II SA/Go 306/06

II SA/Go 306/06 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2006-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Anna Juszczyk - Wiśniewska
Maria Bohdanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.
Zasądzono zwrot wpisu sądowego
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Zasądzono zwrot nadpłaconego wpisu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Sędziowie Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska,, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu o wznowienie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S.K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, IV. zwraca od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżącemu S.K. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem nadpłaconego wpisu sądowego, V. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata K.Ł. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług oraz kwotę 15 zł (piętnaście złotych) opłaty skarbowej od pełnomocnictwa tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu.
Uzasadnienie
II SA/Go 306/06
UZASADNIENIE
H.K., L.S., B.T. i S.K. złożyli w dniach [...] czerwca 2005 r. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie przez Spółdzielnię Mieszkaniową robót budowlanych obejmujących nadbudowę poddasza w istniejącym budynku mieszkalnym przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...]. Pozwolenie na budowę zostało wydane z wniosku tej Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2005 r., do którego został przedłożony projekt budowlany z lutego 2005 r.
W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania zarzucili, iż będąc właścicielami lokali odrębnych w przedmiotowym budynku są współwłaścicielami części wspólnych nieruchomości. Tymczasem w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane nie zostali potraktowani jako strony postępowania. W szczególności nie byli informowani o postępowaniu. O wydanej decyzji dowiedzieli się, przez to, że na ich nieruchomości rozpoczęto prace budowlane. Nadto wnioskodawcy podali, że wspólnota mieszkaniowa nie podjęła uchwały w oparciu o którą Spółdzielnia Mieszkaniowa – współwłaściciel nieruchomości - miałaby prawo do dysponowania ich nieruchomością na cele budowlane. Zatem oświadczenie Spółdzielni o posiadaniu przez nią takiego prawa było niezgodne z prawdą
Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta, przyznając fakty wskazane we wnioskach o wznowienie postępowania i uznając istnienie podstaw do wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 1 i 4 k.p.a. uchylił swoją wcześniejszą decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższa decyzja została decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] uchylona przez Wojewodę i sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, z tej przyczyny, że Prezydent Miasta uchylając decyzję ze względu na istnienie przesłanek do wznowienia postępowania, jednocześnie nie rozstrzygnął samego wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej o pozwolenie na roboty budowlane.
Ponownie rozpatrując wniosek H.K., L.S., B.T. i S.K. o wznowienie postępowania Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], powołując się na art. 151 §1 pkt 1 i art. 146 §2 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r.
Uzasadniając decyzję Prezydent Miasta podał, że prezes Spółdzielni Mieszkaniowej złożył nowe oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, wskazując iż posiada zgodę wspólnoty na roboty budowlane z [...] września 2004 r. Zdaniem organu oświadczenie to odpowiadało prawdzie. Spółdzielnia Mieszkaniowa jest nadto zarządcą nieruchomości, na podstawie umów o zarząd i administrowanie zawartymi z właścicielami lokali odrębnych. Nadto inwestor dysponował pisemnym oświadczeniem wnioskodawców z dnia [...] września 2004 r., w którym ci wyrazili zgodę na wykonanie nadbudowy tj. jednej kondygnacji wraz z dachem dwuspadowym. Organ powołał się także na to, że wnioskodawcy są członkami spółdzielni. Tymczasem zgodnie z §50 statutu Spółdzielni są oni zobowiązani do przestrzegania statutu Spółdzielni, gdzie rada nadzorcza decyduje o inwestycjach, w tym nadbudowach budynków. Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta stwierdził, iż spór ma charakter sporu wewnętrznego spółdzielni i nie jest uprawniony do jego rozstrzygania. Nie może także weryfikować oświadczeń woli wnioskodawców z dnia [...] września 2004 r. Stwierdzając, ze pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2005 r. zostało wydane zgodnie z prawem, organ odmówił jego uchylenia, mimo tego, że strony nie brały udziału w postępowaniu.
B.T., H.K. i S.K. w odwołaniu od tej decyzji, złożonego do Wojewody, zarzucali, że decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być uchylona. Oświadczenie prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie odpowiadało bowiem prawdzie. Oświadczenie z dnia [...] września 2004 r. miało charakter wstępny i nie tyczyło konkretnej nadbudowy. Natomiast zarząd spółdzielni nie obejmował spraw przekraczających zwykły zarząd nieruchomością.
