II SA/Po 18/11

II SA/Po 18/11 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2011-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Drzazga
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Elwira Brychcy /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1793/11 - Wyrok NSA z 2013-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 16, art. 156 § 1 pkt 3, § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 170, art. 171
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skarg A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2010 r. Nr [...], [...], [...], [...], [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji; oddala skargi. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Brychcy /-/ B.Drzazga
Uzasadnienie
Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] 1998r. (nr [...]) wyraził zgodę na wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu położonego w K., stanowiącego działki nr [...] i nr [...], o powierzchni łącznej 0.5934 ha przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe wraz z terenem komunikacyjnym. Postanowiono nie ustalać jednorazowej należności, ani opłat rocznych za wyłączenie z produkcji rolnej części działki nr [...] i nr [...] (część) o powierzchni 0.4125 ha pod budownictwo mieszkaniowe. Zwolniono z pobrania jednorazowej należności za wyłączenie gruntu przeznaczonego pod tereny komunikacyjne o powierzchni 0.1809 ha z uwagi na fakt, że wartość zastosowanych umniejszeń przewyższa wartość wyłączonego gruntu. Ustalono opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze powierzchni 0,1809 ha w wysokości 10% należności płatną od 1999r. przez okres 10 lat do dnia 30 czerwca każdego roku bez wezwania.
Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] 1998r. nr [...] wyraził zgodę na wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu stanowiącego działkę nr [...] oraz część działki nr [...], o powierzchni łącznie 0.2152 ha pod budownictwo mieszkaniowe z terenami komunikacyjnymi. Ustalono opłatę roczną tytułu użytkowania na cele nierolnicze powierzchni 0.0328 ha.
Dnia [...] 1998r. tenże Kierownik decyzją nr [...] wyraził zgodę na wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu położonego w K. stanowiącego część działki nr [...] (powierzchnia 0,8443 ha) przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe wraz z terenami komunikacyjnymi. Ustalono opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze powierzchni 0.2532 ha.
Dnia [...]1998r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją nr [...] wyraził zgodę na wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu położonego w K., stanowiącego działkę nr [...] o powierzchni przyjętej do wyłączenia 0.0100 ha przeznaczonego pod tereny komunikacyjne. Ustalono opłatę roczną od wyłączonej powierzchni.
Decyzją z dnia [...] 1998r. nr [...] wymieniony Kierownik wyraził zgodę na wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu położonego w K., stanowiącego działkę nr [...] o powierzchni przyjętej do wyłączenia 0.0200 ha pod komunikację. Od wydzielonej działki ustalono opłatę roczną za użytkowanie.
Dnia [...] 1998r. "B." Spółka z o.o. w K., będąca właścicielem działek, których dotyczą poniższe decyzje, wniosła o stwierdzenie nieważności:
- decyzji z dnia [...]1998r., nr [...]
- decyzji z dnia [...] 1998r., nr [...]
- decyzji z dnia [...] 1998r., nr [...]
- decyzji z dnia [...] 1998r., nr [...]
- decyzji z dnia [...] 1998r., nr [...].
Dnia [...] 1998r. Wojewoda L. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1998r. (nr [...]) oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1998r. (nr [...]) ustalającej opłatę roczną z tytułu wyłączenia gruntu spod produkcji rolnej.
Odwołanie od powyżej opisanych decyzji Wojewody złożyła spółka "B." Sp. z o.o. z siedzibą w K..
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] 1999r. znak [...] uchylił zaskarżone decyzje.
Dnia [...] 1999r. Wojewoda Wielkopolski decyzjami nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1998r. nr G [...] oraz decyzji tego Kierownika z dnia [...] 1998r. (nr [...]) ustalających opłatę roczną za wyłączenie gruntu spod produkcji rolnej.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami z dnia [...] 2000r., o numerach [...], utrzymał w mocy decyzje Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 1999r. Nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1998r. i z dnia [...] 1998r.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2001r. (sygn. akt II SA 1793-1797/00) po rozpoznaniu sprawy ze skargi "B." Sp. z o.o. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2000r. (nr [...]) w przedmiocie opłat za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej – skargi oddalił.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być interpretowany rozszerzająco. Stanowi on bowiem lex specialis w stosunku do art. 12 cytowanej ustawy z 3 lutego 1995r. Jako lex specialis art. 12a musi być interpretowany ściśle ze swoim brzmieniem. Art. 12a zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek (do określonego ustawowo obszaru). Nie przewiduje się, więc zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych całego gruntu pod projektowane osiedle, a więc obok gruntów pod budynek, także gruntów pod drogi dojazdowe (wewnętrzne lub publiczne).
