II SA/Łd 523/22

II SA/Łd 523/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Zbrojewski
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2271/23 - Postanowienie NSA z 2023-11-29
II OSK 227/23 - Wyrok NSA z 2024-03-20
II SA/Kr 591/23 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2023-06-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 15, art. 127 par. 1, art. 138 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 28 października 2022 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Michał Zbrojewski na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2022 roku sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr SKO.4150.175-176.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego A. W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 kwietnia 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), zwanej k.p.a. i art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 503), zwanej u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 marca 2022r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] bn. na działce nr [...], w obrębie [...].
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek G. R. i J. R. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zdaniem Kolegium, są prawidłowe dla oceny dopuszczalności zabudowy przedmiotowego terenu. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000,na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Wynika z niej, iż granice te zostały wyznaczone w promieniu 61,95m wokół terenu inwestycji, co odpowiada trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, czyli działki nr [...] (3x20,65m=61,95m). Przedmiotem analizy były wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego obszaru. Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową (zarówno jednorodzinną jak i wielorodzinną) z towarzyszącą jej zabudową gospodarczo - garażową oraz funkcję usługową. W ocenie zatem Kolegium, jeżeli w obszarze analizowanym występuje funkcja stricte taka jak wnioskowana, czyli mieszkaniowa wielorodzinna, warunek kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję został spełniony.Kolegium wskazało zatem, że na podstawie cech istniejącej zabudowy w oparciu o przepisy § 4 - § 8 powołanego wyżej rozporządzenia, w pkt II. 1 "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" zaskarżonej decyzji sprecyzowano cechy planowanego budynku wielorodzinnego, tj.:
1. linię dla nowej zabudowy wyznaczono jako nieprzekraczalną w odległości 5 m od działki drogowej nr [...]. Linia ta stanowi przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich nr [...] i [...], co pozostaje w zgodzie z dyspozycją § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;
2. wskaźnik powierzchni zabudowy nowej i istniejącej zabudowy do powierzchni terenu objętego wnioskiem (dz. nr [...]) ustalono na poziomie od 0,19 do 0,27. W przypadku tego parametru analiza wykazała, że zabudowa w obszarze analizowanym posiada wskaźnik powierzchni zabudowy od 0,15 do 0,44, średnio 0,27 (tyle samo dla zabudowy mieszkaniowej, przy czym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi 0,19). Ustalone decyzją organu I instancji wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy odpowiadają średnim wielkościom tego parametru dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i całej zabudowy z obszaru analizowanego i w ocenie organu odwoławczego, ustalenie pozostaje w zgodzie, z brzmieniem § 5 ust. 1 rozporządzenia;
3. szerokość elewacji frontowej planowanego budynku (od strony działki drogowej) ustalono w przedziale od 11 m do 13 m. W przypadku tego parametru analiza wykazała, iż szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od 5m do 53,5m, średnio 11 m. Ustalone dla planowanej inwestycji wielkości odpowiadają zatem: minimalna - średniej wielkości tego parametru dla zabudowy mieszkaniowej z obszaru analizowanego, maksymalna natomiast - wnioskowanej, która to jednak nie przekracza średniej wielkości parametru szerokości elewacji frontowej dla całej zabudowy z obszaru analizy (13,58m). Zdaniem organu odwoławczego, pozostaje to w zgodzie z dyspozycją § 6 ust. 2 rozporządzenia;
4. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (okapu) ustalono dla nowej zabudowy w wielkościach od 5m do 10m. Sporządzona analiza wykazała, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym wynosi od 3,5m do 35m, średnio 10m. Średnia wielkość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej całej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 8,90m. Wyznaczone dla planowanego budynku wielkości odpowiadają - minimalna - średniej wielkości parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy jednorodzinnej z obszaru analizy (5,38m), maksymalna natomiast średniej wielkości tego parametru dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z obszaru analizy. Kolegium dodało przy tym, że w tym wypadku podstawą wyznaczenia był przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia;
5. geometrię dachu ustalono następująco: dach dwu lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowej od 2°do 10°.Wysokość głównej kalenicy maksymalnie 11 m, a kierunek kalenicy głównej równoległy/prostopadły do frontu działki, co pozostaje w zgodnie z § 8 rozporządzenia. Analiza wykazała, że w obszarze analizy występują przeważnie dachy płaskie, ale również jedno i wielospadowe, o kącie nachylenia połaci dachowych od 5° do 20°. Wysokość głównych kalenic wynosi od 6m do 8m dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i od 15,5m do 35m dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
W dalszej kolejności Kolegium wskazało, iż bezspornie organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora. Jak jednak podnosi się w jednolitym już w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych, związanie organów wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcji, jaką ma on pełnić. Jeżeli chodzi natomiast o parametry tego obiektu, takie jak np. wysokość, szerokość, linię architektoniczną, to możliwe jest ich ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny niż wskazany we wniosku inwestorów. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które winno być uzasadnione wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zatem nawet zastosowanie wyjątku od zasady wyznaczania poszczególnych parametrów zawsze musi mieć oparcie w wynikach analizy, a i taki stan prawny nie oznacza, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. W odniesieniu do powyższego organ odwoławczy dodał, że po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej organ I instancji uznał, że na danym terenie możliwa jest realizacja inwestycji o innych parametrach niż wskazane we wniosku. W ocenie Kolegium, wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej potwierdzają tę konkluzję, w tym również w zakresie parametrów kwestionowanych przez inwestora.
