II SA/Po 189/20

II SA/Po 189/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Edyta Podrazik
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 1330/23 - Wyrok NSA z 2025-11-20
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi E. K. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 24 stycznia 2017 r., nr XXXVIII/610/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy Tarnowo Podgórne uchwałą z 24 stycznia 2017 r., nr XXXVIII/610/2017, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Lusówku – część Centrum A (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 31 stycznia 2017 r., poz. 927, dalej także: "uchwała nr XXXVIII/610/2017"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), w § 1 ust. 1 przyjęła plan miejscowy w Lusówku – część Centrum A, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne (uchwała nr XII/134/2011 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z 21 czerwca 2011 r. ze zm.). Plan objął obszar, stosownie do § 1 ust. 2 uchwały, którego granice określił rysunek planu.
W § 3 pkt 13 uchwały nr XXXVIII/610/2017 postanowiono, że ustala się następujące przeznaczenie terenów: tereny do zalesień, oznaczone na rysunku planu symbolami 1RL, 2RL i 3RL. W § 8 pkt 1 tej uchwały przewidziano natomiast, w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, że ustala się zakaz lokalizacji budynków m.in. na terenach 1RL, 2RL, 3 RL.
W zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 RL, 2RL i 3RL, co wynika już z § 25 uchwały XXXVIII/610/2017: 1) ustala się dostosowanie drzewostanu do warunków siedliskowych; 2) dopuszcza się: a) zalesienia gruntów niezadrzewionych na podstawie planu zalesiania, 2) lokalizację dróg technicznych dla służb leśnych, c) lokalizację duktów leśnych przeznaczonych dla rekreacyjnej jazdy konnej, d) lokalizację ścieżek rowerowych i ciągów pieszych.
W dniu 8 listopada 2019 r. E. K. (dalej: "strona", "skarżąca") wezwała do usunięcia niezgodności z prawem w powyższej uchwale i jej zmianę w ten sposób, że działka nr [...] przeznaczona zostanie na zabudowę jednorodzinną w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym.
W skardze skierowanej do tut. Sądu, ujętej w piśmie z 5 lutego 2020 r., skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżyła powyższą uchwałę – obok uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne z 21 czerwca 2011 r., nr XII/134/2011, w przedmiocie studium – w części, to jest co do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], ark. mapy [...], o pow. [...] ha, położonej w L. , obręb L., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], wnosząc o orzeczenie niezgodności z prawem tego aktu w zaskarżonej części. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a.") w postaci istotnego naruszenia zasad sporządzania studium i planu miejscowego przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działki o nr [...], [...], [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Działki te powstały w wyniku podziału działki nr [...] o pow. [...] ha. Z zaświadczenia o przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym wynika, że część nieruchomości stanowiąca działkę nr [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod zalesienie – symbol [...]. Natomiast jej inna cześć – działka nr [...] stanowiąca niespełna 1% powierzchni nieruchomości ([...] ha) znajduje się na terenie oznaczonym [...] przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną w układzie wolnostojącym. Działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona jest pod drogę dojazdową.
W dniu 4 marca 2016 r. Urząd Gminy Tarnowo Podgórne wydał zaświadczenie dla nieruchomości, z którego wynika, że ówcześnie nie obowiązywał plan miejscowy. Ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z 21 czerwca 2011 r., nr XII/134/2011, zmienioną uchwałą nr LXXI/936/2014, wynikało, że działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem M1 – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, indywidualnej i zabudowy zagrodowej (funkcja dominująca) oraz na terenie przeznaczonym pod dolesienie. Ponadto na działce znajduje się strefa ochrony archeologicznej. Do zaświadczenia wydany został rysunek, z którego wynika wprost proporcja w jakiej ówczesna działka nr [...] znajduje się na poszczególnych terenach z przeznaczeniem na budownictwo i na zalesienie. Około 1% powierzchni działki znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo.
W toku procedury planistycznej skarżąca wykazywała aktywność zarówno przed, jak i po uchwaleniu planu miejscowego. Po jego uchwaleniu działała celem zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne.