Ewentualne objęcie zwolnieniem z obowiązku uiszczenia należności i opłat także gruntów pod drogi dojazdowe na projektowanym osiedlu wymagałoby de lege ferenda specjalnej regulacji ustawowej.
Art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych służy celom ochronnym (por. art. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych) i nie ma z niego bezpośredniego przełożenia prawnego na cele budownictwa, czy cele wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Dnia [...] 2001r. do Wojewody Wielkopolskiego wpłynął wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności następujących decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1998r. (nr [...]) oraz z dnia [...] 1998r. ([...]).
Dnia [...] 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności powyższych decyzji (nr [...]).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] 2004r. ([...]), po ponownym rozpatrzeniu wniosku "B." Spółka z o.o. w K. utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia [...] 2002r.
Dnia [...] 2005r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga Spółki z o.o. "C." z siedzibą z K. na decyzję SKO w L. z dnia [...] 2004r. ([...]).
W uchwale z dnia [...] 2004r. przed Notariusz E. S., Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Wspólników "B." Spółka z o.o. przyjęło nowy tekst umowy spółki. W §1 postanowiono, że spółka będzie działał pod firmą "C." Sp. z o.o.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 lutego 2006r. oddalił skargę.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda Wielkopolski oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami z dnia [...] 1999r. i [...] 2000r. rozpoznali już sprawę w zakresie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] i [...] 1998r. Uznano, że brak jest przesłanek, by stwierdzić ich nieważność. Wniosek z dnia [...] 2001r., złożony przez "B." Spółka z o.o. w K. do Wojewody Wielkopolskiego, jest w istocie drugim wnioskiem tego samego podmiotu w przedmiocie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1998r. Niedopuszczalnym było więc ponowne badanie istnienia przesłanej z art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Stąd za zasadną uznać należało odmowę stwierdzenia nieważności decyzji objętych wnioskiem z dnia [...] 2001r.
Dnia [...] 2010r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wpłynął wniosek A. Sp. z o.o., reprezentowanego przez Prezesa Zarządu W. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1998r. (nr [...]) oraz z dnia [...] 1998r. (nr [...]) w przedmiocie wyrażenia zgody na wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntów położonych w K. przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wraz z terenami komunikacyjnymi. We wniosku wskazano, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ratyfikowanego przez Rzeczpospolitą Polską Poznańskiego dniu 26 lipca 1994r. (Dz.U. 1995, nr 36, poz. 175). Wniosek ten został podtrzymany w ponownym piśmie spółki z 09 października 2010r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzjami z dnia [...] 2010r. (nr [...]) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1998r. (nr [...]) oraz decyzji Kierownika z dnia [...] 1998r. (nr [...]) w przedmiocie wyrażenia zgody na włączenie z użytkowania rolniczego gruntów położonych w K. przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wraz z terenami komunikacyjnymi.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż wniosek nie może skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Ważność powyższych decyzji była już bowiem przez Kolegium badana, na wniosek tych samych stron postępowania.
Po rozpatrzeniu wniosku strony z 10 grudnia 2001r. o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydało w dniu [...] 2002r. decyzję (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia ich nieważności. Po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] 2004r. [...] utrzymało w mocy swą decyzję z [...] 2002r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na skutek wniesionej skargi strony, wyrokiem z dnia 21 lutego 2006r. skargę oddalił. Sprawa została zatem już prawomocnie zakończona.
Wobec powyższego, Kolegium uznało, iż nie może po raz kolejny toczyć się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K.. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ bada bowiem czy wystąpiły wszystkie przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Przeprowadzone już postępowanie wykazało, iż żadna z wad skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji nie zachodziła. Na poparcie powyższej tezy Kolegium przytoczyło stosowne orzecznictwo NSA. Jeżeli natomiast - jak domaga się wnioskodawca - zostałoby wszczęte ponowne postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a następnie - zamiast umorzenia zostałaby wydana nowa decyzja, to decyzja ta - niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność - byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności. Zasadna jest zatem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności kwestionowanych decyzji, bowiem nie może toczyć się postępowanie w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną.
