II SA/PO 200/22

II SA/Po 200/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 130/23 - Wyrok NSA z 2024-02-20
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 1 ust. 2, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17, art. 20, art. 20 ust. 1, z art. 28, art. 36 ust. 1, art. 36 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 05 października 2022 r. sprawy ze skargi M. A., B. W., J. W., G. W., W. P., P. G., W. G. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 8 grudnia 2020 r. nr XXXIX/676/VIII/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta (zwanej dalej "Radą") z dnia 8 grudnia 2020 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Jeżyce – Północ" – część F w Poznaniu (opubl. Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2020.10233, dalej: "uchwała nr XXXIX/676/VlII/2020" lub "plan").
Powyższą uchwałę pismem z dnia 4 lutego 2022 r. zaskarżyli: M. A., B. W., J. W., G. W., W. P., P. G. i W. G. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych (k. [...]–[...] akt sądowych). Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:
1) art. 1 ust 2 pkt 7 i 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") poprzez uchwalenie przedmiotowej uchwały w brzmieniu nieuwzględniającym istoty prawa własności oraz wymagań ładu przestrzennego, w szczególności zasady ciągłości działań planistycznych oraz zasady proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego;
2) art. 20 u.p.z.p. poprzez uchwalenie przedmiotowej uchwały w brzmieniu naruszającym ustalenia uchwały Rady Miasta Poznania nr LXXII/1137/VI/2014 z dnia 23 września 2014 r. w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania" (dalej: "Studium").
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb J., arkusz mapy [...], dla której Sąd Rejonowy P. w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...] Uchwałą nr XXXIX/676/VIII/2020 Rada Miasta Poznania przeznaczyła działkę nr [...] pod tereny dróg publicznych.
Bezpośrednio przed wejściem w życie uchwały nr XXXIX/676/VIII/2020 dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał inny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 1994 r. nieruchomość ta była opisana jako tereny zabudowy śródmiejskiej, mieszkaniowo-usługowej i tereny zabudowy usługowej ogólnomiejskiej (centrotwórczej). Zgodnie z zapisami Studium działka nr [...] była oznaczona symbolem MW/U – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej niskiej. Wobec powyższego, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w uchwale nr XXXIX/676/VlII/2020 w znaczący sposób różni się od jej przeznaczenia obowiązującego przez długie lata na podstawie wcześniejszych aktów prawa miejscowego.
Dalej skarżący wskazali, że uchwała nr XXXIX/676/VIII/2020 w rażący sposób narusza zasadę ciągłości działań planistycznych oraz zasadę proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego. W tym zakresie powołali się na stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r., IV CSK 754/14, LEX nr 1789174, zgodnie z którym ingerencja w prawo własności powinna być "racjonalna, konieczna i proporcjonalna. Gmina, dysponując szerokimi kompetencjami planistycznymi, powinna ponosić odpowiedzialność za skutki podejmowanych działań, jeżeli wpłynęły one negatywnie na zakres korzystania z nieruchomości lub jej wartość (...) Chociaż sama ingerencja w prawo własności jest w granicach ustawy dopuszczalna i uzasadniona, to powinnością gminy jest prawidłowe i staranne wykonywanie swoich uprawnień".
Zaznaczono, że działki nr [...] i [...], których skarżący są również współwłaścicielami, uchwałą Rady Miasta Poznania nr XXXIX/677/VIII/2020 z 8 grudnia 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Jeżyce – Północ" – część E w Poznaniu zostały przeznaczone pod tereny zieleni urządzonej. Tym samym skarżący zostali całkowicie pozbawieni możliwości wykorzystania wszystkich posiadanych nieruchomości objętych wspomnianymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w sposób zgodny z ich dotychczasowym przeznaczeniem, tj. pod zabudowę. Podkreślono także, że wszystkie sąsiadujące z przedmiotową działką tereny są przeznaczone w planie jako tereny pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Przeznaczenie nieruchomości skarżących pod tereny dróg publicznych jest niezrozumiałe, rażąco niesprawiedliwe i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego oraz zasadami sprawiedliwości społecznej. Skarżący nie zostali potraktowani w jednakowy sposób. Ponadto w toku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały zachowane aspekty zasady proporcjonalności, tj. plany zostały uchwalone w sposób arbitralny i bez poszanowania zasad państwa prawnego, w tym prawa własności. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
Z uwagi na powyższe wskazano, że przy uchwalaniu uchwały nr XXXIX/676/VIII/2020 został naruszony w sposób istotny tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji czego uchwała jest dotknięta takiego rodzaju wadami, które powodują, że musi ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Naruszenie pozostaje w związku z naruszeniem interesu prawnego skarżących.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o jej oddalenie (k. [...]–[...] akt sądowych). W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji tego uprawnienia, gminie z mocy ustawy przysługuje władztwo planistyczne, które upoważnia organy gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym do stosowania konkretnych rozwiązań planistycznych. W związku z powyższym, mając również na uwadze treść art. 6 ust. 1 u.p.z.p., nie ulega wątpliwości, iż: "akty planistyczne w sposób pośredni i bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności".
