na myśli jedynie instalacje o mocy poniżej 100 kW.
Odnosząc się natomiast do argumentu wskazującego elementy treściowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planu miejscowego, a konkretnie na art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a u.p.z.p., Sąd podziela argumentację WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 351/22 (wyrok z dnia 31 sierpnia 2022 r., dostępny jw.). Sąd ten wskazał, że jest oczywiste, iż prawodawca zdecydowanie preferuje plan miejscowy jako akt stanowiący podstawę gospodarki przestrzennej i z tego względu zarówno w studium jak i w planie miejscowym, realizującym przecież z założenia postanowienia studium, należy kompleksowo unormować kwestie dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów. Dotyczy to m.in. urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Zgodnie z art. 10 ust. 2a w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1873), jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.
Należy jednak zwrócić szczególną uwagę na zmiany wprowadzone przepisami ustawy z dnia 17 września 2021 r. w sprawie zmiany ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1873), która od 30 października 2021 r. istotnie zmieniła treść normatywną art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Stanowi on od tej daty, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:
1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;
2) urządzeń innych niż wolnostojące,
przy czym w art. 2 pkt 20a u.p.z.p. ustawodawca zdefiniował, że "urządzenia inne niż wolnostojące" to urządzenia techniczne zamontowane na budynku.
Z kolei w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi się, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że obecnie racjonalnie ustawodawca, mając na uwadze zarówno konieczność zapewnienia możliwości pozyskiwania energii z odnawialnych źródeł, jak i potrzeby prawidłowego zagospodarowania przestrzeni z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju, korelacji potrzeb i wymogów różnych kierunków i sposobów zagospodarowania przestrzennego, jak również ochrony gruntów rolnych - wprowadził rozróżnienie zasad rozmieszczania na terenie poszczególnych gmin urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii.
Z ww. przepisu wynika, że ustawodawca uznaje, że sytuacja energetyczna wymaga umożliwienia gminom (a nawet mobilizowania do) wyznaczenia konkretnych obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW. Jednocześnie, co równie istotne, także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów – poprzez ustalenie ich rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (tzw. farm fotowoltaicznych) nie można pomijać konieczności uwzględnienia stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów przy tak znacznej mocy zainstalowanej. Od tak określonej zasady, uwzględniając wcześniejsze uregulowania (w tym brak wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) ustawodawca wprowadził obecnie dwa jasno określone w pkt 1 i 2 wyjątki. W konsekwencji w stanie prawnym obowiązującym od 30 października 2021 r. przy omawianej wielkości instalacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW) poza obszarami wyznaczonymi na ten cel przez właściwą radę gminy w studium, rozmieszczone mogą być wyłącznie:
1) wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowane na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; oraz
2) urządzenia inne niż wolnostojące.
Należy mieć jednak na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., według którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a zgodnie z art. 19 ww. ustawy nowelizującej z 17 września 2021 r. do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin sporządzonych przed 30 października 2021 r. oraz projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin opracowanych przed tym dniem, zaopiniowanych pozytywnie przez komisję urbanistyczno-architektoniczną, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Dalej przypomnieć należy, że teren inwestycji określony we wniosku Skarżącej nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zaś zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p.). Nie można zatem w sprawie przyjąć, że przy rozpoznawaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinno się uwzględniać zapisy studium. Brak jest podstaw prawnych dla takiego obowiązku. Samo studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.).
Przytoczone wyżej przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed 30 października 2021 r., jak i po tej dacie) dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to odnoście tego rodzaju inwestycji zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b u.p.z.p. w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛, czego jednak nie uczynił.
Powyższe świadczy o tym, iż sam ustawodawca w sposób całkowicie rozłączny traktuje odnoszące się do instalacji odnawialnego źródła energii gminne regulacje planistyczne (studium i planu zagospodarowania przestrzennego) oraz mające zastosowanie w przypadku ich braku przepisy u.p.z.p. odnoszące się do ustalenia lokalizacji takich inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określone zostaną tereny pod budowę urządzeń o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a ograniczeń z tym związanych nie można się dopatrywać i wywodzić z jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.
Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika przy tym jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza wyłączenie tych instalacji od wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej.
Reasumując, wskazać należy, że teren przedmiotowej inwestycji nie jest objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy studium nie mają dla niej wiążącego charakteru. W okolicznościach niniejszej sprawy należy też podkreślić, że do wniosku dołączono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji wskazanego przedsięwzięcia. Decyzja o warunkach jest zgodna z decyzją środowiskową jak stwierdził organ.
Sąd nie podzielił zatem stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w konsekwencji co do wskazywanego przez organ zakresu sprawy wymagającego przeprowadzenia dodatkowego postępowania dla wyjaśnienia istoty sprawy, oceniając go jako wadliwy. Nie zostały zatem spełnione warunki określone w art. 138 § 2 Kpa .
Organ nie może powoływać się na brak zbadania przez organ I instancji spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p a tym samym przez pryzmat tego przepisu wymagać uzupełnienia materiału dowodowego, skoro z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. expressis verbis wynika, że warunki te wobec instalacji odnawialnego źródła energii są pomijane.
Przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może być realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jednakże nie jest wyłączone dla przedmiotowych inwestycji zachowanie pozostałych warunków, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6, w tym zgodności z przepisami odrębnymi, wśród których uwzględnić należy ww. ustawę z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.).
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną wykładnię.
Mając to na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonana przez organ, miała niewątpliwy wpływ na wynik sprawy.
O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenia pełnomocnika Skarżącej wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).