Skarżąca powołując się na art. 31 ust. 1 Konstytucji RP podniosła, że należy zadać pytanie jaki był cel uchwalenia takiego planu miejscowego (tylko [...] m2 z ponad [...]. m2 działki skarżącej jest objęta możliwością zabudowy) i czy tego celu nie można było osiągnąć w inny sposób. Jeśli celem tym było zapewnienie terenów zielonych dla pozostałych mieszkańców gminy, bez poszanowania interesu skarżącej, to z pewnością jest to naruszenie zasady proporcjonalności zarówno przez nierówne traktowanie podmiotów, jak też realizację celów pewnej grupy osób bez poszanowania prawa jednostki. Skarżąca proponowała zmianę planistyczną poprzez przeznaczenie gruntu pod zabudowę w zieleni. Pozwalałoby to na realizację celów mieszkaniowych i zachowanie terenów zielonych. Jak jednak wynika z działania Gminy tereny zielone na gruncie skarżącej miałyby służyć zaspokojeniu planów obecnego zarządu gminy, co do zapewnienie terenów zielonych mieszkańcom posiadającym swoje nieruchomości zabudowane domami mieszkalnymi. Skarżąca podkreśliła, że obecnie tereny te są polami uprawnymi, a nie terenami zielonymi. Zatem propozycja przeznaczenia części, połowy nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego, a połowy na dolesienie znacząco poprawia stosunek terenów zielonych do mieszkaniowych w relacji do stanu obecnego.
Odnosząc się do testu trzech pytań (1. czy stanowiona norma jest w stanie doprowadzić do zamierzonego celu, 2. czy norma jest niezbędna do ochrony interesu publicznego, 3. czy efekty pozostaną w proporcji do zamierzonych obowiązków i ograniczeń nałożonych na obywateli) stwierdziła, że zasada proporcjonalności została naruszona. Choć nie sposób odgadnąć w stopniu pewnym zamierzonego celu, to można się domyślać, że przeznaczenie prawie całej (ponad 99%) nieruchomości pod zalesienie miało na celu zapewnienie terenów zielonych dla mieszkańców gminy zamieszkujących na zabudowanych nieruchomościach. Cel ten nie może być jednak osiągnięty skoro przeznaczono na zalesienie tereny prywatne, a dodatkowo obecnie nie zalesione i uprawiane rolniczo. Choć celem skarżącej jest uzyskanie zmiany przeznaczenia nieruchomości chociażby w części, w połowie (połowa pod budownictwo, połowa na tereny zielone albo zabudowa w terenach zielonych), to w żadnym zbiegu zdarzeń nie można oczekiwać, że skarżąca dolesi/ zalesi swoją własność w celu udostępnienia jej jako terenu zielonego ogółowi mieszkańców. Norma prawna w postaci przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod zalesienie nie jest ponadto niezbędna do ochrony interesu publicznego nawet, gdyby ten interes pojmować jako zapewnienie zieleni rekreacyjnej dla społeczności lokalnej. Przede wszystkim osiągnięcie celu nie jest możliwe. Pomijając niemożność osiągnięcia celu, to efekty nie pozostawałyby w proporcji do ograniczeń, które dotykają skarżącą. Adekwatność celu i środka do jego osiągnięcia nie została zachowana. Skarżąca nie miała też możliwości skorzystania z żadnego mechanizmu kompensacyjnego.
Gmina Tarnowo Podgórne w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że ustalenia planu miejscowego nie naruszają prawa własności, a jedynie określają sposób jego wykonywania.
Mając na uwadze ustawowy zakres uwarunkowań branych pod uwagę przy sporządzaniu planu miejscowego, w odniesieniu do działki nr [...], Gmina wskazała, że:
– działka znajduje się na terenie cennym przyrodniczo i krajobrazowo – bezpośrednie sąsiedztwo lasu i pól uprawnych oraz sąsiedztwo prawnie ustanowionego Obszaru Chronionego Krajobrazu Rynny Jeziora Lusowskiego i rzeki Samy,
– ustalenie przeznaczenia terenu jako zalesienie chroni grunty cenne przyrodniczo oraz realizuje zasadę ochrony gruntów rolnych i leśnych,
– działka położona jest w oddaleniu od istniejącej zabudowy, poza terenem zwartej jednostki osadniczej wsi Lusówko – wprowadzenie tam zabudowy naruszy ład przestrzenny oraz walory krajobrazowe tej części wsi,
– zgodnie z informacjami udzielonymi przez Powiatowego Konserwatora Zabytków na etapie sporządzania planu miejscowego część działki znajduje się w strefie stanowisk archeologicznych, co wskazane zostało również na rysunku zaskarżonego planu miejscowego – ustalone przeznaczenie jako zalesienia nie narusza zasad dziedzictwa kulturowego,
– dojazd do nieruchomości stanowi droga o złych parametrach i stanie technicznym (częściowo polna); w sytuacji wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej konieczna byłaby rozbudowa infrastruktury technicznej (sieć energetyczna, wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa), która wymaga znacznych nakładów finansowych, przez co analizy ekonomiczne w tym przypadku również nie przedstawiają się korzystnie. Ponadto, biorąc pod uwagę, ze w miejscowości Lusówko wyznaczonych jest ponad tysiąc działek budowlanych, które wciąż pozostają niezainwestowane, aktywowanie kolejnych terenów mieszkaniowych byłoby obiektywnie nieracjonalne.