Nadto organ II instancji stwierdził, że parametry ustalone dla planowanej inwestycji gwarantują zachowanie ładu przestrzennego w sąsiedztwie planowanej inwestycji i podkreślił przy tym, że aczkolwiek na sąsiedztwo to składa się zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jak i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (co podnosi inwestor), to nie można pominąć, iż teren planowanej inwestycji położony przy ul. [...] przynależy niejako do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej przy tej ulicy, a co zdaniem Kolegium powinno determinować parametry dla planowanej inwestycji. Zdaniem organ odwoławczego, w tym kontekście nie można nie zauważyć, iż zabudowa jednorodzinna położona w obszarze analizowanym wzdłuż ul. [...] nie przekracza wysokością elewacji frontowej wielkości 7,20m, a wysokością kalenicy wielkości 8m. Ustalone dla planowanej inwestycji maksymalne wielkości tych parametrów są wyższe.
Równocześnie Kolegium, biorąc pod uwagę okoliczność, iż teren inwestycji położony na początku ul. [...], otoczony jest z jednej strony skarpą oddzielającą ul. [...] od ul. [...], z drugiej strony zabudową mieszkaniowa jednorodzinną z trzeciej natomiast zabudową wielorodzinną, takie ustalenie, stanowiące w istocie kompilację cech sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, uznało za dopuszczalne. Wydaniu decyzji reformacyjnej w tym zakresie, w ocenie organu odwoławczego, sprzeciwia się ponadto brzmienie art. 139 k.p.a., stanowiącego, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.
Skargę na tę decyzję złożył A.W., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie:
1. przepisów postępowania, tj.:
a) art. 129 par. 2 k.p.a. i art. 134 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przed upływem terminu ustawowego do wniesienia odwołania przez wszystkie strony postępowania i tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności wobec bezzasadnego uznania, że odwołanie jest niedopuszczalne z tej tylko przyczyny, że organ postanowił rozstrzygnąć sprawę zanim otrzymał wszystkie odwołania złożone przez strony, co prowadzi do nieważności zaskarżonej decyzji wobec jej wydania z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.);
b) art. 7 k.p.a., to jest naruszenia zasady prawdy obiektywnej, w związku z art. 81 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi na wydanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy;
c) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie, przez organ I i II instancji kompleksowego postępowania dowodowego w sprawie, a w efekcie zaniechanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, niedokonanie wszechstronnej i swobodnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie sprawy, przejawiające się m.in. w dowolnym ustaleniu linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie linia zabudowy dla planowanego budynku wielorodzinnego powinna być cofnięta w głąb działki nr [...] o co najmniej 4 metry, tak by odpowiadać linii zabudowy na działkach sąsiednich w tym linii zabudowy na działce stanowiącej własność skarżącego - A.W., tj. linii zabudowy na działce nr [...] oraz w dowolnym przeprowadzeniu analizy urbanistycznej i w dowolnym ustaleniu parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji;
d) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, które w żadnej części uzasadnienia nie zostały rozwinięte i zdefiniowane, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do obywateli do organów państwowych oraz de facto uniemożliwia stronom kontrolę zaskarżonej decyzji - bez jednoczesnego wskazania treści owych przepisów oraz wykazania rzeczywistego spełniania przez planowaną inwestycję wymogów tam określonych, podczas gdy na gruncie KPA obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państw, zaś uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, natomiast wymienienie w uzasadnieniu decyzji jedynie numeracji przepisów rzekomo spełnianych przez planowaną inwestycję bez podania ich treści oraz odniesienia do konkretnego stanu faktycznego uniemożliwia obywatelom zrozumienie motywów decyzji i jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;
2. przepisów prawa materialnego, będące następstwem nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także błędnego zastosowania prawa materialnego, a to:
a) art. 1 ust. 2 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez arbitralne przyjęcie przez organ I instancji i powielenie tej konstatacji przez organ II instancji, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa" w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, podczas gdy planowana inwestycja to trzykondygnacyjna zabudowa wielorodzinna, zaś obecne zagospodarowanie terenu wokół planowanej inwestycji to głównie zabudowa jednorodzinna, wobec czego proponowana zabudowa wielorodzinna nie spełnia wymogów ładu przestrzennego i walorów architektoniczno-krajobrazowych oraz nie stanowi kontynuacji funkcji i cech zabudowy zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji czego nie został spełniony tzw. warunek dobrego sąsiedztwa;
b) naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (dalej: Rozporządzenie) poprzez błędne ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem na równi z linią zabudowy na działkach [...] i [...] z pominięciem linii zabudowy na działce [...].