Podkreślono również, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie czyni z planu miejscowego narzędzia do bezwarunkowego uwzględniania zamierzeń inwestycyjnych właścicieli w formie aktu prawa miejscowego. Nie taki jest bowiem cel planu miejscowego. Planowanie przestrzenne i wykonywanie związanego z nim władztwa planistycznego gminy wiąże się z istotnymi zagadnieniami, które dotyczą nie tylko ochrony prawa własności. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się szereg licznych uwarunkowań i wymogów. Wśród nich ustawa wymienia zarówno prawo własności, jak również wymagania ładu przestrzennego, a także potrzeby interesu publicznego i ochrony środowiska. Na podstawie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie ma możliwości przyznania prymatu któremukolwiek z wymienionych w nim kryteriów. Fakt, iż działka stanowi własność prywatną nie jest jedyną przesłanką, która decyduje o ostatecznym przeznaczeniu terenu.
Rada podkreśliła, że zasada proporcjonalności w planowaniu przestrzennym polega na wyważeniu interesów prywatnego i publicznego, a w efekcie przyznaniu jednemu z tych interesów pierwszeństwa. Samo przyznanie takiego pierwszeństwa nie jest sprzeczne z prawem. Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji, w której przyznanie prymatu interesowi publicznemu znajduje merytoryczne uzasadnienie, ograniczenie prawa własności w celu realizacji interesu publicznego jest dopuszczalne.
Organ podkreślił, powołując się na treść uzasadnienia uchwały nr XXXIX/676/VlII/2020, że "plan «Jeżyce - Północ» część F w Poznaniu jest planem inwestycyjnym, mającym na celu przekształcenie terenów przemysłowo-magazynowych na tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Celem opracowania planu jest rewitalizacja przemysłowej części Jeżyc przez wykształcenie nowej struktury zabudowy, uzupełnionej przestrzeniami publicznymi. Wytworzone, w miejscu dawnych zakładów przemysłowych, nowe kwartały urbanistyczne mają nawiązywać do śródmiejskiego charakteru Jeżyc z zabudową mieszkaniową wielorodzinną i towarzyszącymi jej usługami". Nawiązanie do śródmiejskiego charakteru Jeżyc zostało zrealizowane poprzez wyznaczenie nowych kwartałów urbanistycznych, odpowiadających pod względem wysokości oraz intensywności zabudowy pozostałej zabudowie tej części Jeżyc, cechującej się zabudową mieszkaniową wielorodzinną i towarzyszącymi jej usługami w parterach. W wyniku realizacji ustaleń wszystkich planów miejscowych dla północnych Jeżyc powstanie nowa zabudowa, która znacząco zwiększy liczbę mieszkańców w tej części miasta, co wpłynie na zwiększenie natężenia ruchu. Taka perspektywa wymagała zapewnienia właściwej i kompleksowej obsługi komunikacyjnej dla całego obszaru założenia planistycznego. Droga publiczna oznaczona w planie symbolem [...] łączy ulicę J. z ulicą K.. Stanowi ona główny element i swoistą oś układu komunikacyjnego, umożliwiającego obsługę kwartałów nowej zabudowy. Poza koniecznością zapewnienia sprawnej obsługi komunikacyjnej dla tej części Jeżyc, przebieg drogi [...] warunkowany jest również przebiegiem istniejącej infrastruktury technicznej, w tym magistrali ciepłowniczej.
Rada zaznaczyła, że skarżący nie wyjaśnili jak należy rozumieć wyrażone w skardze twierdzenie, iż "nie zostali potraktowani w jednakowy sposób". Droga [...] została w planie poszerzona, w celu spełnienia parametrów wymaganych przepisami prawa dla tej klasy drogi, z zachowaniem zasady równości, tj. w równomierny sposób "odcinając" obrzeża położonych wzdłuż działki nr [...] innych działek, należących do różnych właścicieli.