W dniu 26 października 2010r. A. Sp. z o.o. ([...]), z siedzibą w K. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku A. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 1998r., w której wydane zostały decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (nr [...]). Zdaniem wnioskodawcy wymienione decyzje zostały przez SKO wydane przedwcześnie, ponieważ wynik postępowania administracyjnego, w którym je wydano, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia dwóch innych postępowań:
1. postępowania z wniosku A., z dnia [...] 2010 roku, o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznych decyzji Wojewody Wielkopolskiego, z dnia [...] 1999r., a przekazanego przez SKO do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] 2010 roku, sygn. [...];
2. postępowania z wniosku A., z dnia [...] 2010 roku, o stwierdzenie nieważności następujących decyzji SKO: decyzji, z dnia [...] 2002 roku, sygn. akt [...]oraz decyzji, z dnia [...] 2004 roku, sygn. akt [...], jako obciążonych wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa.
Zgodnie z treścią wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2006r. (sygn. akt II SA/Po 77/05) SKO winno było wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności własnych decyzji wymienionych w punkcie 2. Jednocześnie winno było zawiesić z urzędu postępowanie z wniosku A. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., ponieważ jego wynik zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosku A. o wznowienie postępowania.
Ponieważ tego nie uczyniono,A. wystąpił z własnym wnioskiem, z dnia [...] 2010 roku, o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] 2002 roku, sygn. akt [...] oraz decyzji z dnia [...] 2004 roku, sygn. akt [...]. W związku z tym wnioskodawca wystąpił z kolejnym wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., na podstawie przepisu art. 97 §1 pkt 4 Kpa. Wnioskodawca we wniosku z dnia [...] 2010r. wywodził, w oparciu o wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz wyroki polskich sądów administracyjnych, że przedmiotowe w sprawie decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w K., w sposób rażący naruszają obowiązujące w Polsce prawo, poprzez przerzucanie kosztów utrzymania dróg publicznych na prywatne podmioty gospodarcze. Dalej podał ,że zostało udokumentowane iż prowadzenie wobec A. postępowania egzekucyjnego może doprowadzić do szkód społecznych na niewyobrażalną skalę, a także do ogromnych strat materialnych, których skutkami obciążony zostanie w przyszłości Skarb Państwa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. pięcioma decyzjami z dnia [...] 2010r. (nr [...]) po ponownych rozpoznaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1998r. i [...] 1998r., utrzymało w mocy zaskarżone decyzje Kolegium z dnia [...] 2010r. (nr [...]).
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło zwięzły stan faktyczny sprawy, a następnie wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Może ono nastąpić tylko w przypadkach określonych w przepisach prawa. Z uwagi na okoliczność, że instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. jej stosowanie jest ograniczone do przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przesłanki te nie powinny być interpretowane rozszerzająco.
W niniejszej sprawie Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania z uwagi na okoliczność, iż ważność kwestionowanej decyzji była już bowiem przez tutejsze Kolegium badana, na wniosek tych samych stron postępowania. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, iż nie może po raz kolejny toczyć się postępowanie o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K.. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ bada bowiem czy wystąpiły wszystkie przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Przeprowadzone już postępowanie wykazało, iż żadna z wad skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji nie zachodziła.
Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że na skutek wniosku strony z 10 grudnia 2001r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1998r. i [...] 1998r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydało w dniu [...] 2002r. decyzję nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji.
Po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] 2004r. [...] utrzymało w mocy swą decyzję z [...]2002r.
Na powyższą decyzję wpłynęła skarga strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, która wyrokiem tego Sądu z dnia 21 lutego 2006r. została oddalona (sygn. akt II SA/Po 77/05). Sprawa została zatem już prawomocnie zakończona.
Nadto wskazano, że skład orzekający Kolegium podzielił również stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2003r., sygn. akt I SA 1238/01, iż nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności.
Ponowne postępowanie byłoby z góry bezprzedmiotowe dlatego, iż ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji została dokonana już poprzednio - takie stanowisko wyraził w sprawie o analogicznym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 15 września 2010r. w sprawie IV SA/Po 185/10.
Kolegium uznało zatem, iż zasadne było wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności kwestionowanych decyzji, bowiem nie może toczyć się postępowanie w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną.
