IV SA/WR 455/24

IV SA/Wr 455/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1576
art. 5 ust. 2a
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Protokolant: Michał Janusz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 lipca 2024 r. nr 010070/680/5175558/2023 (Postępowanie: 408002814) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2023/2024 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. L. (dalej jako: wnioskodawczyni, skarżąca) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: Prezes ZUS) z 11 lipca 2024 r., nr 010070/680/5175558/2023, utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: ZUS, organ) z 15 kwietnia 2024 r. o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko – A1. P. na okres świadczeniowy 2023/2024 (Postępowanie: 408002814).
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku z 20 czerwca 2023 r. ZUS pismem z 7 lipca 2023 r. przyznał wnioskodawczyni świadczenie na dziecko – A1. P., w kwocie 500 zł od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. oraz pismem z 8 stycznia 2024 r. przyznał wnioskodawczyni świadczenie na dziecko A1. P., w kwocie 800 zł od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r.
Ponieważ ZUS pismem z 22 lutego 2024 r. wezwał wnioskodawczynię o dostarczenie dokumentów z sądu, potwierdzających sprawowanie wyłącznej lub naprzemiennej opieki nad dzieckiem. Z kolei pismem z 23 lutego 2024 r. ZUS wezwał o dostarczenie wyroku Sądu Okręgowego we Wrocławiu – Wydział XIII Cywilny Rodzinny z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt XIII RC 1507/22 opatrzonego pieczęcią prawomocności oraz podpisami.
Wnioskodawczyni doręczyła organowi kopię ww. wyroku, którym w pkt. I rozwiązano małżeństwo stron A. L. z domu L. i M. P. oraz w pkt II. orzeczono, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi stron A1. P. i A2. P. pozostawia obojgu rodzicom, "ustalając że rodzice będą naprzemiennie sprawować pieczę nad małoletnimi w sposób ustalony w porozumieniu rodzicielskim zawartym przez strony w dniu 20 listopada 2022 r." Ponadto doręczyła dokument – "Porozumienie o sposobie wykonywania opieki naprzemiennej nad dzieckiem i alimentach zawarte w dniu 20 listopada 2022 r." W jego treści w § 3 pkt 4 wskazano, co następuje: "Strony oświadczają, że świadczenie 500 + na każdą z córek będzie, tak jak dotychczas przelewane na rachunek bankowy matki, która samodzielnie będzie decydowała o sposobie wydatkowania tego świadczenia".
Następnie ZUS decyzją z 4 kwietnia 2024 r. zmienił wysokość przyznanego świadczenia na kwotę 250 zł w okresie od 1 czerwca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. oraz na kwotę 400 zł w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. wskazując, że na podstawie ww. wyroku rozwodowego dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców. Powołał przy tym, że zgodnie z art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 1576), w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Decyzją z 11 lipca 2024 r. Prezes ZUS – po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni - utrzymał w mocy ww. decyzję ZUS.
Następnie ZUS kolejną decyzją z 15 kwietnia 2024 r. orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Stwierdził mianowicie, że świadczenie wypłacone za okres od 1 czerwca 2023 r. do 30 kwietnia 2024 r., w łącznej kwocie 3.350,00 zł stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wskazano, że nienależnie pobrane świadczenie skarżąca zobowiązana jest zwrócić łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, które są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty. Kwota odsetek za ww. okres wynosi 121,81 zł.
Zaskarżoną decyzją z 11 lipca 2024 r. Prezes ZUS – po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni - utrzymał w mocy decyzję ZUS w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu wskazano fakt wydania decyzji ZUS z 4 kwietnia 2024 r. którą zmieniono wysokość przyznanego świadczenia.
W skardze od tej decyzji wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 2a w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieuprawnionym nakazem zwrotu świadczenia wychowawczego. Wniosła o uchylenie decyzji Prezesa ZUS oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a w przypadku ustanowienia pełnomocnika - również o zasadzenie kosztów związanych z reprezentacją pełnomocnika.
Motywując swoje stanowisko skarżąca wskazała, że organy w zaskarżonych decyzjach pomijają porozumienie z 20 listopada 2022 r., które stanowi integralna część wyroku rozwodowego z 28 grudnia 2022 r. Porozumienie w sposób szczegółowy reguluje nie tylko warunki wykonywania opieki naprzemiennej nad dziećmi i kwestie alimentacji, ale zawiera również ustalenia bezpośrednio odnoszące się do świadczenia wychowawczego. Zdaniem skarżącej porozumienie w sposób jednoznaczny określa ją jako jedyną osobę uprawnioną do pobierania świadczenia wychowawczego. Nadmieniła, że po uprawomocnieniu się wyroku sądowego składała wnioski o wszystkie przysługujące jej świadczenia, zgodnie z treścią porozumienia. Z kolei ojciec dzieci był za każdym razem informowany o złożeniu przez skarżącą stosownego wniosku. Poza tym ojciec dzieci nigdy nie wystąpił o zmianę ustaleń wynikających z zawartego porozumienia. Tym samym – w ocenie skarżącej - złożenie przez ojca dzieci wniosku o świadczenie wychowawcze na okres 2023/2024 stanowiło naruszenie porozumienia, a tym samym naruszenie wyroku sądowego. Dlatego zarzuciła, że za okres 2023/2024, działał jako osoba nieuprawniona do pobierania. Na koniec skarżąca wskazała, że całość pobranych przez nią kwot świadczenia została przeznaczona na zaspokojenie potrzeb dzieci.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Zaznaczył, że organ prawidłowo ustalił wysokość świadczenia wychowawczego w przypadku sprawowania opieki naprzemiennej, gdyż wynika ona wprost z art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i zakłada równy podział tego świadczenia pomiędzy rodziców. Zaznaczył, że nie ma wpływu na wysokość świadczenia fakt braku wystąpienia przez drugiego z rodziców o przyznanie tego świadczenia, gdyż żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje możliwości zwiększenia przyznanej kwoty. Natomiast ustalenia pomiędzy rodzicami nie mogą zostać uwzględnione przy rozpatrywaniu wniosku.
Na rozprawie przed Sądem skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika podtrzymała wnioski skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie doprowadziła zaś do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja Prezesa ZUS oraz poprzedzająca ją decyzja ZUS w sposób istotny naruszają prawo.
Podstawą prawną ww. decyzji były przepisy wspomnianej ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej: ustawa).
Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy). Z kolei na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Zgodnie z tym przepisem – powołanym zarówno w decyzji ZUS jak i decyzji Prezesa ZUS - w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
Jak dalej wynika z art. 27 ust. 1 ustawy, ZUS może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.
Taka też zmiana wysokości świadczenia wychowawczego przyznanego skarżącej nastąpiła wspomnianą na wstępie osobną decyzją ZUS z 4 kwietnia 2024 r., utrzymaną następnie decyzją Prezesa ZUS z 11 lipca 2024 r. Decyzje te następnie zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Wreszcie Sąd wskazuje, że według art. 25 ustawy – który to przepis został zastosowany przez organy w niniejszej sprawie - osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu (ust. 1), przy czym za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się (ust. 2): świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie (pkt 2); świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (pkt 5); świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (pkt 6). Decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 2 lata. (ust. 6).
W sprawie poddanej kontroli sądowej bezsporne jest to, że skarżącej przyznano świadczenie wychowawcze na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. w pełnej wysokości 500 zł (a od 1 stycznia 2024 r. - 800 zł) miesięcznie na dziecko (art. 5 ust. 1 ustawy). Bezsporne jest również to, że mamy do czynienia z sytuacją, w której rodzice małoletniej są rozwiedzeni oraz sprawują opiekę naprzemienną, orzeczoną w prawomocnym wyroku rozwodowym z dnia 28 grudnia 2022 r. Nie była również kwestionowana treść zawartego w dniu 20 listopada 2022 r. porozumienia o sposobie wykonywania opieki naprzemiennej nad dzieckiem i alimentach gdzie rodzice małoletniej ustalili, że świadczenie wychowawcze będzie przelewane na rachunek bankowy skarżącej, która samodzielnie będzie decydowała o sposobie wydatkowania tego świadczenia.
Ponadto z akt administracyjnych wynika, że ojciec dziecka wystąpił z wnioskiem o świadczenie w dniu 6 lutego 2024 r. oraz że świadczenie to zostało mu przyznane pismem z 4 kwietnia 2024 r. na okres od 1 lutego 2024 r. do 31 maja 2024 r. w kwocie 400 zł miesięcznie.
Sporna natomiast okazała się interpretacja konsekwencji prawnych wyżej opisanego stanu faktycznego. W ocenie skarżącej treść wspomnianego porozumienia o sposobie wykonywania opieki naprzemiennej nad dzieckiem i alimentach uprawniała tylko ją do pobierania całej kwoty świadczenia wychowawczego. Konsekwentnie, ojciec dziecka składając wniosek o świadczenie działał jako osoba nieuprawniona.
Z kolei według Prezesa ZUS w opisanym stanie faktycznym treść 5 ust. 2a ustawy uprawniała każdego z rodziców do ustalenia świadczenia w wysokości połowy kwoty. Stąd wynikała potrzeba zmiany wysokości świadczenia przyznawanego skarżącej (do połowy kwoty) na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy (o czym – jak wskazano wyżej – orzeczono odrębnymi decyzjami na podstawie tejże regulacji prawnej).
Następnie, wydana przez ZUS decyzja o zmianie wysokości świadczenia z 4 kwietnia 2024 r. stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia przez organ w przedmiocie ustaleniu i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na podstawie art. 25 ustawy. Decyzje te są przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.
Rozstrzygając zaistniały spór Sąd wpierw dostrzega, że wspomniane decyzje w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia zostały uchylone przez Sąd wyrokiem z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 457/24. Motywy tego orzeczenia należy też przenieść na grunt niniejszej sprawy.
Przede wszystkim trzeba dostrzec, że powoływany wyżej art. 5 ust. 2a ustawy, określający – w sytuacji sprawowania opieki naprzemiennej - równy podział świadczenia pomiędzy rodziców stanowi regulację materialnoprawną, która – co do zasady – nie podlega umownym modyfikacjom. Zakłada on uprawnienie każdego rodzica do uzyskania świadczenia w wysokości połowy kwoty. Stąd należy tutaj zaakcentować, że błędne jest stanowisko skarżącej, iż jej mąż - składając wniosek o świadczenie w dniu 6 lutego 2024 r. - działał jako "osoba nieuprawniona". Podkreślić bowiem trzeba, że wspomniany zapis porozumienia odnosił się jedynie do kwestii przelewana świadczenia na rachunek bankowy skarżącej (§ 3 pkt 4).
Z drugiej jednak strony interpretując konsekwencje prawne ww. regulacji należy mieć na uwadze wyartykułowany w art. 4 ust. 1 ustawy cel świadczenia, którym jest pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.
Dlatego naturalnie rację ma Prezes ZUS, że obowiązująca regulacja prawna nie może prowadzić do sytuacji, w której świadczenie na poszczególne dziecko przekroczyłoby kwotę określoną w art. 5 ust. 1 ustawy. Z drugiej strony błędne jest stanowisko sprowadzające się do założenia, że w sytuacji braku wniosku jednego z rodziców o przyznanie świadczenia wychowawczego (jak na gruncie rozpoznawanej sprawy), świadczenie na dziecko powinno być przyznane drugiemu rodzicowi (który złożył wniosek) tylko w połowie wysokości. Jest to bowiem sprzeczne z celem omawianej instytucji. Nie można bowiem wykluczyć, że rodzice dokonają indywidualnych ustaleń co do sposobu wnioskowania i pobierania przedmiotowego świadczenia, stosownie do realiów danej rodziny tak, aby najpełniej realizować cel świadczenia.
Nie można również stracić z pola widzenia, że skarżąca kierując się treścią wyroku rozwodowego oraz zawartego porozumienia o sposobie wykonywania opieki naprzemiennej nad dzieckiem i alimentach mogła przypuszczać, że mąż w istocie upoważnia ją do składania wniosku na całe świadczenie. Co więcej, taką dorozumianą zgodę na pobieranie świadczenia w pełnej wysokości należałoby wywieść z jego zachowania, ponieważ - jak wynikałoby z przekazanych akt administracyjnych - wniosek o świadczenie wychowawcze złożył dopiero po roku od uprawomocnienia się wyroku rozwodowego (tj. 6 lutego 2024 r.).
Sąd akcentuje zatem, że ze względu na cel świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy organ winien uwzględnić celowościową wykładnię tego przepisu, gdyż żadne wartości chronione konstytucyjnie nie przemawiają za innym rozwiązaniem zaistniałej sytuacji (wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2024 r., IV SA/Wr 272/23).
A zatem w ocenie Sądu dopuszczalne jest podjęcie między rodzicami ustaleń (o różnym stopniu sformalizowania), które modyfikują sposób realizacji art. 5 ust. 2a ustawy. Takie ustalenia Prezes ZUS powinien respektować, o ile (lub dopóki) drugi rodzic dziecka dostosował się do jego treści i nie wystąpił o świadczenie. Istotne jest bowiem jedynie to, co Sąd podkreśla, czy łączna kwota wypłacanego świadczenia nie przekracza jego ustawowej wysokości (500 zł oraz 800 zł). Do takiej bowiem kwoty Państwo partycypuje w wydatkach na wychowanie dziecka. Pozbawienie dziecka pełnego świadczenia w okolicznościach niniejszej sprawy w wyniku literalnej wykładni art. 5 ust. 2a ustawy, narusza zatem konstytucyjne zasady uwzględnienia dobra rodziny (art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP) oraz ochrony praw dziecka (art. 72 ust. 1 Konstytucji RP) (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 26 marca 2025 r., II SA/Po 67/25).
Orzekające w sprawie organy (ZUS, a następnie Prezes ZUS) dokonały więc błędnej wykładni art. 5 ust. 2a ustawy nie uwzględniając celu świadczenia wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy oraz jego konstytucyjnych konotacji (art. 71 ust. 1 zd. 1 oraz art. 72 Konstytucji RP). W konsekwencji tego nie dokonały prawidłowej oceny zakresu zastosowania art. 27 ust. 1 ustawy, przyjmując konieczność zmiany wysokości świadczenia za cały okres objęty wnioskiem skarżącej, tj. od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. bez uwzględnienia momentu, w którym prawo do świadczenia uzyskał ojciec dziecka.
Konsekwentnie, przedwczesne okazało się również zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 25 ustawy. Przy tym należy dostrzec, że organy nie wyjaśniły, jaką konkretną jednostkę redakcyjną przepisu zastosowały, czym naruszyły dyspozycję art. 107 § 3, w związku z art. 11 k.p.a.
Abstrahując od tego zainicjowanie w niniejszej sytuacji instytucji zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w odniesieniu do okresu zanim ojciec dziecka skutecznie wystąpił z własnym wnioskiem byłoby działaniem co najmniej nieproporcjonalnym. W sytuacji, w której świadczenie wychowawcze spożytkowane zostało przez skarżącą zgodnie z jego celem, żądanie jego zwrotu - za okres w którym pobierała je samodzielnie - naruszałoby wspomniane dyrektywy konstytucyjne. Wreszcie, tak prowadzone postępowanie z całą pewnością nie czyniło również zadość zasadzie budzenia zaufania jego uczestników do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS (punkt II sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku.
O kosztach postępowania sądowego (punkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.