W dalszej kolejności Gmina spostrzegła, że organy były i są związane ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne z 21 czerwca 2011 r., nr XII/134/2011, które wskazało dla przedmiotowej działki kierunek zalesienia.
Gmina podniosła także, że plan miejscowy nie ogranicza ani nie uniemożliwia korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy. W kwestionowanym planie nie ustalono tymczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości, w związku z tym teren może być wykorzystywany w sposób dotychczasowy, o ile jest użytkowany zgodnie z przepisami odrębnymi, w szczególności u.p.z.p. i Prawem budowlanym. Gmina nie zgodziła się z twierdzeniami skarżącej, że ustalenie przeznaczenia działki nr [...] jako teren zalesień wynikało z tego, że mieszkańcy (właściciele działek budowlanych) chcieliby korzystać z terenów zielonych mających znajdować się na należącej do skarżącej nieruchomości, co poprawiłoby ich komfort życia w tej okolicy. Zalesienia zaprojektowane na nieruchomości, jako alternatywna do faktycznego sposobu jej wykorzystania jako gruntu rolnego, nie zostały ustanowione w kategorii terenów publicznych. Plan nie stanowi o ogólnej dostępności terenów. Nieruchomość pozostaje prywatną własnością skarżącej.
W piśmie procesowym z 8 lutego 2021 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów prywatnych propozycji zmiany planu miejscowego na okoliczność możliwej potencjalnej zmiany tego planu (wariant nr I i II) przy zachowaniu ładu przestrzennego opartego na poszanowaniu ekologii i idei zamieszkania w zieleni. Wariant I przedstawia planowaną zabudowę bliźniaczą i jednorodzinną, które uwzględniałyby zasadę proporcjonalności. Jest to najbardziej korzystny dla inwestora projekt zmian, przy zaplanowaniu zabudowy w zieleni, z poszanowaniem ładu ekologicznego. Wariant II również zawiera planowaną zabudowę bliźniaczą i jednorodzinną, jednak o innym zagęszczeniu – zachowuje 50% powierzchni nieruchomości dla terenów zielonych. Skarżąca podkreśliła, że uwzględnienie uwarunkowań takich jak walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, nie stoją na przeszkodzie zmianie planu zgodnie z jej oczekiwaniami. Przeciwnie, uwarunkowania te uzasadniają projektowanie przestrzeni mieszkaniowej jako przestrzeni do zamieszkania w zieleni.
Skarżąca podała dodatkowo, że z pozyskanych przez nią informacji wynika, że do nieruchomości położonych po przeciwnej stronie ul. [...] doprowadzane są media, w tym woda i prąd. Nieruchomości te przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową i do niej, przez prowadzenie mediów, są przygotowywane.
Postanowieniem z 27 kwietnia 2021 r. tut. Sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 131 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), z urzędu zawiesił postępowanie.
Tut. Sąd wskazał, że mając na uwadze szczególne okoliczności sprawy, od prawomocnie zakończonej sprawy w przedmiocie oceny legalności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne może co najmniej w części zależeć jej rozstrzygnięcie. Z tej przyczyny zawieszono postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. II SA/Po [...].
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 13 lipca 2021 r., sygn. akt II OZ [...], oddalił zażalenie skarżącej.
Postanowieniem z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie tut. Sądu z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], o odrzuceniu skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], oddalił skargę na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z 21 czerwca 2011 r., nr XII/134/2011. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK [...], oddalił skargę kasacyjną.