Skargi na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wniósł prezes zarządu A. Sp. z o.o. (dalej A.), z siedzibą w K. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
art. 28 Kpa;
art. 97 §1 pkt 4 Kpa;
- art. 98 §1 Kpa;
- art. 100 §2 Kpa;
- art. 142 Kpa;
- art. 159 §1 Kpa oraz
- art. 272 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przeciwko spółce prowadzone jest postępowanie egzekucyjne z tytułu opłat za wyłączenie z produkcji rolnej działek objętych zaskarżonymi decyzjami. Postępowanie to - oparte o kwestionowane decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa - stwarza zagrożenie dla bytu spółki, zatem skarżący wystąpił do SKO w L., wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2010 roku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1998r. (nr [...]) oraz z dnia [...] 1998r. (nr [...]), jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ratyfikowanego przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 26 lipca 1994 roku (Dz.U.95.36.175).
Skarżący podniósł, że wymienione decyzje utrzymujące w mocy decyzje o odmowie wszczęcia postępowania zostały wydane zbyt wcześnie, bowiem Kolegium winno było zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, gdzie strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania oraz w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia
[...] 2002r. (nr [...]) i decyzji z dnia [...] 2004r. (nr [...]). Skarżący zarzucił, iż Kolegium rozpatrzyło sprawę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydając decyzje z [...] 2010r., nie czekając na uprawomocnienie się postanowień o odmowie zawieszenia postępowania z dnia [...]pada 2010r. Strona przytoczyła również wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z 6 listopada 2007r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, z którego w ocenie skarżącego ma wynikać iż wcześniej organy administracyjne i sądy administracyjne oraz powszechne w sposób rażący naruszały prawo własności osób fizycznych i prawnych, gwarantowane w Konstytucji i Konwencji.
Ponadto skarżący podniósł, że Kolegium w swoich decyzjach błędnie traktuje A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. jako następcę prawnego B. Sp. z o.o. Tymczasem B. Sp. z o.o. jest odrębną osobą prawną, która jedynie zbyła na rzecz A. Sp. z o.o. przedmiotowe w sprawie działki wydzielone pod ulice miejskie. Potwierdzeniem tego jest umowa przeniesienia prawa własności nieruchomości w wyniku aportu zawarta między tymi podmiotami w dniu [...] 1999 roku, w formie aktu notarialnego Rep. [...], sporządzonego w Kancelarii Notarialnej P. K. i A. A. w P.. Skarżący podnosił, że fakt, iż na A. w dniu [...] 1999 roku przeszły wszystkie prawa i obowiązki wynikające z przeniesienia prawa własności nieruchomości, a w szczególności prawo do odszkodowania za działki wywłaszczone pod ulice osiedlowe oraz obowiązek uiszczania rocznych opłat z tytułu wyłączenia tych działek z produkcji rolnej, nie oznacza w żadnym wypadku, iż A. jest następcą prawnym B. Sp. z o.o. Następstwo prawne jest bowiem rozumiane jako sukcesja uniwersalna ogółu praw i obowiązków. Taka sukcesja ma miejsce na przykład w wyniku przekształcenia lub zmiany firmy osoby prawnej. Następcą prawnym B. Sp. z o.o. jest C. Sp. z o.o. i zarówno A. jak C. Sp. z o.o. nadal istnieją i funkcjonują w obrocie gospodarczym i prawnym jako dwie zupełnie odrębne i niezależne osoby prawne - spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Takie działania i zaniechania Kolegium stanowią zdaniem skarżącej spółki naruszenie art. 28 Kpa.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi na decyzje SKO z dnia [...] 2010r. ([...]) oraz o odrzucenie skarg na decyzje Kolegium z dnia [...] 2010r. ([...]), w których Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] i [...] 1998r., bowiem jako decyzje I instancyjne nie podlegają zaskarżeniu do w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, a jedynie przysługiwał od nich wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który to wniosek został przez Kolegium rozpatrzony.
Kolegium powtórzyło argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji i podkreśliło, że w zmienionym składzie osobowym uznano ponownie, że w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji toczyło się już postępowanie stanowiące przeszkodę umożliwiającą ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania w tej sprawie. W kwestii dotyczącej zarzutu błędnego traktowania skarżącej jako następcy prawnego spółki B. Sp. z o.o. Kolegium podniosło, że zarzuty te są nieuzasadnione i nie mają wpływu na wynik postępowania.