Skarżący nie sprecyzowali na czym oparli twierdzenie o nieuwzględnieniu wymagań ładu przestrzennego oraz naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej i zasady ciągłości planistycznej. Należy podkreślić, że wymogi ładu przestrzennego nie oznaczają konieczności przeznaczania każdego fragmentu terenu pod zabudowę. Wręcz przeciwnie – wymogi te determinują konieczność harmonijnego skomponowania terenów zabudowanych, terenów wolnych od zabudowy i terenów komunikacji. Zasada sprawiedliwości społecznej również nie może być rozumiana jako konieczność umożliwienia każdemu bezwarunkowego prawa do zabudowy. Skarżący nie wyjaśnili również w jaki sposób naruszono zasadę ciągłości planistycznej, tym bardziej, iż sami przyznali, że przed uchwaleniem zaskarżonego planu teren nie był objęty żadnym planem miejscowym.
Rada odniosła się także do zarzutu skarżących dotyczącego przeznaczenia działki nr [...] w sposób sprzeczny z kierunkiem zagospodarowania określonym dla tego terenu w studium. Organ wskazał, że studium wyznacza jedynie kierunki zagospodarowania i stanowi skierowany do organów planistycznych akt o charakterze kierowniczym, a nie akt prawa miejscowego, określający prawa i obowiązki. Tym samym, kierunki zagospodarowania określone w studium nie oznaczają przeznaczenia terenu. Kierunki są uszczegóławiane w planie miejscowym, poprzez określenie konkretnego przeznaczenia danego terenu. Zgodnie z przyjętą konstrukcją studium, na kierunki zagospodarowania składają się kierunki wiodące oraz kierunki uzupełniające takie jak: zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej, tereny sportowo-rekreacyjne), dzięki którym w ogóle może zostać zrealizowany i funkcjonować kierunek wiodący. Zabudowa mieszkaniowa nie może funkcjonować bez zapewnienia na jej terenie funkcji uzupełniających, takich jak układ dróg, skwerów czy terenów rekreacyjnych.
W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2022 r. skarżący przedstawili dodatkowe wyjaśnienia (k. [...]–[...] akt sądowych). Wskazali, że do czasu podjęcia przez Radę uchwały nr XXXIX/676/VIII/2020 wiązali z działką nr [...] istotne plany inwestycyjne. W okresie poprzedzającym wydanie przedmiotowej uchwały istniała tzw. luka planistyczna i działka nr [...] nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kierowali się postanowieniami studium, zgodnie z którym nieruchomość ta została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub zabudowę usługową niską.
Na podstawie uchwały nr XXXIX/676/VIII/2020 działka skarżących została jednak przeznaczona pod tereny dróg publicznych, a działki nr [...] i [...] uchwałą nr XXXIX/677/VIII/2020 pod tereny zieleni urządzonej – zieleń parkową, co spowodowało utratę przez nieruchomość skarżących całej wartości inwestycyjnej i praktyczną niemożność ich sprzedaży. Tylko ich nieruchomość i nieruchomości najbliższych sąsiadów zostały pozbawione charakteru inwestycyjnego. Na wszystkich nieruchomościach wokół, które w większości należą do dużych przedsiębiorstw, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wprowadziły przeznaczenie zgodne ze studium oraz dawnym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania. Tylko w tym jednym miejscu plany miejscowe godzą w interes właścicieli i przewidują powstanie parku, co powoduje ogromny spadek wartości nieruchomości. Na pozostałych obszarach wartość nieruchomości wyraźnie wzrosła wraz z ich potencjałem inwestycyjnym.
Skarżący podkreślili również, że przed uchwaleniem przedmiotowego planu zawarli przedwstępną umowę sprzedaży, która warunkowana była tym, że Miasto Poznań zawrze przedwstępną umowę zamiany należącej do nich nieruchomości. Czekając na dokonanie tej czynności skarżący zostali zaskoczeni przez Radę wydaniem zaskarżonej uchwały. W konsekwencji umowa sprzedaży nie doszła do skutku, obecnie też nikt nie jest zainteresowany nabyciem tej nieruchomości.
Skarżący podkreślili, że złożyli skargę, aby przywrócić zgodne ze studium przeznaczenie ich nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że uchwalony plan jest w wielu aspektach nieprawidłowy. Z jednej strony przewiduje bowiem aż kilkanaście tysięcy nowych mieszkańców na terenie o niekorzystnych warunkach komunikacyjnych, a z drugiej wyznacza rażąco niewystarczający współczynnik podziemnych miejsc parkingowych (0,5/mieszkanie).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 8 grudnia 2020 r., nr XXXIX/676/VlII/2020, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Jeżyce – Północ" – część F w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2020 r., poz. 10233).
Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 – dalej jako "u.s.g."), więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności.
Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem.
W niniejszej sprawie działka nr [...] (obręb [...], arkusz mapy [...], której współwłaścicielami są skarżący – M. A., B. W., J. W., G. W., W. P., P. G. i W. G., częściowo znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] (tereny dróg publicznych klasy lokalnej).
Ponieważ postanowienia planu miejscowego określiły kształt prawa własności poprzez ustalenie dla części nieruchomości skarżących przeznaczenia pod tereny dróg publicznych klasy lokalnej i związane z tym ograniczenie możliwości zabudowy przedmiotowej działki (zakaz zabudowy budynkami), to zdaniem Sądu doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, co wskazuje na dopuszczalność wniesionej skargi.
Należy podkreślić, że zarzuty skargi zasadniczo dotyczyły tego, iż przeznaczenie nieruchomości skarżących w planie pod tereny dróg publicznych jest niezgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania oraz tego, iż organ uchwalając plan w przyjętym kształcie naruszył zasadę ciągłości działań planistycznych oraz zasadę proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego
Ponadto w skardze in fine znalazło się stwierdzenie, że "przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały naruszony został w sposób istotny tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji czego uchwała jest dotknięta takiego rodzaju wadami, które powodują, że musi ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego". Skarżący nie wyjaśnili jednak na czym dokładnie to naruszenie miałoby polegać. Sąd przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ należycie udokumentowane.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności zapisów uchwalonego planu miejscowego ze Studium, Sąd wskazuje, że podziela argumentację organu zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę i stwierdza, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.
Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza ono podstawowe kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie wskazuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia tych ustaleń. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być – w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą być między sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu planów. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 2021 wyd. 12, Legalis). W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 lutego 2021 r., II OSK 1599/18; 12 czerwca 2014 r., II OSK 66/13; 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16 – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w Studium podzielono kierunki zagospodarowania na kierunki wiodące i kierunki uzupełniające. Działki skarżących położone są na terenie oznaczonym w Studium symbolem MW/U – tereny zabudowy mieszkaniowej lub zabudowy usługowej w obszarze funkcjonalnego Śródmieścia. Dla wymienionego terenu wyznaczono kierunek wiodący – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna lub usługowa, ale także uzupełniający – zieleń (np. parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej, tereny sportowo-rekreacyjne. Słusznie stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, że trudno wyobrazić sobie, aby zabudowa mieszkaniowa w dużym mieście takim jak Poznań, na mocno zurbanizowanym obszarze, funkcjonowała samodzielnie. Uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej może być np. funkcja usługowa (sklepy, szkoły, ośrodki zdrowia, poczta), ale i tereny przeznaczone pod komunikację (drogi), parkingi, tereny zielone, rekreacyjne, sportowe. Należy więc przyjąć, że jeżeli studium na danym obszarze przewiduje kierunek zagospodarowania jako tereny mieszkaniowe – to oczywistym jest, że funkcją dominującą będzie na danym obszarze przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, lecz nie ma przeszkód, aby tę funkcję uzupełnić o inne przeznaczenie, które ułatwi zaspokajanie potrzeb życiowych mieszkańców danego terenu i funkcjonowanie w nim.
Wbrew twierdzeniom skarżących, sam fakt położenia ich nieruchomości na terenie MW/U nie implikował stwierdzenia, że powinna być ona przeznaczona wyłącznie pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej. Tym bardziej, że w Studium wprost wskazano na uzupełniające kierunki przeznaczenia, do których zaliczono tereny komunikacji i infrastruktury technicznej, do których bezsprzecznie zaliczają się drogi publiczne. Organ szeroko uzasadnił też motywy, jakimi kierowała się Rada przeznaczając część działki skarżących pod teren o symbolu [...]. W świetle powyższego zarzut niezgodności postanowień uchwały nr XXXIX/676/VlII/2020 ze Studium okazał się nieuzasadniony.
Sąd nie podzielił również kolejnego z zarzutów skargi, a mianowicie naruszenia prawa własności skarżących oraz nieuwzględnienia przez organ wymagań ładu przestrzennego, w szczególności zasady ciągłości działań planistycznych oraz zasady proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego.
W tym zakresie wskazać należy, że w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wprowadzono zasadę władztwa planistycznego gminy, a więc kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego (tak też: A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz, Komentarz do art. 3, [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021).