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o:
1. stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji wobec wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to jest przed upływem ustawowego terminu na wniesienie odwołania przez strony postępowania (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.),
2. ewentualnie, w razie uznania, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji;
3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy, nie czekając na upływ ustawowego terminu na wniesienie odwołania przez wszystkie strony postępowania wydał decyzję z dnia 26 kwietnia 2022r., doręczoną skarżącemu w dniu 5 maja 2022r. (odwołanie zostało wniesione 28 kwietnia 2022r.).
Zdaniem pełnomocnika skarżącego, nie jest w żadnym razie okolicznością obciążającą stronę, iż organ odwoławczy, nie czekając na wpływ wszystkich odwołań rozpoznał sprawę - naruszając tym samym podstawowe zasady postępowania i prawa stron, co zostanie szczegółowo opisane w odrębnej skardze, która również zostanie wniesiona w ustawowym terminie. W ocenie pełnomocnika skarżącego, powyższe działanie organu stanowi naruszenie prawa strony w postaci prawa do wniesienia odwołania, jak również zasady dwuinstancyjności opisanej w art. 15 k.p.a. co z kolei stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Ponadto wskazano, że kalenica na wysokości wskazanej w decyzji powinna znajdować się równolegle do ulicy, żeby ewentualne spadki z dachu nie znajdowały się na nieruchomości skarżącego.
W ocenie pełnomocnika skarżącego, organy obydwu instancji jedynie lakonicznie wskazały, że sąsiednie nieruchomości są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej budowy dodając niezgodnie z wnioskiem, iż zespół budynków mieszkalnych ma być w zabudowie szeregowej, w sytuacji, gdy planowana inwestycja dotyczy budynku wielorodzinnego (bloku). Planowana inwestycja zdaniem strony skarżącej, nie stanowi kontynuacji formy architektonicznej i ładu przestrzennego analizowanego terenu. Jednocześnie wskazano, iż obecnie w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się domy jednorodzinne z indywidualnymi ogródkami, a pozostałe budynki objęte analizowanym obszarem to niemal zabudowa jednorodzinna.
W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego podniósł, że w decyzji z dnia 26 kwietnia 2022r. rozważono jedynie brak możliwości podwyższenia inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, ponieważ jedynie przez niego wniesione odwołanie zostało rozpoznane. Odwołanie wniesione przez J. i J. B. zostało uznane za przedwczesne, a wniesione przez A.W. - wprawdzie wniesione w terminie, a jednak według organu z przyczyn bliżej nieokreślonych niedopuszczalne. Nadto pełnomocnik skarżącego wskazał, że w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, a następnie organu II instancji, nie wskazano kto jest administratorem ulicy [...] - jest to droga pozbawiona kategorii dróg gminnych- kto wobec tego nią zarządza i jaki wpływ ma zarząd na realizację wnioskowanej inwestycji.