Przede wszystkim Kolegium wskazuje, iż błędne wskazanie A. Sp. z o.o. w uzasadnieniu decyzji jako następcę prawnego B. Sp. z o.o. nie stanowi uchybienia, które miałoby wpływ na wynik postępowania w sprawie. Jak strona wskazała w uzasadnieniu skargi B. Sp. z o.o. była poprzednim właścicielem działek wydzielonych pod drogi miejskie, których dotyczą kwestionowane decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...]i [...] 1998r. i zbyła te działki na rzecz A. Sp. z o.o. Kolegium podkreśliło, że ujęcie A. Sp. z o.o. jako następcy prawnego B. odnosiło się jedynie do praw właścicielskich związanych z działkami przeznaczonymi pod drogi miejskie a nie jak to zostało przedstawione przez stronę jako sukcesja uniwersalna ogółu praw i obowiązków.
Odnosząc się do zarzutów, w których strona wskazuje, iż decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w K. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa i wskazuje na naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Kolegium wskazuje, iż argumenty te nie mogły być rozpatrywane, bowiem wobec wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego Kolegium nie badało sprawy pod względem merytorycznym.
Postanowieniem z dnia 3 lutego 2011 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi złożone przez A. sp. z o.o na opisane powyżej pięć decyzji SKO w L. z dnia [...] 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargi nie zasługują na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności w niniejszej sprawie rozstrzygnąć należy spór dotyczący tożsamości niniejszej sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] 2010r. zakończonej zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy w dniu [...] 2010r. i sprawy rozstrzygniętej poprzednio ostatecznymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2002r. i po ponownym rozpoznaniu sprawy - decyzją z dnia [...] 2004r. oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2006r. (sygn. akt II SA/ Po 77/05).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że poprzednia sprawa z wniosku spółki B. Sp. z o.o. dotycząca odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] i [...] 1998r. została nie tylko ostatecznie, ale i prawomocnie zakończona. Rozstrzygnięcie Kolegium z dnia [...] 2004r. korzysta zatem z gwarancji trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, rozciągając się na same decyzje wydane w sprawie oraz na sprawę, którą one załatwiają. Naruszenie tej zasady i ponowne rozstrzygnięcie przez organ administracji sprawy załatwionej ostateczną decyzją prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego postępowania, co przewiduje przepis art. 156 §1 pkt 3 kpa z powodu res iudicata.
Nadto zakończenie sprawy prawomocnym orzeczeniem Sądu Administracyjnego powoduje, że wiąże ono nie tylko sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej, tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.).
Ustalenie zatem tożsamości obu spraw administracyjnych wymaga stwierdzenia ich tożsamości pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozpoznania, a ponadto tylko między tymi samymi stronami.
Tożsamość przedmiotowa dotyczy podstawy faktycznej i prawnej oraz treści żądania strony. W niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości takie same podstawy faktyczne i prawne w obu sprawach oraz takie samo żądanie strony dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] i [...] 1998r. W tym miejscu należy podkreślić za Kolegium, że jeżeli już raz na żądanie skarżącego, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby skarżący powoływał się na inne przyczyny nieważności. Przyjmuje się bowiem, że ponowne postępowanie byłoby z góry bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności, mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji, została już poprzednio dokonana (wyr. NSA w Warszawie I SA 2038/01; wyr. NSA w Warszawie z dnia 21 października 2009r., sygn. akt I OSK 40/09; z dnia 2 marca 2003r., sygn. akt I SA 2038/01, II SA 2164/92; I OSK 577/08). Przyjąć zatem należy, że w niniejszej sprawie zachowana została tożsamość przedmiotowa.
Tożsamość podmiotowa oznacza, że sprawa musi dotyczyć tych samych podmiotów. Natomiast w takim zakresie, w jakim dopuszcza to prawo administracyjne przy zachowaniu tożsamości sprawy, możliwe jest następstwo prawne w odniesieniu zarówno do strony, jak i organu. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że sprawy będą tożsame, co do podmiotów także wtedy, gdy w miejsce strony wstąpi jej następca prawny w odniesieniu do praw zbywalnych i dziedzicznych (G.Łaszczyca Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005; M.Jaśkowska Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005; wyr. WSA w Warszawie z 8 stycznia 2010r., IV SA/Wa1685/09). Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu jedynie o nabycie pełni praw i obowiązków w drodze sukcesji uniwersalnej (np. spadkobranie, przekształcenia podmiotowe spółki), ale także poprzez nabycie poszczególnych praw w drodze umowy, o ile są zbywalne i dziedziczne, czyli następstwo prawne pod tytułem szczególnym.