Rozpoznając odwołanie Wojewoda wydał w dniu [...] marca 2006 r. decyzję nr [...], na podstawie której, powołując się na art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 151 §2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję w całości i jednocześnie stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z naruszeniem prawa.
Uzasadniając decyzję Wojewoda podał, że Prezydent Miasta nie mógłby odmówić uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., skoro w trakcie jej wydawania doszło do naruszenia prawa stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania, wskazanej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. tj strony postępowania bez własnej winy nie brały w nim udziału. Jenakże zgodnie z art. 146 §2 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wtedy natomiast organ administracyjny ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w oparciu o art. 151 §2 k.p.a. W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji słusznie ustalił, iż w wyniku prowadzonego nowego postępowania w przedmiocie pozwolenia na roboty budowlane mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca dotychczasowej. Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomości na cele budowlane, któremu odwołujący zarzucili niezgodność z prawdą, jest badane przez organ wyłącznie pod względem prawidłowości wypełnienia, nie zaś prawdziwości. Organ administracyjny nie jest zresztą uprawniony do żądania dokumentów potwierdzających zgodność z prawdą tego oświadczenia. Natomiast zamierzenie budowlane odpowiada bowiem przepisom prawa budowlanego.
Od powyższej decyzji Wojewody H.K., L.S., B.T. i S.K. złożyli w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.
W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że Spółdzielnia Mieszkaniowa nie mogła rozpocząć budowy bez uregulowania spraw własnościowych. Nadto wyrażona [...] kwietnia 2005 r. zgoda na nadbudowę dotyczyła wzniesienia kondygnacji i poddasza, gdzie wyodrębnione lokale miały nabyć ściśle określone osoby. Tymczasem prezes Spółdzielni przedstawił następnie projekt budowy wyłącznie poddasza, ewentualni nabywcy zrezygnowali z udziału w inwestycji. Wobec tego skarżący sądzili, że żadna nadbudowa budynku nie będzie realizowana. Tymczasem po jakimś czasie Spółdzielnia Mieszkaniowa rozpoczęła prace budowlane. Zdaniem skarżących organ administracyjny wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, bez ich udziału naruszył ich prawa własności. Nadto skarżący zarzucali ich zdaniem istniejące wady projektu i wadliwość przeprowadzonych robót, zagrażających bezpieczeństwu dla zdrowia i życia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przytoczone w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. Sąd odrzucił skargi L.S., H.K. i B.T. wobec uchybienia przez nich terminu do ich wniesienia (k. 99-100 akt) Postanowienia w/w nie zaskarżyli skargą kasacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skoro sądy administracyjne badają legalność wydanych decyzji administracyjnych, badają czy organ wydający decyzję nie popełnił błędów w procesie stosowania prawa.
Badając decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2006 r. decyzję nr [...] należy wywieść wniosek iż nie odpowiada ona prawu, w stopniu nakazującym jej uchylenie. Podobnie niezgodna z prawem jest decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...].
Na wstępie jednak należy wskazać, że organy administracyjne obu instancji zasadnie uznały, iż postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] ze względu na naruszenie przepisów postępowania podlegało wznowieniu postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skoro zatem skarżący byli współwłaścicielami nieruchomości, co do której prowadzone było postępowanie o pozwolenie na roboty budowlane postępowanie to tyczyło ich interesu prawnego. Stąd też posiadali legitymację do uczestniczenia w tym postępowaniu. Na marginesie należy tylko dodać, że krąg osób traktowanych jako strony w postępowaniu o wydanie pozwolenie na budowę, wskazany w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm), zgodnie z którym: stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, wyłącza stosowania art. 28 k.p.a. w tym postępowaniu tylko w takim zakresie, w którym reguluje legitymację osób trzecich wskazanych w cytowanym przepisie prawa budowlanego. Zatem skarżącym jako współwłaścicielom nieruchomości, na której miałyby być prowadzone roboty budowlane organ prowadzący postępowanie winien był zapewnić udział w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na te roboty. Tymczasem Prezydent miasta nie zawiadomił skarżących o prowadzonym postępowaniu, nie umożliwił im zajęcia stanowiska w sprawie, nie doręczył wydanej decyzji umożliwiając tym samym złożenie od niej odwołania. W takim stanie rzeczy należy uznać, że strony postępowania bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Powyższe stanowi, zgodnie z art. 145 §1 k.p.a. okoliczność stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania.