W zakres władztwa planistycznego wchodzi, na podstawie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Zasada władztwa planistycznego gminy, umożliwia dokonanie przez gminę oceny przydatności poszczególnych terenów do określonych przeznaczeń, przy uwzględnieniu ukształtowanego stanu stosunków społecznych i gospodarczych na danym terenie. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Konsekwentnie treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego (arbitralnego) i nie może nasuwać żadnych wątpliwości, co do funkcji danego terenu.
Organ stanowiący gminy, w tym przypadku Rada Miasta Poznania, posiada kompetencję do ingerowania w interesy prywatne podmiotów indywidualnych, nawet w sposób niekorzystny dla nich. Dopuszczalność ingerencji planów w prawo własności jest niezaprzeczalna i znajduje jednoznaczne umocowanie zarówno w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają istoty tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Dokonując oceny prawidłowości ingerencji planu miejscowego w prawo własności konieczne jest wyważenie praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienie aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesów prywatnego oraz publicznego. Wynika to z faktu, że kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminnym niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 października 2016 r., II OSK 165/16; 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13; 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., OSK 673/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe do zapisów zaskarżonego planu Sąd stwierdza, że rozwiązania przyjęte w uchwale nr XXXIX/676/VlII/2020 stanowiły wyważenie interesu prywatnego skarżących, jak i interesu publicznego – społeczności lokalnej, mieszcząc się w granicach przysługującego Radzie władztwa planistycznego.
Jak słusznie argumentował organ w odpowiedzi na skargę, Rada wzięła pod uwagę szereg różnych aspektów związanych ze specyfiką dzielnicy Poznania, jaką są Jeżyce. Jest to obszar o wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej o charakterze silnie zurbanizowanym. Organ wyjaśnił, powołując się na treść uzasadnienia uchwały nr XXXIX/676/VlII/2020, że "plan «Jeżyce - Północ» część F w Poznaniu jest planem inwestycyjnym, mającym na celu przekształcenie terenów przemysłowo-magazynowych na tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Celem opracowania planu jest rewitalizacja przemysłowej części Jeżyc przez wykształcenie nowej struktury zabudowy, uzupełnionej przestrzeniami publicznymi. Wytworzone, w miejscu dawnych zakładów przemysłowych, nowe kwartały urbanistyczne mają nawiązywać do śródmiejskiego charakteru Jeżyc z zabudową mieszkaniową wielorodzinną i towarzyszącymi jej usługami". Nawiązanie do śródmiejskiego charakteru Jeżyc zostało zrealizowane poprzez wyznaczenie nowych kwartałów urbanistycznych, odpowiadających pod względem wysokości oraz intensywności zabudowy pozostałej zabudowie tej części Jeżyc, cechującej się zabudową mieszkaniową wielorodzinną i towarzyszącymi jej usługami w parterach.
Rada podkreśliła, że w wyniku realizacji ustaleń wszystkich planów miejscowych dla północnych Jeżyc powstanie nowa zabudowa, która znacząco zwiększy liczbę mieszkańców w tej części miasta, co wpłynie na zwiększenie natężenia ruchu. Taka perspektywa wymagała zapewnienia właściwej i kompleksowej obsługi komunikacyjnej dla całego obszaru założenia planistycznego. Droga publiczna oznaczona w planie symbolem [...] łączy ulicę J. z ulicą K. . Stanowi ona główny element i swoistą oś układu komunikacyjnego, umożliwiającego obsługę kwartałów nowej zabudowy. Poza koniecznością zapewnienia sprawnej obsługi komunikacyjnej dla tej części Jeżyc, przebieg drogi [...] warunkowany jest również przebiegiem istniejącej infrastruktury technicznej, w tym magistrali ciepłowniczej.
Należy stwierdzić, że przyjęte w zaskarżonym planie rozwiązanie mające na celu zapewnienie właściwej i kompleksowej obsługi komunikacyjnej dla całego obszaru założenia planistycznego, w tym umożliwiającej obsługę kwartałów nowej zabudowy, jest nie tylko dozwolone i mieszczące się w zakresie tzw. władztwa planistycznego gminy, ale także jawi się jako konieczne w tej sytuacji. Niemożliwe jest lokowanie nowej zabudowy bez wydzielenia terenów komunikacji w postaci dróg dojazdowych. Powyższe było motywowane również przebiegiem istniejącej infrastruktury technicznej, w tym magistrali ciepłowniczej. W konsekwencji należy uznać, że wprowadzenie w planie ograniczeń związanych z możliwością zabudowy działki skarżących z uwagi na jej częściowe przeznaczenie pod teren drogi publicznej było w pełni uzasadnione i mieściło się w granicach obowiązujących przepisów prawnych, w tym także przepisów wewnętrznie obowiązujących zawartych w Studium.