Postanowieniem z 19 stycznia 2023 r. tut. Sąd na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 i art. 131 P.p.s.a. podjął postępowanie z urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W oparciu o tą regulację zarządzeniem z 6 października 2020 r. Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu sprawę tę skierowano na posiedzenie niejawne. Jednocześnie pismami z 6 lutego 2023 r. strony poinformowane zostały o terminie wyznaczonego posiedzenia niejawnego, aby umożliwić im zajęcie ewentualnych dalszych stanowisk w sprawie.
Skarżąca uczyniła przedmiotem skargi uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z 24 stycznia 2017 r., nr XXXVIII/610/2017, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Lusówku – część Centrum A. Przy czym uchwałę tę zaskarżyła w części, obejmuje ona nieruchomość stanowiącą działkę nr [...]. Swój interes prawny skarżąca wywodzi z prawa własności do rzeczonej nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]
Powyższa skarga oparta jest o art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. (por. art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej obecnie sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), mogła być na podstawie powyższego przepisu objęta skargą skierowaną do tut. Sądu ani też, że dopełniono warunku polegającego na uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy Tarnowo Podgórne do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowych uwag wymaga jednak kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącej, a dokładniej rzecz ujmując aktualnego zakresu tego naruszenia.
Jednym z warunków merytorycznego badania zgodności postanowień uchwały z prawem jest nie tylko wykazanie, że postanowienia te mają związek z interesem prawnym strony skarżącej, lecz także, że interes ten naruszają. Wynika to ze sposobu, w jaki ustawodawca ukształtował na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację procesową. Naruszenie interesu prawnego strony następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym ten interes prawny musi być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego powinno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku pomiędzy strefą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (por. wyroki NSA z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12, z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/12, z 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, CBOSA).
W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są co do zasady właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Koresponduje to z art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może w konsekwencji skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jego prawo własności (por. wyrok NSA z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19, CBOSA).
Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. także orzeka się w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego (por. art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (zob. m.in. wyroki NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14, z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19, z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 334/20, CBOSA).
Przedstawiony wraz ze skargą wydruk treści księgi wieczystej nr [...], stan z dnia 7 sierpnia 2019 r., potwierdza, że na moment składania do tut. Sądu skargi strona skarżąca była właścicielem nieruchomości, w skład której wchodziła m.in. działka nr [...]. Załączona do akt sądowych treść księgi wieczystej nr [...], stan z dnia 2 marca 2023 r., wskazuje jednak, że nieruchomość ta nie obejmuje już działki nr [...], a w jej skład obok działki [...], która od początku nie była objęta skargą, wchodzi działka nr [...]. Analiza danych pozyskanych z Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Gminy Tarnowo Podgórne (dostępny na stornie: https://tarnowopodgorne.e-mapa.net/) potwierdza, że przy ul. [...] w Lusówku brak jest już działki nr [...], a aktualnie znajdują się tam działki nr [...], [...] i [...]. Jak wynika zaś z treści księgi wieczystej nr [...], stan z dnia 2 marca 2023 r., właścicielem nieruchomości, na którą składają się działki nr [...] i [...], nie jest skarżąca, lecz jej współwłaścicielami są A. S., A. S. i P. S.. Jako dokumenty będące podstawą wpisu w treści tej księgi wieczystej ujawniono warunkową umowę sprzedaży z [...] września 2022 r., nr rep. A [...], a także umowę przenoszącą własność nieruchomości z [...] października 2022 r., nr rep. A [...].
Interes prawny skarżącej ograniczyć trzeba w konsekwencji wyłączenie do pozostającej jej własnością działki nr [...]. Wobec działek [...] i [...] skarga nie znajduje uzasadnienia i w tym zakresie musi podlegać oddaleniu już z tego tylko powodu, że skarżąca nie posiada aktualnie interesu prawnego, który mógłby podlegać naruszeniu postanowieniami uchwały nr XXXVIII/610/2017. Zbycie części nieruchomości w toku postępowania sądowego powoduje zdaniem tut. Sądu, że w części tej strona skarżąca traci dotychczasową legitymację procesową, przez co merytoryczne badanie skarżonej uchwały – przy rozpoznaniu jej skargi – odnosić się może jedynie do tej części nieruchomości, której skarżąca nadal pozostaje właścicielem. Takie stanowisko, co warte podkreślenia, nie wyłącza uprawnień nowych właścicieli nieruchomości (tu działek nr [...] i [...]) do ewentualnego wystąpienia z własną skargą do sądu administracyjnego na tą samą uchwałę w zakresie ich interesu prawnego, który podlegałby naruszeniu (por. art. 101 ust. 2 u.s.g.).