Nie mniej organ odwoławczy dochodząc do tej samej konkluzji, nieprawidłowo stwierdził, iż w sprawie znajdzie zastosowanie art. 146 §2 k.p.a., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji – co jest zazwyczaj skutkiem wznowienia postępowania (art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.) - jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem Sądu, wniosek, iż kolejno wydana decyzja odpowiadałaby poprzedniej z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji, nie jest uprawniony. Wojewoda błędnie bowiem przyjął, iż organ wydający decyzję o pozwoleniu na roboty budowlane nie powinien był w niniejszej sprawie badać zgodności z prawdą oświadczenia inwestora o dysponowaniu nieruchomością przy ul. [...] na cele budowlane.
Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli wniosek spełnienia wymagania określone w ust. 1 tego przepisu (zgodność projektu z prawem) oraz w art. 32 ust. 4, a zatem złożył także oświadczenie tyczące dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepisy prawa nie nakładają także na inwestora obowiązku przedłożenia wraz z wnioskiem dokumentów wskazujących na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.
Powyższych przepisów nie można interpretować jako wskazujących na bezwzględny brak uprawnienia organu do badania istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Otóż ustawodawca nie zrezygnował ze związania otrzymania pozwolenia na budowę od posiadania prawa do dysponowania nieruchomością. Emanacją tego jest to, że inwestor musi przedłożyć oświadczenie o posiadaniu tego prawa. Oświadczenie to, którego zgodność z prawdą nie wymaga potwierdzenia na etapie składania wniosku stosownymi dokumentami, musi jednak odpowiadać prawdzie. Wszak oświadczenie to jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Trudno przecież przyjąć, aby indyferentne na gruncie prawa administracyjnego i postępowania administracyjnego była prawdziwość oświadczenia, którego ta cecha na podstawie art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego chroniona jest prawem karnym. Stąd też wolą ustawodawcy wynikającą z przepisów ustawy było to, aby pozwolenie na budowę uzyskały wyłącznie podmioty rzeczywiście posiadające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Sens prawny oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego należy ściśle wiązać z art. 75 ust. 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Zgodnie z art. 75 ust. 2 k.p.a. oświadczenia strony postępowania składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, nie są więc warunkiem formalnym uzyskania decyzji pozwolenia, czy wydania innego aktu administracyjnego, ale środkiem dowodowym służącym ustaleniu na potrzeby postępowania administracyjnego okoliczności faktycznej (por. wyrok NSA z 06.10.1993 r. sygn. I SA 1270/93 publik. OSP 1994/7/131, wyrok NSA z 01.03.2002 r. sygn. I SA 3103/01 opubl. LEX nr 81767). Słusznie zauważa się, że z oświadczeniami stron postępowania wiąże się domniemanie prawdziwości, (por. wyrok NSA z dnia 17.09.1999 r. sygn. I SA/Łd 1300/97 opubl. LEX nr 40466, wyrok SN z dnia 20.09.1990 r. sygn. III ARN 9/90, opubl. OSNC 1991/10-12/129) skoro przepis prawa nie wymaga potwierdzania zgodności z prawdą oświadczenia innym dowodem, gdy wiarygodność powyższego środka dowodowego – jako składanego przez osobę bezpośrednio zainteresowaną w wynik postępowania - może być niewielka. Nie mniej złożenie powyższego oświadczenia i wiązanie z nim domniemania prawdziwości nie uniemożliwia organowi badania oświadczenia, o którym mowa w art. 72 §2 k.p.a. pod względem zgodności z prawdą i w efekcie uznania oświadczenia za nieposiadającego przymiotu prawdziwości. W szczególności domniemanie prawdziwości oświadczenia może być obalone dowodami przeciwnymi (dokumentami, dowodami z zeznań świadków), a nawet wiadomościami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu na podstawie art. 77 § 4 k.p.a. Reasumując oświadczenie to podlega ocenie, co do zgodności z prawdą z punktu widzenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (por. wyrok WSA z 01.03.2002 r. sygn. I SA 3103/01 opubl. LEX nr 81767). Natomiast w razie braku dowodów przeciwnych twierdzeniu oświadczenia, fakt nim potwierdzony należy uznać za udowodniony bez potrzeby korzystania z innych środków dowodowych.