Motywując skargę pełnomocnik skarżącego wskazał również, że zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, a wydając decyzję o warunkach zabudowy organ zobowiązany jest do zbadania naruszenia interesu osób trzecich (w tym odwołującego) wskutek przeprowadzenia inwestycji. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, inwestycja będzie miała bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich. Oczywistym jest przecież, iż wybudowanie budynku wielorodzinnego negatywnie wpłynie na natężenie ruchu na osiedlu, a także warunki życia (takie jak cisza, prywatność i kameralność osiedla). Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że skarżącemu przede wszystkim zależy na tym, aby linia zabudowy została cofnięta w głąb działki, a dojazd do inwestycji nie odbywał się z prawej strony, tj. od strony działki skarżącego, ale od działki [...]. Nawet w sytuacji, gdy kształt działki, na której ma powstać planowana inwestycja nijako nachodzi na działkę drogową numer [...] to, w ocenie skarżącego biorąc pod uwagę zasadę ładu przestrzennego, nieprzekraczalna linia zabudowy powinna być cofnięta w głąb działki a nie zostać ustalona na równi z granicami w/w działek drogowych.
W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 25 sierpnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) (dalej: ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia pełnomocnika skarżącego oraz uczestników postępowania o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 26 września 2022 r.Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329) (dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z urządzeniami budowlanymi przy ul. [...] bn. w Ł., na działce nr [...], obręb [...].
Zaskarżona decyzja została wydana po rozpoznaniu przez organ II instancji odwołania wniesionego przez Państwa J. i G. R. W kontrolowanej sprawie niespornym jest, że w chwili rozpoznawania tego odwołania nie upłynął jeszcze termin na złożenie odwołania przez skarżącego. Decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 14 kwietnia 2022 r. (k. 148 – 152 akt sprawy DPRG-UA-VII.6730.329.2022). Ostatnim dniem terminu na złożenie odwołania przez skarżącego był 28 kwietnia 2022 r. i w tym dniu pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 marca 2022 r. numer DPRG-UA-VII.6730.329.2022. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi została wydana w dniu 26 kwietnia 2022 r.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w sytuacji wniesienia odwołania przez dwie lub więcej stron, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpoznania ich łącznie w jednym terminie i jednym aktem, bo dotyczą tej samej (jednej) sprawy. Co do zasady organ winien zatem wydać w sprawie jedną decyzję kończącą postępowanie odwoławcze w stosunku do wszystkich odwołujących się stron. Organ odwoławczy może przy tym zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się, jednak warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2008 r., II OSK 1109/07 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące, nieakceptowalne skutki prawne. Z jednej strony wykluczyć należy bowiem stan, w którym odwołanie jednej lub więcej stron postępowania pozostaje nierozpoznane po zakończeniu postępowania - oznaczałoby to pogwałcenie konstytucyjnego prawa tej strony do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji ( art. 78 Konstytucji RP) oraz, w efekcie, także prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z drugiej strony, wykluczone jest wydanie kolejnych decyzji w celu rozpoznania dotychczas nierozpatrzonych odwołań, bowiem nie może istnieć w obrocie wiele decyzji ostatecznych w tej samej sprawie (por. wyroki NSA: z 17 stycznia 2012 r., II OSK 2146/11; z 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2638/12; z 14 czerwca 2017 r., II OSK 638/17; dostępne w CBOSA). Z tych względów niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań traktowane jest w orzecznictwie jako istotne naruszenie przepisów postępowania – art. 15, art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a. - mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 22 grudnia 2008 r., II OSK 1109/07; z 18 maja 2012 r., I OSK 736/11, z 14 maja 2013 r., II OSK 2005/12, z 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2638/12; z 21 sierpnia 2014 r., II OSK 1613/13; z 25 marca 2021 r., II OSK 3025/20; dostępne w CBOSA), a według niektórych poglądów skutkujące wręcz nieważnością decyzji organu odwoławczego wydanej w takich warunkach (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2005 r., OSK 1230/04, CBOSA). W konsekwencji rozpoznanie przez Kolegium jednego z odwołań w terminie otwartym do złożenia odwołania przez inną stronę postępowania było niedopełnieniem obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań, stanowiło naruszenie art. 15 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej co najmniej przedwcześnie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 741) – (dalej: u.p.z.p.), oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1588) (dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury). Bezspornym w sprawie było, że działka określona we wniosku nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie zostało zatem przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z 61 ust.1 u.pz.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe.
Za nieuzasadniony Sąd uznał podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust.1. pkt 1 u.p.z.p. poprzez niespełnienie przesłanki dobrego sąsiedztwa. Skarżący upatruje podstaw zarzucanego naruszenia w tym, że planowana inwestycja to trzykondygnacyjna zabudowa wielorodzinna, podczas gdy obecne zagospodarowanie terenu wokół inwestycji to głównie zabudowa jednorodzinna. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właścicielskich inwestora, po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy nie oznacza więc zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie wymusza mechanicznego powielania zabudowy istniejącej w najbliższym sąsiedztwie. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą na obszarze analizowanym.
W realiach niniejszej sprawy należy podkreślić, że w obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jak i wielorodzinna oraz towarzysząca jej zabudowa gospodarczo-garażowa i zabudowa o funkcji usługowej. Jak wskazuje załącznik graficzny do analizy urbanistycznej trzy budynki wielorodzinne otoczone zielenią osiedlową zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Budynki wielorodzinne w obszarze analizowanym posiadają większe parametry niż to ustalono dla planowanej inwestycji. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla zabudowy wielorodzinnej wynosi bowiem od 15,5 m do 35 m a szerokość elewacji frontowej dla budynków wielorodzinnych wynosi do 53,5 m. Obszar ten objął zabudowę wzdłuż ulicy [...], [...] i [...], należącą do osiedla mieszkaniowego. W analizie uwzględniono wszystkie nieruchomości znajdujące się w ww. obszarze. W konsekwencji należy stwierdzić, że w powyższym zakresie, wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżącego, prawidłowo ustalono, iż dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego spełniony został warunek kontynuacji funkcji oraz uwzględniania wymogów ładu przestrzennego.
Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia interesu osób trzecich. W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Wpływ inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest przedmiotem rozstrzygnięć w odrębnym postępowaniu, ujmowanym jako proces budowlany i nie mieści się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Na etapie ustalania warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich nie może oznaczać ich badania w sposób właściwy dla przepisów prawa budowlanego (wyrok NSA z 26 października 2017r., II OSK 319/16, LEX nr 2467449). Właściwy organ na etapie udzielania pozwolenia na budowę zobowiązany jest natomiast do zbadania zamierzonej inwestycji pod katem jej zgodności ze szczegółowymi wymaganiami, w tym technicznymi, określonymi w Prawie budowlanym i aktach wykonawczych.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sposobu wyznaczenia linii zabudowy, należy przywołać § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który zawiera wskazania co do wyznaczania linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora. W pierwszej kolejności linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Według ust. 2 linię zabudowy należy ustalić zgodnie z przepisami odrębnymi, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej została ustalona niezgodnie z tymi przepisami. Gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, linię tę ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Natomiast ust. 4 dopuszcza inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli z analizy urbanistycznej wynika, iż w konkretnej sprawie będzie ono odpowiednie.
W niniejszej sprawie analiza urbanistyczna wskazuje, że linia zabudowy została ustalona na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Określono nieprzekraczalną linię zabudowy od działki drogowej nr ewid. [...] w odległości 5 m, jako kontynuację linii zabudowy wyznaczonej przez budynki na działkach [...] i [...]. Organ I instancji w decyzji z dnia 24 marca 2022 r. odwołuje się do wyników analizy urbanistycznej, co wskazuje, że ustalenie linii zabudowy zostało dokonane przez ten organ w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, tj. jako wyjątek od reguł określonych w ust. 1 – 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w kontrolowanej decyzji wskazało natomiast, że linię zabudowy wyznaczono zgodnie z zasadą określoną w § 4 ust. 1 rozporządzenia, tj. jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Kolegium nie podało przy tym motywów, dla których uznało stanowisko wyrażone w analizie urbanistycznej za nieprawidłowe.
Należy w tym miejscu podkreślić, że z mocy § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jako wyjątek od zasady, jeżeli w danej sprawie wynika to z analizy urbanistycznej, a więc jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego. Aby zatem zasadnie mógł być zastosowany § 4 ust. 4 rozporządzenia powinna zostać spełniona przesłanka "wynikania" z analizy urbanistycznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2021 r., IV SA/Po 221/21, Lex nr 3210312). W ocenie Sądu, skoro decyzja organu I instancji, w oparciu o analizę urbanistyczną, ustala linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, to organ odwoławczy w ramach kontroli instancyjnej, winien dokonać oceny ww. przesłanki biorąc pod uwagę konkretne powody wprowadzenia przez organ I instancji odstępstwa od sposobu ustalania tego wskaźnika określonego w § 4 ust. 1 - 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury lub wykazać, że wyjątek z § 4 ust. 4 nie ma zastosowania oraz ustalona linia zabudowy spełnia wymogi określone w ust. 1 – 3 tego paragrafu.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi.
Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji będzie zobowiązany do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
dc