W pozostałym zakresie, a więc co do działki nr [...], skarga również nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem tut. Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego.
Skarżąca nie zgadza z tymi postanowieniami uchwały nr XXXVIII/610/2017, w których należącą do niej działkę (obecnie działkę nr [...]) przeznaczono pod zalesienie (symbol [...]), wprowadzając jednocześnie zakaz lokalizacji budynków. Argumentacja skarżącej koncentruje się w tym względzie na naruszeniu konstytucyjnie chronionej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Argumentacji tej nie sposób jednak podzielić.
Prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), jednak nie jest ono prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które dopuszcza Konstytucja RP przewidując w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, to jest zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągniecia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. W rozpatrywanej sprawie takimi przepisami ustawowymi są przepisy u.p.z.p. upoważniające gminę do uchwalania miejscowym planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 tej ustawy). Zakres władztwa planistycznego gminy nie został precyzyjnie określony przez ustawodawcę, każdorazowo wymaga wobec tego oceny w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego danej sprawy, przy uwzględnieniu zasady ochrony praw podmiotowych jednostek z jednej strony i zasady samodzielności samorządu terytorialnego z drugiej. Pozbawienie właściciela nawet znacznej części atrybutów korzystania z rzeczy nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.
Kreowanie przez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności i wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. porządku publicznego, czy ochrony środowiska. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (por. wyrok NSA z 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 269/14, CBOSA).
Przede wszystkim zauważyć trzeba, że ani w zaskarżonej uchwale, ani też w dokumentacji planistycznej nie znajdują potwierdzenia uwagi skarżącej, jakoby jej nieruchomość przeznaczona miała być pod zalesienie celem zapewnienia terenów zielonych dla mieszkańców gminy z nieruchomości zabudowanych. Jak słusznie zauważyła Gmina w odpowiedzi na skargę ani nie jest tak, że kwestionowany plan miejscowy przewiduje publiczne udostępnienie nieruchomości skarżącej, ani też nie jest tak, że skarżąca zobowiązana jest zrealizować postanowienia tego planu miejscowego i dotychczasowe użytki rolne przekształcić w las, czyniąc ze swej nieruchomości publicznie dostępne tereny zielone. Nieruchomość skarżącej postanowieniami uchwały nr XXXVIII/610/2017 przeznaczona została pod zalesienie (symbol [...], jednak niezmiennie pozostaje ona w wyłącznym władaniu skarżącej, a co więcej w uchwale nie przewidziano żadnego sposobu i terminu jej tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania, co oznacza, że skarżąca może zachować jej dotychczasowy, faktyczny sposób zagospodarowania. Jak przewiduje art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowych do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Powyższe powoduje w istocie, że argumentacja skarżącej w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP pozostaje bez znaczenia dla zgodności z prawem uchwały nr XXXVIII/610/2017.
W tym miejscu istotne pozostaje spostrzeżenie, że objęta skargą nieruchomość (obecnie działka nr [...]) przewidziana została pod zalesienie w studium przyjętym uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne z 29 listopada 2005 r., nr LXV/405/2005., zmienioną uchwałami nr XXXI/263/2008 i XXXI/264/2008 z 20 maja 2008 r., uchwałą nr LXX/683/2010 z 27 kwietnia 2010 r., a także uchwałą nr XII/134/2011 z 21 czerwca 2011 r. W studium tym przewidziano przeznaczenie nieruchomości rolnych niższych klas bonitacyjnych pod zalesienie (zob. zwłaszcza pkt 8 ppkt 5 lit. a, pkt. 9 ppkt 2 lit. f, pkt 80 ust. 4 i 84 ppkt 5). W założenia te wpisują się kwestionowane postanowienia planu miejscowego. Jak stanowi zaś art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Zresztą skarżąca – powołując się na naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) – kwestionowała przed tu. Sądem także samo studium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...] oddalił skargę na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z 21 czerwca 2011 r., nr XII/134/2011, w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Tarnowo Podgórne.
W wyroku tym wskazano m.in., że w ramach kształtowania polityki przestrzennej konieczne jest każdorazowe wyważenie interesu indywidualnego oraz interesu publicznego. Jak zauważył NSA w wyroku z 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK [...], interes publiczny nie ma na gruncie przepisów u.p.z.p. prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości.
Obowiązek wyważenia przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie studium kolidujących wartości nie oznacza, że strona skarżąca może skutecznie podnosić zarzut nadużycia władztwa planistycznego gminy – co wiąże się z naruszeniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącznie dlatego, że przyjęte przez gminę rozwiązania są niezgodne z jej interesem. Nie można bowiem rozumieć nadużycia władztwa planistycznego jako uregulowanie w studium zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącej. Władztwo planistyczne zakłada samodzielność gminy oraz możliwość ingerencji w prawa prywatne w określonych prawem granicach. Z tego względu oczywiste jest, że właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym studium nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń studium czy planu z ich żądaniami (zob. dotyczący planu miejscowego, ale zachowujące aktualność w niniejszej sprawie wyrok: NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, CBOSA).
Sąd wskazał także, że w jego ocenie w sprawie nie doszło do naruszenia prawnie określonych zasad tworzenia studium. Nawet jeśli – z punktu widzenia strony skarżącej – rozwiązania przyjęte w studium uniemożliwiają najbardziej opłacalne ekonomicznie zagospodarowanie gruntu będącego jej własnością, to w okolicznościach sprawy nie stanowi to naruszenia tychże zasad tworzenia zaskarżonego aktu. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że, jak wskazano jednocześnie w uzasadnieniu cytowanego wyroku, przyjęte przez Radę Gminy rozwiązania w odniesieniu do nieruchomości skarżącej są na przestrzeni lat realizowane konsekwentnie, dając prymat interesowi publicznemu, jakim jest zalesienie gruntów, nad interesem prywatnym (interesem skarżącej). Podkreślenia przy tym wymaga, że kształtowanie zapisów studium nie ma charakteru związanego w tym znaczeniu, że rada gminy nie musi uchwalić studium o określonej treści żądanej przez zainteresowanego, w sytuacji gdy uwzględnieniu żądania nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.
NSA wyrokiem z 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK [...], oddalił wywiedzioną przez skarżącą skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
W realiach rozpoznawanej sprawy należy podzielić powyżej przedstawioną ocenę prawną i odnieść ją do objętej skargą uchwały nr XXXVIII/610/2017. Na ponownie podkreślenie zasługuje to, że w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie sposób przyznać racji skarżącej i w istocie dać prymat jej interesom ekonomicznym nad interesem publicznym. Należy podzielić w tym względzie – znajdującą poparcie zwłaszcza w dokumentacji planistycznej – argumentację przedstawioną przez Gminę w odpowiedzi na skargę, w której dla uzasadnienia przewidzianych dla działki skarżącej rozwiązań powołano się m.in. na konieczność realizacji wymagań ładu przestrzennego, walorów krajobrazowych, czy ochronę gruntów rolnych i leśnych, a więc ochronę tych wartości, które ujęte zostały przez prawodawcę w art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p. Wartościom tym należy dać prymat nad interesami skarżącej zwłaszcza jeśli zauważyć, iż w polityce przestrzennej Gminy Tarnowo Podgórne są one konsekwentnie realizowane względem działki skarżącej.
Wypada również zauważyć, że w studium Gminy podano, iż chłonność wskazanych w nim terenów mieszkaniowych w pełni zabezpiecza przewidywany rozwój demograficzny gminy do roku 2020 (pkt. 23 ust. 4). W pełni koresponduje to z zwartymi w odpowiedzi na skargę twierdzeniami Gminy, zgodnie z którymi w Lusówku jest ponad tysiąc działek budowlanych, które wciąż pozostają niezainwestowane. Zgodzić trzeba się z Gminą, że w takiej sytuacji wprowadzenie kolejnych terenów mieszkaniowych, do czego w istocie dąży skarżąca, pozbawione jest racjonalnych podstaw.
Jako oczywiście bezzasadny ocenić natomiast trzeba podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują bowiem zastosowania w toku procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która została wyczerpująco uregulowana przepisami u.p.z.p., co oznacza, regulacje zawarte w tej ustawie, w tym przepis powoływany przez skarżąca nie mogły stanowić wzorca kontroli prawidłowości działania organów administracji.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.