Powyżej opisane znaczenie procesowe oświadczenia, o którym mowa w art. 75 ust. 2 k.p.a. należy przypisać także oświadczeniu o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Także to oświadczenie dowodzi w postępowaniu administracyjnym istnieniu prawa, także ono składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy i po pouczeniu o odpowiedzialności karnej. Nie można więc traktować oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego jako wyłącznie wymogu formalnego, którego spełnienie, obok innych przesłanek wskazanych w Prawie budowlanym jest wystarczające do uzyskania pozwolenia na budowę i które winno być przez organ badane wyłącznie z punktu widzenia formalnej zgodności z przepisami. Jest ono także środkiem dowodowym podlegającym prawidłowej ocenie wynikającej z art. 7 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a. Żaden przecież przepis Prawa budowlanego nie wyłącza wszak stosowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na roboty budowlane wskazanych powyżej przepisów. Zgodnie z art. 75 ust. 2 k.p.a. oświadczenie to odbiera się wtedy, gdy przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Przepisem takim jest właśnie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.
Przyznanie oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane znaczenia dowodowego, jak każdemu tego typu oświadczeniu strony z art. 75 §2 k.p.a. jest zgodne z art. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Cytowany przepis wskazujący na istnienie wolności budowania, która wynika z praw do dysponowania nieruchomością, jednocześnie uzależnia korzystanie z niej od wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro ustawa w cytowanym przepisie nakłada powinność wykazania prawa do dysponowania nieruchomością, to należy przyjąć, iż w sytuacji, w której przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wskazuje na obowiązek złożenia jedynie oświadczenia zamiast przedstawienia dowodów, to należy przyjąć że przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wypełnia wymóg z art. 4. W przeciwnym razie jeden z wymogów wprost wskazany w cytowanym przepisie o podstawowym znaczeniu nie byłby realizowany przez szczegółowe postanowienia ustawy. Zaś przyjęcie, że przez oświadczenie realizowany jest warunek wykazania uprawnienia, może wynikać tylko stąd, że oświadczenie z art. 32 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego jest wystarczającym środkiem dowodowym na okoliczność istnienia uprawnienia, wskazanym w art. 75 §2 k.p.a.
Sens regulacji art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w połączeniu z brakiem obowiązku załączenia do wniosku dokumentów potwierdzających prawo wskazane w oświadczeniu, należy zatem sprowadzić tylko do tego, że złożenie oświadczenia o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jest wystarczającym środkiem dowodowym do wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wskazuje na to, że w razie złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracyjny nie może uzależnić rozstrzygnięcia od przedstawienia dodatkowych dowodów wskazujących na posiadane uprawnienie. To bowiem zostało udowodnione za pomocą oświadczenia. Oświadczenie to jest wystarczającym dowodem uprawnienia. Oczywiście podlega ono także kontroli formalnej: czy odpowiada ono przepisom regulującym jego treść i sposób złożenia. Jednakże złożenie tego oświadczenia nie jest wyłącznie wymogiem formalnym wniosku o pozwolenie na roboty budowlane, jak twierdzi Wojewoda. Przez to oświadczenie inwestor dowodzi bowiem prawu do dysponowania nieruchomością.
Natomiast zupełnie odmienna sytuacja wystąpi, gdy strony postępowania w jego toku zakwestionują prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przedstawią dowody wskazujące, że oświadczenie nie odpowiada prawdzie. Oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 ust. 2 Prawa budowlanego posiada wyłącznie moc dowodową wynikającą z art. 75 §2 k.p.a. Wobec przedstawienia dowodów przeciwnych oświadczeniu nie będzie można przyjąć oświadczenia jako wystarczającego dowodu prawa. Tymczasem w art. 4 Prawa budowlanego, uzależnia prawo do robót budowlanych od wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stąd też organ będzie obowiązany przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność uprawnień inwestora a na inwestorze będzie ciążyła powinność przedstawienia innych dowodów swego prawa. Mając więc na uwadze to, że oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust. 4 ust. 2 Prawa budowlanego posiada moc dowodową wynikającą wyłącznie z art. 75 §2 k.p.a., a ustawa w art. 4 Prawa budowlanego, uzależnia prawo do robót budowlanych od wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie uniemożliwia badania zgodności z prawdą oświadczenia, w razie przedstawienia przez strony postępowania dowodów wskazujących na nieprawdziwość faktów potwierdzonych oświadczeniem z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Art. 35 ust 4 Prawa budowlanego ma szeroki zakres, wskazuje bowiem na to, że organ administracyjny nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli wniosek i projekt spełniają wszystkie wymogi przewidziane prawem wskazane w art. 35 ust.1 i wszystkie wskazane w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Natomiast w oparciu o ten przepis nie można wyinterpretować tego, czy spełnieniem obowiązku z art. 32 ust. 4 pkt 2 będzie złożenie oświadczenia zawierającego nieprawdę, albo które zostało zakwestionowane przez strony postępowania wiarygodnymi dowodami, bez powiązania tego obowiązku całokształtem przepisów: art. 4 Prawa budowlanego, art. 75 §2 k.p.a., ale także przepisów cywilnoprawnych regulujących uprawnienia podmiotów do dysponowania rzeczą.