Skarżący podnosili także, że zostali potraktowani "rażąco niesprawiedliwe i sprzecznie z zasadami współżycia społecznego oraz zasadami sprawiedliwości społecznej". Powoływali się przy tym na fakt, że sąsiadujące z działką nr [...] tereny zostały przeznaczone w planie jako tereny pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a ich nieruchomość została pozbawiona charakteru inwestycyjnego. Należy w tym zakresie podkreślić, że nie tylko nieruchomość skarżących (oznaczona w ewidencji jako działka nr [...]) została pozbawiona tego charakteru, ale również wszystkie sąsiadujące działki położone wzdłuż pasa drogi publicznej [...]. Droga ta została poszerzona, jak organ wskazał, w celu spełnienia parametrów wymaganych przepisami prawa dla tej klasy drogi, z zachowaniem zasady równości, tj. w równomierny sposób "odcinając" obrzeża położonych wzdłuż działki nr [...] innych działek, należących do różnych właścicieli. Nie można zatem wywodzić, że powyższa sytuacja dotyczy wyłącznie nieruchomości skarżących i że jest "rażąco niesprawiedliwa" w porównaniu do sytuacji pozostałych właścicieli działek objętych planem. Nie można stwierdzić także, że doszło w tym zakresie do naruszenia zasad współżycia społecznego czy proporcjonalności. Również zasada sprawiedliwości społecznej nie może być rozumiana jako konieczność umożliwienia każdemu bezwarunkowego prawa do zabudowy.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady ciągłości planistycznej należy podkreślić, co również zauważyli skarżący, że przed uchwaleniem zaskarżonego planu teren nie był objęty żadnym planem miejscowym. Poprzednio nieruchomość skarżących była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym w drodze uchwały nr X/58/II/94 Rady Miejskiej Poznania z dnia 6 grudnia 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego z 1994 r. Nr 22 poz. 246). Zgodnie z postanowieniami przywołanej uchwały przedmiotowa nieruchomość była opisana jako tereny zabudowy śródmiejskiej, mieszkaniowo-usługowej i tereny zabudowy usługowej ogólnomiejskiej (centrotwórczej). Powyższy ogólny plan w zakresie obejmującym obszar działki skarżących został uchylony uchwałą nr LXXXVII/992/III/2002 Rady Miasta Poznania z dnia 14 maja 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego "w rejonie ul. Św. Wawrzyńca" w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2002 r. Nr 78, poz. 2038). Zatem od 2002 r., czyli od ponad 20 lat, nieruchomość skarżących nie była objęta regulacją żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można w tym zakresie zatem powoływać się na zasadę ciągłości działań planistycznych rozumianą jako kontynuację funkcji przeznaczenia terenu określoną w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Funkcja ta dla nieruchomości skarżących nie była przewidziana w planie od kilkudziesięciu lat. Na marginesie Sąd pragnie zaznaczyć, że rozumienie zasady ciągłości planistycznej jako bezwzględnej niemożności zmiany raz ustalonego przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego byłoby sprzeczne z regulacją ustawową, gdyż wyklucza sens planowania przestrzennego.
Odnosząc się do pisma procesowego skarżących i argumentacji w nim zawartej dotyczącej znacznego obniżenia atrakcyjności nieruchomości, w tym niemożności zawarcia przyrzeczonej umowy sprzedaży nieruchomości, Sąd pragnie zaznaczyć, że ustawodawca przewidział instrumenty ochrony prawnej dla właścicieli nieruchomości, których wartość uległa obniżeniu w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym, jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części". W przypadku obniżenia wartości nieruchomości i nieskorzystania z praw, o których mowa powyżej, właściciel lub użytkownik wieczysty mogą żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.). Ustawodawca przewidział system roszczeń odszkodowawczych, mających zastosowanie w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, albo gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu. Przewidziane w tych przepisach roszczenia mogą zrekompensować właścicielowi nieruchomości ograniczenie jego praw. Przepisy te potwierdzają, że ustawodawca przyznał gminie, w ramach władztwa planistycznego, uprawnienia do tak znacznego ograniczenia prawa własności, by korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób stało się nawet niemożliwe (zob. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie i nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej uchwały, ani w całości ani w części.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329).
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 6 maja 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).