II SA/Po 171/21

II SA/Po 171/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jan Szuma
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 973/22 - Wyrok NSA z 2025-01-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 7 par. 2, art. 119 par. 1 i 2, art. 120 par. 1 i 2, art. 121 par. 2 i 4, art. 122, art. 125 par. 1, art. 126, art. 129, art. 132 par. 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Dnia 16 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., nr [...], po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesienia przez B. J., działającą jako przedstawiciel ustawowy K. J., zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] listopada 2020 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia:
- uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej termin do uiszczenia grzywny i w tym zakresie wskazał termin 60 dni od dnia doręczenia ostatecznego postanowienia (pkt 1),
- uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej termin wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym i w tym zakresie wskazał termin 60 dni od dnia doręczenia ostatecznego postanowienia (pkt 2),
- w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Postanowienia te zostały wydane w następującym stanie sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: PINB w O. .; organ I instancji) ostateczną decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. (znak [...]) nakazał właścicielom nieruchomości – K. J. i M. J., działającym przez przedstawicieli ustawowych (rodziców) B. J. i P. J., rozbiórkę utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr [...], zlokalizowanej w miejscowości P. przy ul. [...], zrealizowanego w sposób niezgodny ze zgłoszeniami z [...] kwietnia 2011 r., [...] marca 2012 r. i [...] marca 2015 r. (wg załącznika do tej decyzji). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z [...] maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] oddalił skargę małoletnich K. J. i M. J., reprezentowanych przez P. J., na decyzję organu II instancji.
PINB w O. . postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., nr [...], nałożył na K. J., działającą przez przedstawicieli ustawowych B. J. i P. J., grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] grudnia 2019 r., tj. do wykonania nakazu rozbiórki orzeczonego ostateczną decyzją PINB w O. . nr [...] z [...] kwietnia 2018 r.
[...]WINB postanowieniem z [...] marca 2020 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej termin do uiszczenia grzywny i termin wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, wskazując termin 30 dni od dnia doręczenia ostatecznego postanowienia, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Wyrokiem z [...] lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi małoletniej K. J., działającej przez przedstawiciela ustawowego P. J., uchylił zaskarżone postanowienie [...]WINB z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], znak [...] Wyrok ten uzyskał przymiot prawomocności.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, PINB w O. . postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...], znak [...]: 1) nałożył na B. J. jako przedstawiciela ustawowego K. J. grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] listopada 2020 r., tj. do wykonania nakazu rozbiórki orzeczonego ostateczną decyzją PINB w O. . nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., jak również wskazał termin i sposób uiszczenia grzywny – do [...] grudnia 2020 r. na rachunek bankowy; 2) ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości [...] zł; 3) wezwał B. J. do wykonania w terminie do [...] grudnia 2020 r. obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] listopada 2020 r., jednocześnie informując, że w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze.
W podstawie prawnej organ I instancji powołał m.in. przepisy art. 119 w zw. z art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427) – dalej: u.p.e.a.
W zażaleniu na postanowienie nr [...] z [...] listopada 2020 r. B. J. argumentowała, że nie jest w stanie wykonać nakazu rozbiórki, w związku z czym wnosi o nałożenie na P. J. obowiązku wykonania rozbiórki.
W. WINB w postanowieniu z [...] grudnia 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej termin do uiszczenia grzywny oraz termin wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym – i w tym zakresie wskazał termin 60 dni od dnia doręczenia ostatecznego postanowienia. Natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W motywach swojego rozstrzygnięcia [...]WINB podniósł, że WSA w Poznaniu w wyroku z [...] lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylając wcześniejsze postanowienia w przedmiocie nałożenia na małoletnią K. J. grzywny w celu przymuszenia, wskazał, że "gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela (...) grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego. (...) Środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji działania osoby zobowiązanej przez przedstawiciela ustawowego nakłada się na tego przedstawiciela a nie na osobę małoletnią". Organ II instancji wskazał na to, że PINB w O. . postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2020 r. (znak [...]) nałożył na B. J. jako przedstawiciela ustawowego K. J. grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] listopada 2020 r.
Organ odwoławczy wyjaśnił również, że po wydaniu przedmiotowego wyroku PINB w O. . postanowieniem nr [...] (znak: PINB.Pr [...]/11) z [...] listopada 2020 r. umorzył postępowanie egzekucyjne dotyczące wykonania przez M. J. działającą przez przedstawicieli ustawowych B. J. i P. J. obowiązku rozbiórki utwardzenia powierzchni gruntu na dz. nr [...] w P. przy ul. [...], po czym postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2020 r. (w oryginale błędnie określna data jako [...] listopada 2019 r.) nałożył na B. J. jako przedstawiciela ustawowego M. J. grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] listopada 2020 r.
[...]WINB zauważył ponadto, że organ I instancji prowadzi odrębne postępowanie egzekucyjne wobec drugiego zobowiązanego P. J. – przedstawiciela ustawowego K. i M. J.. Organ II instancji zaznaczył, że przedmiotowe postępowanie zażaleniowe dotyczy jednak postanowienia nr [...] z [...] listopada 2020 r. znak [...], nakładającego grzywnę w celu przymuszenia na B. J. jako przedstawiciela ustawowego K. J..
W dalszej części rozważań organ II instancji stwierdził, że decyzja PINB w O. . nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., nakazująca rozbiórkę utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr [...] w P. przy ul. [...], jest ostateczna i wykonalna. W konwekcji stwierdził, że PINB w O. . jako wierzyciel – a jednocześnie organ egzekucyjny – w sytuacji stwierdzenia, że obowiązek o charakterze niepieniężnym nałożony tą decyzją nie został wykonany, miał podstawy do skierowania na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego i na jego podstawie wszczęcia postępowania egzekucyjnego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Wskazując na zasady stosowania środków egzekucyjnych, wyrażone w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a., organ odwoławczy wyjaśnił, że co do obowiązku polegającego na rozbiórce obiektu budowlanego organowi egzekucyjnemu pozostaje wybór pomiędzy dwoma środkami egzekucyjnymi, które przewiduje przepis art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., tj. pomiędzy grzywną w celu przymuszenia, a wykonaniem zastępczym. Odwołując się do treści art. 119 § 1 i 2 oraz art. 122 § 2 u.p.e.a., organ II instancji przedstawił zasady stosowania grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku niepieniężnego i wymogi postanowienie o nałożeniu grzywny. Poza tym dodał, że wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt (art. 127 § 1 u.p.e.a.).
Oceniając dopuszczalność egzekucji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, organ II instancji stwierdził, że: 1) obowiązek nałożony przez PINB w O. . na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w decyzji z 17 kwietnia 2018 r. nie został wykonany i może być egzekwowany w trybie egzekucji administracyjnej (art. 2 § 1 pkt 10 w z w. z art. 3 § 1 u.p.e.a.); 2) pisemne upomnienie z [...] września 2019r. zostało skutecznie doręczone B. J. w dniu [...] września 2019 r.; 3) tytuł wykonawczy nr [...] z [...] listopada 2020 r. został prawidłowo wystawiony i doręczony B. J. jako przedstawicielowi ustawowemu K. J.. W konsekwencji stwierdził, że skoro nakaz rozbiórki pozostał nadal niewykonany (od kwietnia 2018 r.), to obowiązkiem PINB w O. . jako organu egzekucyjnego było zastosowanie środka egzekucyjnego, tj. grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego.
Oceniając prawidłowość zastosowania w tym przypadku grzywny w celu przymuszenia, [...]WINB przywołał zasadę stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i stwierdził, że drugi środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (art. 127 u.p.e.a.) jest bardziej dolegliwy. Zdaniem [...]WINB, który w tym zakresie odwołał się do treści przepisów art. 125 i art. 126 u.p.e.a. i stanowiska orzecznictwa, w niniejszym przypadku środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanej jest grzywna w celu przymuszenia, bowiem wykonanie zastępcze byłoby bardziej dolegliwe, chociażby ze względu na koszty wyceny robót i wyłonienia wykonawcy, które zobowiązana musiałaby ponieść niezależnie od kosztów samej rozbiórki. Ponadto zauważył, że przepisy tej ustawy nie dają organowi możliwości umorzenia kosztów wykonania zastępczego.
Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny, [...]WINB stwierdził, że zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty [...]zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty [...]zł. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB w O. . co do wysokości grzywny. Zaakcentował, że wysokość grzywny nie może być zbyt niska, gdyż powinna ona stanowić uciążliwość, która stawia zobowiązaną w sytuacji przymusowej – tak, by samodzielnie wykonała obowiązek. Poza tym zauważył, że dla określenia wysokości grzywny ma znaczenie również fakt, że "ostateczny nakaz rozbiórki wydany został ponad [2] lata temu (wyrok prawomocny zapadł w 2019 r.)", a zobowiązana nie podjęła żadnych działań w celu jego wykonania.
Organ II instancji dodatkowo podniósł, że egzekucja prowadzona jest względem B. J. i P. J. jako przedstawicieli ustawowych K. J. i M. J., zaś obowiązek rozbiórki utwardzenia gruntu egzekwowany jest w całości od każdego przedstawiciela ustawowego K. J. i M. J., wobec czego skierowano do każdego z nich odrębne postanowienie o nałożeniu grzywny oraz odrębny tytuł wykonawczy. Zarazem, w ślad za stanowiskiem orzecznictwa, zaznaczył, że wykonanie przez jednego ze zobowiązanych obowiązku wskazanego w treści postanowienia o nałożeniu grzywny oznacza, w świetle norm postępowania egzekucyjnego w administracji, że obowiązek określony w tytule wykonawczym został spełniony wobec wszystkich zobowiązanych.
Odnosząc się do zarzutów odniesionych w zażaleniu, [...]WINB stwierdził, że trudna sytuacja materialna strony i jej stan zdrowia nie ma wpływu na prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego, gdyż dobrowolne wykonanie nałożonego obowiązku (możliwe również do wykonania przez osoby trzecie, działające na zlecenie skarżącego) spowoduje, że grzywna w celu przymuszenia stanie się bezprzedmiotowa i nie będzie podlegać ściągnięciu.
Motywując rozstrzygnięcie w zakresie zmiany zaskarżonego postanowienia, organ II instancji zauważył, że wobec upływu terminów wskazanych w zaskarżonym postanowieniu PINB w O. ., skorzystał ze swoich uprawnień kasacyjno-reformacyjnych i wskazał nowy termin do uiszczenia grzywny oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W tym względzie wyjaśnił, że powinno to nastąpić w ciągu 60 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, z uwagi na okres zimowy oraz obowiązujący w kraju stan epidemii.
Na koniec [...]WINB zauważył, że organ I instancji ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości [...] zł, niemniej jednak zgodnie z art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. w niniejszym przypadku kwota za wydanie postanowienia winna wywieść [...] zł. Zarazem stwierdził, że z uwagi na fakt, iż organ odwoławczy nie może orzec na niekorzyść strony, opłata za wydanie postanowienia wynosi [...] zł.
W skardze na postanowienie organu II instancji B. J. (dalej również: skarżąca; strona) zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenia na skarżącą grzywny w kwocie [...]zł, podczas gdy jej wysokość jest zbyt surowa względem sytuacji materialnej strony, a także następstw niezrealizowania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] listopada 2020 r. Wobec tak sformułowanego zarzutu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia PINB w O. . z [...] listopada 2020 r.
W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że z uwagi na wskazane w art. 121 u.p.e.a. dyrektywy nakładania grzywny w celu przymuszenia, następujące względy powinny skłonić organy do ewentualnego określenia znacznie niższej wysokości grzywny w celu przymuszenia, na poziomie adekwatnym do takich czynników, jak: trudna sytuacja materialna i zdrowotna skarżącej, podnoszona w postępowaniu administracyjnym; charakter obowiązku określonego tytułem wykonawczym nr [...] z [...] listopada 2020 r., tj. rozbiórka utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr [...] w P. , ul. [...]; "nieznaczne – w aspekcie społecznym i prawnym – następstwa jego dotychczasowego wykonania, które to niewykonanie w żaden sposób nie nosi cech uporczywości".
W ocenie strony, wysokość orzeczonej grzywny jawi się jako zbyt surowa i dotkliwa względem rodzaju obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym nr [...] z [...] listopada 2020 r. oraz zachowania i sytuacji skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie organu egzekucyjnego nakładające na skarżącą B. J., jako przedstawiciela ustawowego K. J., grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r.
Zgodnie z art. 120 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Natomiast według art. 120 § 2 u.p.e.a., gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku.
W rozpoznawanej sprawie grzywna w celu przymuszenia została nałożona na B. J. jako jednego z przedstawicieli ustawowych małoletniej zobowiązanej K. J.. Z kolei K. J. jest obok M. J. jednym z dwóch współwłaścicieli nieruchomości zobowiązanych do rozbiórki utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr [...], zlokalizowanej w miejscowości P. przy ul. [...] – a co wynika z ostatecznej decyzji PINB w O. . nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. Obowiązek rozbiórki nie został wykonany, zatem zachodziły podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Warto też zauważyć, że w sytuacji występowania więcej niż jednego zobowiązanego – tu: dwóch współwłaścicieli nieruchomości – organ egzekucyjny jest uprawniony do wystawienia tytułów wykonawczych na każdego z nich i prowadzenia równolegle dwóch postępowań egzekucyjnych wobec każdego ze zobowiązanych. Jak wyjaśnił [...]WINB, prowadzone jest również odrębne postępowanie egzekucyjne wobec P. J. – drugiego przedstawiciela ustawowego K. i M. J..
Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji obowiązku. Według art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1); grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).
Co do zasady grzywna w celu przymuszenia stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z 11 października 2016 r. II OSK 3318/14, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze, powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. W ocenie Sądu, skoro obowiązek objęty postępowaniem egzekucyjnym sprowadza się do wykonania stosunkowo mało zaawansowanych technicznie robót budowalnych, polegających na rozbiórce utwardzenia powierzchni gruntu, niecelowe byłoby w rozumieniu art. 119 § 2 u.p.e.a. zastosowanie wykonania zastępczego. Doprowadzenie do wyegzekwowania obowiązku poprzez wykonanie zastępcze oznaczałoby konieczność poniesienia przez zobowiązaną kosztów działań wyspecjalizowanego przedsiębiorcy, na którego wybór nie miałaby ona wpływu, gdyż dokonałby tego organ egzekucyjny (art. 130 u.p.e.a.). Ponadto uiszczenie grzywny w celu przymuszenia nie jest nieodzowne, albowiem wykonania obowiązku powoduje umorzenie grzywny (art. 125 § 1 u.p.e.a.) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126). Zarazem wykonanie przez jednego ze współwłaścicieli obowiązku wskazanego w treści postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oznacza w świetle norm postępowania egzekucyjnego w administracji, że obowiązek określony w tytule wykonawczym został spełniony wobec obu zobowiązanych (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1571/11, dostępny jw.). Z kolei w wykonanie zastępcze może wiązać się z koniecznością wpłacenia zaliczek na koszty jego wykonania (art. 129 u.p.e.a.), a organ egzekucyjny zobowiązany jest uwzględnić wniosek o zaniechanie dalszego prowadzenia wykonania zastępczego tylko wówczas, gdy uzna to oświadczenie za niebudzące wątpliwości. Organ może też uzależnić wyrażenie zgody na wniosek zobowiązanego od złożenia przez niego zabezpieczenia wykonania egzekwowanego obowiązku w formie, jaką uzna za wskazaną (art. 132 § 2 u.p.e.a.).
Mając to wszystko na uwadze, należało w pełni zgodzić się z dokonanym przez organy wyborem zastosowanego środka egzekucyjnego.
Przechodząc do oceny wysokości nałożonej grzywny, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 121 u.p.e.a. w przypadku egzekucji spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, z wyjątkiem dotyczącym obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4), a jej wysokość, z zastrzeżeniem § 5, nie może przekraczać w stosunku do osoby fizycznej kwoty [...]zł (§ 2). Z kolei tryb nałożenia grzywny uregulowany został w art. 122 u.p.e.a. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny (§ 1). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (§ 2). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (§ 3).
W przekonaniu Sądu, nakładając na skarżącą (osobę fizyczną) na podstawie art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. grzywnę w wysokości [...] zł, organ egzekucyjny zachował tryb, jak i zasady ustalania wysokości tego środka egzekucyjnego. Zastosowanie grzywny w takiej wysokości zostało odpowiednio umotywowane.
Jedynie ubocznie Sąd wyjaśnia, że urzędu dostrzegł wadę samego tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., który wskazuje jako zobowiązanego B. J., a nie małoletnią K. J., która działa przez swojego przedstawiciela ustawowego, którym jest B. J.. Przepis art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przewiduje, że tytuł wykonawczy powinien wskazywać imię i nazwisko lub nazwę zobowiązanego i jego adres, a także PESEL, NIP lub REGON, jeżeli zobowiązany taki numer posiada. Wadliwość tytułu wykonawczego może być ewentualnie przedmiotem zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, tj. środka, o którym mowa w art. 33 u.p.e.a. Takie kwestie, jak m.in. nieprawidłowe określenie obowiązku lub błąd co do zobowiązanego nie mogą być skutecznie podniesione ani uwzględnione w sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Tego rodzaju argumenty mogą być przedmiotem zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 i 2 u.p.e.a.). W niniejszym postępowaniu kontrolowane jest jednak postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a nie postanowienie wydane w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 34 u.p.e.a.).
W postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązuje zaś zasada niekonkurencyjności środków zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Powyższa zasada sprowadza się do ukształtowania środków ochrony prawnej w taki sposób, by ich podstawy nie mogły być powielane, tzn. by nie zaistniała sytuacja w ramach, której dany zarzut byłby rozpatrywany w ramach kilku środków ochrony prawnej. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie są względem siebie konkurencyjne. Nie można ich stosować zamiennie. Każdy z nich, to jest zażalenie na postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego, skarga na czynności egzekucyjne i zarzuty, dotyczy konkretnych uchybień, jest wnoszony w różnym terminie i rozpoznawany z zastosowaniem innych przesłanek (por. wyroki NSA z 13 października 2011 r., II OSK 1441/10; z 11 lutego 2014 r., II OSK 2186/12; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2185/13, z 25 września 2019 r., II OSK 2656/17, z 25 września 2019 r. , II OSK 2249/18 – dostępne jak wyżej oraz Kijowski Dariusz Ryszard (red.), Cisowska-Sakrajda Ewa, Faryna Małgorzata, Grześkiewicz Władysław, Kulesza Cezary, Łuczaj Waldemar, Pietrasz Piotr, Radwanowicz-Wanczewska Joanna, Starzyński Piotr, Suwaj Robert; Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II teza 2.3 do art. 122).
Wobec tego powyższa okoliczność nie miała wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia grzywny celu przymuszenia.
Co się tyczy samej wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia, Sąd uznał, że kwota [...]zł nałożonej na skarżącą grzywny jest w okolicznościach niniejszej sprawy adekwatna dla realizacji zamierzonego celu, jakim jest doprowadzenie do wykonania robót rozbiórkowych obejmujących likwidację zrealizowanego utwardzenia powierzchni gruntu.
Należy wyjaśnić, że zastosowany środek egzekucyjny, aby odniósł swój skutek, powinien być nałożony w odpowiedniej wysokości, tak aby jego dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji rozbiórki. Innymi słowy, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (patrz wyroki NSA z 10 marca 2015 r. II OSK 1915/13, 30 stycznia 2018 r. II OSK 1446/17, 21 listopada 2019 r. II OSK 3345/17 i 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1190/19 – dostępne jw.). Tym bardziej w sytuacji, gdy nałożona może być wyłącznie jednorazowo (na każdego zobowiązanego do wykonania określonego obowiązku).
Podkreślić w tym miejscu trzeba, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (zob. np. wyroki NSA z 31 sierpnia 2016 r. II OSK 2975/14, 26 maja 2015 r. II OSK 2611/13, 13 czerwca 2014 r. II OSK 106/13 – dostępne jw.). W konsekwencji, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny powinien kierować zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Na wysokość grzywny nie może mieć też wpływu stan wykonania obowiązku przez skarżącego (por. wyroki NSA z 26 maja 2015 r. II OSK 2611/13 i 10 stycznia 2018 r. II OSK 956/17, dostępne jw.). Z tych też względów argumenty strony skarżącej dotyczące zbytniej surowości zastosowanej grzywny względem jej sytuacji materialnej, jak i następstw niezrealizowania obowiązku rozbiórkowego, określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] listopada 2020 r., nie mogły skutecznie zakwestionować prawidłowości postanowienia o zastosowaniu tego środka egzekucyjnego.
Warto też zauważyć, że okres, jaki upłynął od powstania egzekwowanego obowiązku był wystarczający do przygotowania, zorganizowania i przedsięwzięcia czynności stanowiących wykonanie decyzji. Należy przypomnieć, że na dzień orzekania przez organ egzekucyjny II instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia minęły już ponad 2 lata od wydania przez [...]WINB ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB w O. nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., nakładającej obowiązek rozbiórkowy. Z kolei od wydania przez tutejszy Sąd prawomocnego wyroku z [...] maja 2019 r. sygn. akt II SA/Po [...] upłynęło ponad półtora roku. Skoro do tego czasu obowiązek nie został wykonany przez zobowiązanych, grzywna musiała zachować swój przymuszający charakter. Jej wysokość (połowa dopuszczalnej ustawowo kwoty grzywny w stosunku do osoby fizycznej) stanowić będzie odczuwalny bodziec, skłaniający do wykonania obowiązku rozbiórki. Nie ma też obaw, by np. egzekucja grzywny pozbawiła skarżącą środków niezbędnych do zapewnienia jej minimum egzystencji. Przeciwdziałają temu stosowne przepisy ograniczające egzekucję. W szczególności wyłączające spod niej określone przedmioty, chroniące przed zajęciem określonych składników majątkowych, w tym części wynagrodzenia czy też innych środków pieniężnych (art. 8-10 u.p.e.a.), wreszcie umożliwiające wyłączenie spod egzekucji określonych składników majątkowych (art. 13 u.p.e.a.).
Podsumowując, nałożona na skarżącą grzywna w celu przymuszenia nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności. Wybór środka egzekucyjnego, jak i wysokość zastosowanej grzywny są zgodne z dyrektywami określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a. (patrz wyroki NSA z [...] września 2009 r. II OSK [...] i [...] sierpnia 2009 r. II OSK [...], dostępne jw.). Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.