Stąd też w razie zakwestionowania zgodności z prawdą oświadczenia inwestora przez strony postępowania, organ administracyjny nie może wydać decyzji udzielającej pozwolenie na budowę (podobnie NSA w wyroku z dnia 09.11.2005 r., sygn II OSK 179/05, opubl. ONSAiWSA 2006/3/88)
Natomiast nie można zgodzić się z poglądem, że zakwestionowanie oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może prowadzić tylko do zawieszenia postępowania i zgłoszenia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 233 k.k. Takie zawieszenie postępowania niczemu nie służy. Organ może samodzielnie dokonać oceny zgodności oświadczenia z prawdą w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie nie musi czekać na stwierdzenie popełnienia przestępstwa z art. 233 k.k. Żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też Prawa budowlanego, nie wskazuje przecież na to, że to sąd karny jest wyłącznie właściwy do zbadania zgodności z prawdą oświadczeń składanych pod rygorem odpowiedzialności karnej. Zresztą stosując się do tego poglądu, nie wiadomym jest, jakie czynności mógłby przedsięwziąć organ administracyjny w przypadku zakończenia postępowania karnego postanowieniem umarzającym np. z powodu przedawnienia, czy też wyrokiem uniewinniającym, którego uzasadnienia nie sporządzono (zawiadamiający o popełnieniu przestępstwa nie może być stroną postępowania karnego i nie może składać wniosku o uzasadnienie).
Mając na uwadze powyższy wywód należy stwierdzić, iż Wojewoda stwierdzając, że organy administracyjne w postępowaniu o wydaniu decyzji pozwalającej na budowę nie są uprawnione do badania, czy oświadczenie złożone przez inwestora o prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane odpowiada prawdzie, w sytuacji zakwestionowania uprawnienia przez strony postępowania, naruszył przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnie art.32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Na skutek powyższego uchybienia przyjął, iż zebrany materiał wskazuje na to, że decyzja wydana na skutek wznowienia postępowania odpowiadałaby w istocie decyzji dotychczasowej, choć przez błędne zastosowanie wskazanych powyżej przepisów, nie dokonał należytej oceny całego materiału dowodowego. Uchybił przez to art. 77 §1, k.p.a. a zatem mógł bezpodstawnie zastosować art. 146 §2 k.p.a.
Sąd bowiem uważa, iż zebrany materiał dowodowy może prowadzić do wniosku, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa mogła nie posiadać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Legalna definicja tego prawa zawarta jest w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zgodnie z nią przez to pojęcie należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zatem w tym zakresie Prawo budowlane odnosi się do stosunków cywilistycznych. Definicja ta w szczególności wskazuje, iż prawem tym może być prawo własności do rzeczy. Nie wskazuje natomiast, jakie okoliczności muszą istnieć, aby móc przyjąć istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku współwłasności rzeczy w ramach wspólnoty mieszkaniowej. W tej sytuacji zasadnym jest odwołanie się do przepisów regulujących zarząd rzeczą wspólną. Zgodnie z art. 22 ust. 1. Ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 903) w przypadku, gdy wspólnota ustanowiła zarząd, jak w niniejszej sprawie, czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Natomiast do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidziane (ust. 2 powyżej wskazanego przepisu). Należy przyjąć, że czynności dotyczące robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku, a nawet samo wystąpienie o wydanie pozwolenia na budowę, jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd rzeczy (por. wyrok NSA z dnia 14.04.1999 r., sygn. IV SA 175/97, opubl. LEX nr 47177). Zatem, Spółdzielnia Mieszkaniowa występując o wydanie pozwolenia na budowę powinna uzyskać zgodę współwłaścicieli, o której mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali i to niezależnie od tego, czy działała w powołaniu na udział we współwłasności, czy w oparciu o umowy o zarząd nieruchomością wspólnotą zawartymi z właścicielami lokali odrębnych. Organ rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania tak pierwszej jak i drugiej instancji, wobec zakwestionowania oświadczenia o prawie Spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – zakwestionowania wyrażenia zgody na nadbudowę budynku – powinien był przeprowadzić postępowanie zmierzające do zbadania zgodności z prawdą oświadczenia, zwłaszcza, że z przedłożonego po wznowieniu postępowania nowego oświadczenia przez prezesa Spółdzielni można wnioskować, iż nie odpowiada ono prawdzie. Otóż porozumienie zawierające oświadczenia tyczące zgody na nadbudowę obiektu zostało złożone [...] września 2004 r., projekt podlegający zatwierdzeniu decyzją o pozwoleniu na roboty budowlane został sporządzony w lutym 2005 r., natomiast inwestor wystąpił z wnioskiem w dniu [...] marca 2005 r. Powyższe okoliczności mogą świadczyć o tym, iż powyższe oświadczenie współwłaścicieli nieruchomości wspólnej nie odpowiada wymogom stawianym przez przepisy prawa i jako takie nie mogło wywołać skutków prawnych z niej wynikających. Zakres oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego został wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. z 2003r., Nr 120, poz.1127 ze zm), poprzez wskazanie wzorów oświadczeń. Wzór oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został podany w załączniku nr 2 rozporządzenia. W zakresie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego związanego z współwłasnością załącznik wskazuje, iż należy podać zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Pozwolenie na budowę uzależnione jest natomiast od zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego), zaś sam projekt jest integralną częścią wniosku (art. 33 ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego). Zatem skoro oświadczenie wymaga wskazania aktu zawierającego zgodę współwłaścicieli na wykonanie nie każdych robót budowlanych, lecz robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, to z powyższego należy wywieść wniosek, iż zgoda ta winna obejmować wykonanie konkretnych robót budowlanych tj. robót budowlanych odpowiadających przedłożonemu projektowi. Zgoda ta, obejmować więc musi zgodę na zrealizowanie konkretnego projektu. Powyższe jest racjonalne. Przyjęcie, że do posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wystarczająca jest zgoda na sam rodzaj robót budowlanych pozbawiałoby osoby, którym przysługuje prawo własności do nieruchomości, wpływu na sam projekt i zakres robót budowlanych określonych w tym projekcie. Tymczasem jak się wydaje z dat poszczególnych dokumentów (porozumienie, data sporządzenia projektu, data wpływu wniosku) można wysunąć wątpliwość, co do tego, czy inwestor uzyskując zgodę współwłaścicieli nieruchomości przedstawił im projekt nadbudowy i czy zgoda tą objęty został projekt przedstawiony we wniosku o pozwolenie na budowę.
Nie trafny jest także pogląd wyrażony przez Prezydenta Miasta jakoby uprawnienie Spółdzielni Mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane miałoby wynikać także bądź z umów o zarząd nieruchomością wspólną, bądź członkowstwa współwłaścicieli w tej Spółdzielni. Jak wynika z umów, te oddawały Spółdzielni nieruchomość jedynie pod zwykły zarząd, tymczasem przebudowa budynku przekracza zakres czynności zwykłego zarządu. Natomiast z przepisów regulujący działanie spółdzielni mieszkaniowych nie można zasadnie wywnioskować, iż spółdzielnia mieszkaniowa może w sposób jednostronny, a zatem władczy decydować o cudzej własności, tylko dlatego, iż ta własność przysługuje członkowi spółdzielni. Pogląd taki jest zresztą nie do przyjęcia w świetle art. 140 k.c.
Ewentualne ustalenie braku uprawnienia Spółdzielni Mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane implikować musi przyjęcie poglądu, iż decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania nie odpowiadałaby dotychczasowej, a samo pozwolenie na roboty budowlane nie mogłoby zostać wydane. Podobnie NSA w wyroku z dnia 09.11.2005 r., sygn II OSK 179/05, opubl. ONSAiWSA 2006/3/88): wskazując, iż zakwestionowanie, przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wyrok ten, co warto zauważyć został wydany już po zmianie brzmienia art. 32 ust. 4 ust. 2 Prawa budowlanego, i wprowadzeniu obowiązku złożenia oświadczenia przez inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1 pkt a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
Organy ponownie rozpoznające wniosek o wznowienie postępowania winny zbadać prawdziwość oświadczenia Spółdzielni Mieszkaniowej o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu, w szczególności tyczące zakresu zgody współwłaścicieli na roboty budowlane, i skutków niezgodności z prawdą oświadczenia.