Nie można zatem odmówić słuszności argumentacji Kolegium, że tożsamość podmiotowa nie została naruszona z tego względu, że w niniejszej sprawie z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wystąpiła spółka A. Sp. z o.o. w K., a poprzednio stroną takiego samego postępowania była spółka B. Sp. z o.o. Skarżący sam wskazał, co znalazło potwierdzenie w zgromadzonych aktach administracyjnych, że A. Sp. z o.o. nabyło w drodze umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego aport, którego przedmiotem były wszystkie działki objęte kwestionowanymi decyzjami. W zakresie spraw dotyczących przedmiotowych działek oraz związanych z nimi decyzji administracyjnych, w tym kwestionowanych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, skarżący stał się następcą prawnym. W konsekwencji skutki prawne ostatecznych decyzji administracyjnych i prawomocnie zakończonych postępowań sądowoadministracyjnych odnoszą się również do skarżącego.
Nadto, w orzecznictwie NSA wskazuje się także na szczególny przypadek tożsamości sprawy, z którym mamy do czynienia wtedy, gdy chodzi o dysponowanie tym samym dobrem. W niniejszej sprawie dobrem tym są działki, których dotyczą kwestionowane decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego. W takiej sytuacji pokrywają się elementy przedmiotowe, natomiast istnieje dopuszczalna rozbieżność co to elementów podmiotowych (B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis 2003).
Powyższą tezę doktryny potwierdza także orzecznictwo w niepublikowanym wyroku NSA w Warszawie z dnia 27 lipca 1981r. (sygn. akt SA/Po 15/81), w którym przyjęto, że "brak formalnego uchylenia wcześniejszej decyzji o oddaniu działki w użytkowanie wieczyste powoduje nieważność późniejszej decyzji w tej samej sprawie skierowanej do innej osoby" (komunikat nr 2 o ważniejszych kwestiach prawnych rozstrzyganych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Problemy Praworządności 1982, nr 3, s. 15, załącznik).
Wobec powyższego przychylić należy się do stanowiska Kolegium dotyczącego tożsamości sprawy i zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki powagi rzeczy osadzonej. W konsekwencji słusznie odmówiono wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] i [...] 1998r. z powodu rozpoznania tej sprawy i jej zakończenia ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, których legalność została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2006r.
Nadto podkreślić należy, że zgodnie z tezą zawartą w wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 2009r. (sygn. akt I OSK 577/08) "niedopuszczalne jest merytoryczne rozpatrywanie żądania strony stwierdzenia nieważności decyzji po prawomocnym oddaleniu przez sąd administracyjny skargi tej strony na decyzję organu nadzoru o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, albo o odmowie stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 kpa ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Prowadziłoby to nie tylko do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., ale także wadą z art. 156 §2 K.p.a. z powodu rażącego naruszenia art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o powadze rzeczy prawomocnie osądzonej oraz art. 170 p.p.s.a. o powszechnym związaniu prawomocnym wyrokiem sądu." Z powyższej tezy wynika, że moc wiążąca orzeczenia określona w treści art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może ono już być ponownie badane. Skoro związanie w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. dotyczy kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok (wyr. WSA w Olsztynie z dnia 29 października 2009r., sygn. akt II SA/Ol 686/09).
W tym stanie rzeczy chybione okazały się zarzuty skarżącego, co do błędnego określenia tej samej strony i tym samym, co do uznania przez organy administracji tożsamości spraw. W konsekwencji przyjęcie res iudicata w niniejszej sprawie uniemożliwiało organom administracji merytoryczne rozpoznanie jej aspektów i ocenę zasadności merytorycznych zarzutów skarżącego.
Powyższe argumenty przemawiają za tym, że nietrafne i niemające żadnego zastosowania w niniejszym stanie faktycznym są wywody skarżącego o naruszeniu art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 95.36.175) zgodnie z którym: Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw ,jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź należności lub kar pieniężnych. Wskazać bowiem jeszcze raz należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wobec faktu, że ten zakres postępowania został już prawomocnie rozstrzygnięty. Także mocno akcentowany przez skarżącego wyrok wydany przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie Bugajny przeciwko Polsce nie ma żadnego przełożenia na przedmiot niniejszej spraw. W sprawie Bugajny ETPC skrytykował odmowę wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod drogę. Nie jest to przedmiot niniejszego postępowania i w żadnym razie argumentacja w tej sprawie nie przekłada się na żądania skarżącego w niniejszym postępowaniu.
Zgodnie z treścią art. 134 §1 p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonych decyzji.
Wobec powyższego Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi, jak orzeczono w wyroku.
/-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga