II SA/Po 162/24

II SA/Po 162/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Jakub Zieliński /przewodniczący/
Robert Talaga
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 5, art. 36 ust. 1 pkt 2, art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 36a ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi C. sp. z.o.o z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 25 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 8 listopada 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682; dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku C. sp. z o.o. z siedzibą w W., odmówił zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 października 2002 r., nr [...], znak: [...], obejmującej budowę tymczasowego obiektu budowalnego - wolnostojącego nośnika reklamowego o wymiarach 400 x 1200 cm, usytuowanego w P. przy ul. [...] (dz. nr [...], ark. [...], obręb G.), zmienionej decyzjami z dnia 6 września 2007 r., znak: [...], z dnia 1 października 2010 r., nr [...], znak: [...], z dnia 29 października 2013 r., nr [...], znak: [...] oraz z dnia 8 października 2018 r., nr [...], znak: [...]
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 8 września 2023 r. wpłynął wniosek inwestora o zmianę wskazanej na wstępie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zmiany terminu użytkowania tymczasowego nośnika reklamowego i zastąpienie sformułowania: "poprzez określenie, że powyższy obiekt może być nadal użytkowany do dnia wejścia w życie ustaleń przygotowywanej uchwały rady Miasta P., o której mowa w art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dłużej jednak niż do dnia 30 września 2023 r." sformułowaniem: "poprzez określenie, że powyższy obiekt może być nadal użytkowany po dniu wejścia w życie uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 11 lipca 2023 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie P. (Dz. Urz. Woj. W. . 7054 z 21.07.2023) nie dłużej jednak niż do dnia 30 września 2028 r."
W kontekście powyższego organ I instancji wyjaśnił, że obowiązujący przepis art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977), upoważnił radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków usytuowania tablic i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowalnych, z jakich mogą być wykonane. Na tej podstawie w dniu 11 lipca 2023 r. Rada Miasta P. przyjęła uchwałę w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 17 lipca 2023 r., poz. 7054; dalej: "uchwała krajobrazowa"), która obowiązuje od dnia 5 sierpnia 2023 r. Nieruchomość przy ulicy [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb G.) znajduje się na obszarze zurbanizowanym Z1, wskazanym w załączniku nr [...] do wspomnianej uchwały. W § 6 ust. 1 pkt 2 lit. s uchwały wskazano, że dopuszcza się tablice reklamowe i urządzenia reklamowe w formie billboardów w wersji I i II usytuowanych prostopadle do osi jezdni, położonych wzdłuż dróg głównych ruchu pieszego oraz głównych, o minimum dwóch pasach ruchu w każdym kierunku, z wyłączeniem odcinków dróg przebiegających przez tereny parków oraz skwerów, w odległości nie większej niż 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości nie mniejszej niż: 10 m od pnia drzewa, 1 m od ogrodzenia, 10 m od budynku, 25 m od niskiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, 100 m od budynku lub obszaru indywidualnie wpisanego do rejestru zabytków, 200 m od sąsiedniego billboardu, położonego wzdłuż tej samej strony drogi, 30 m od pylonu w rozmiarze 3 lub 4, położonego wzdłuż tej samej strony drogi, 30 m od słupa reklamowego. W uchwale wskazano przy tym, że "przez billboard należy rozmieć wolno stojące urządzenie reklamowe połączone trwale z gruntem, o jedno- lub dwustronnej powierzchni ekspozycji reklamy na wspólnej konstrukcji nośnej w układzie poziomym, o wysokości sytuowania dolnej krawędzi powierzchni ekspozycji reklamy nie mniejszej niż 2,2 m, dopuszczone w następujących wersjach: wersja I - o pojedynczej powierzchni ekspozycji reklamy od 6 m2 do 9 m2 i wysokości urządzenia nie większej niż 6 m; wersja II - o pojedynczej powierzchni ekspozycji reklamy od 17 m2 do 18 m2 i wysokości urządzenia nie większej niż 10 m, co wynika z § 2 ust. 2 uchwały.
Zdaniem organu I instancji wnioskowany billboard nie spełnia warunków zapisanych w uchwale krajobrazowej, albowiem znajduje się w mniejszej odległości niż 10 m od pnia drzewa, w odległości mniejszej niż 200 m po tej samej stronie drogi sąsiaduje z innymi billboardami oraz przekracza dopuszczalną powierzchnię ekspozycji reklamy (powierzchnia wnioskowanego billboardu wynosi 48 m2).
Dodatkowo organ I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolnostojące maszty antenowe. W rozpoznawanej sprawie pierwotna decyzja określała termin użytkowania tymczasowego nośnika reklamowego na 5 lat (do 14 października 2007 r.), następnie przedłużono ją o kolejne lata i ostatecznie do dnia 30 września 2023 r. Kolejne przedłużenia zmieniałyby charakter obiektu i w istocie nie byłby to już obiekt tymczasowy. Nie można mówić bowiem o tymczasowości w sytuacji, gdy obiekt stoi od kilkudziesięciu lat (od 2002 r.), tym bardziej że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem (posiada trwały fundament).
W odwołaniu z dnia 24 listopada 2023 r. do Wojewody C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § K.p.a. oraz § 10 ust. 1 uchwały krajobrazowej.
W uzasadnieniu odwołująca wskazała, że organ I instancji w treści zaskarżonej decyzji nie wskazał, na podstawie jakich dowodów uznał, że nośnik reklamowy znajduje się w mniejszej odległości niż 10 m od pnia drzewa i w mniejszej odległości niż 200 m po tej samej stronie drogi od innych billboardów., czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem odwołującej organ I instancji winien był przeprowadzić dowód z opinii biegłego w celu ustalenia odległości nośnika reklamowego od obiektów, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. s uchwały krajobrazowej.
Odwołująca wskazała także, że organ I instancji pominął § 10 ust. 1 uchwały krajobrazowej, zgodnie z którym dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami ustala się termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale na 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Niewątpliwie nośnik reklamowy posadowiony został leganie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, a zatem organ powinien umożliwić jego dalsze funkcjonowanie przynajmniej do końca okresu dostosowawczego, tj. 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.
Wojewoda decyzją z dnia 25 stycznia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że dla właściwej oceny sprawy kluczowe znaczenie mają parametry spornego nośnika reklamowego oraz dotychczasowy okres jego użytkowania. Z dokumentacji projektowej wynika, że jego ekran ma wymiary 12 x 4 m (czyli 48 m2), a słup, na którym ten ekran został umieszczony, ma wysokość 8,5 m. Fundament pod ten nośnik zaprojektowano w postaci prostokątnej stopy żelbetowej o wymiarach 4,5 x 4,5 x 1,10 m. Zdaniem organu odwoławczego zrealizowany i użytkowany przez ponad 20 lat tak duży obiekt już dawno zatracił charakter tymczasowości i inwestor, chcąc dalej legalnie realizować podobną inwestycję, powinien wystąpić o pozwolenie na budowę obiektu, który nie będzie miał charakteru tymczasowego, tym bardziej, że realizacja obiektów o podobnych parametrach musi być zawsze trwale związana z gruntem, co przeczy definicji tymczasowych obiektów budowlanych zawartej w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Wobec czego podjęte rozstrzygnięcie przez Prezydenta Miasta P. ma oparcie w obowiązujących przepisach prawa.
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że rozważania organu I instancji o zgodności inwestycji z ustaleniami uchwały krajobrazowe są przedwczesne, albowiem dopiero w momencie wystąpienia przez inwestora o pozwolenie na realizację nowego zamierzenia zasadne byłoby dokonanie oceny dopuszczalności takiej inwestycji.
Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że w podstawie prawnej decyzji organ I instancji zasadnie odwołał się do art. 36a Prawa budowlanego, który dotyczy warunków wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Za niezasadne organ odwoławczy uznał natomiast powołanie się na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który dotyczy procedury usuwania nieprawidłowości, której organ nie zastosował.
Pismem z dnia 23 lutego 2024 r. C. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazaną powyżej decyzję Wojewody, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a.
W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia odległości nośnika reklamowego od obiektów, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. s uchwały krajobrazowej. Ponadto organ odwoławczy całkowicie pominął fakt, że termin użytkowania nośnika reklamowego był już kilkukrotnie wydłużany na podstawie decyzji z dnia 6 września 2007 r., 1 października 2010 r., 29 października 2013 r. i 8 października 2018 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Kontroli Sądu poddano decyzję Wojewody z dnia 25 stycznia 2024 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 8 listopada 2023 r., nr [...], o odmowie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 października 2002 r., nr [...], znak: [...], obejmującej budowę tymczasowego obiektu budowalnego - wolnostojącego nośnika reklamowego o wymiarach 400x1200 cm, usytuowanego w P. przy ul. [...] (dz. nr [...], ark. [...], obręb G.), zmienionej decyzjami z dnia 6 września 2007 r., znak: [...], z dnia 1 października 2010 r., nr [...], znak: [...], z dnia 29 października 2013 r., nr [...], znak: [...] oraz z dnia 8 października 2018 r., nr [...], znak: [...]
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych w sprawie decyzji stanowi art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z art. 36 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b Prawa budowlanego wynika przy tym, że w przypadku pozwolenia na budowę dotyczącego tymczasowych obiektów budowlanych organ określa w pozwoleniu czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych oraz terminy ich rozbiórki.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się zmiany innych warunków pozwolenia na budowę, tj. daty użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego. Wniosek dotyczył więc zmiany rozstrzygnięcia zawartego w pozwoleniu na budowę, które nie odnosiło się bezpośrednio do procesu budowlanego, lecz okresu użytkowania wzniesionego tymczasowego obiektu budowlanego.
Co do zasady przyjmuje się, że tryb opisany w art. 36a Prawa budowlanego dotyczy robót niezrealizowanych, co uniemożliwia wnioskowanie o zmianę pozwolenia na budowę po zakończeniu procesu inwestycyjnego. Niemniej jednak w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że jeżeli w pozwoleniu na budowę określono czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych i termin ich rozbiórki, możliwe jest w stosunku do tych elementów decyzji zmienienie ich na zasadach określonych w 36a Prawa budowlanego, jeśli decyzja nie została wyeliminowana z obrotu, w szczególności nie została zaskarżona jako naruszająca prawo, uchylona, ani też nie wygasła (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 724/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest uzależniona od stanu zaawansowania robót budowlanych, ponieważ ich nie dotyczy, wymaga natomiast, aby wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez przedłużenie czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego był złożony przed upływem czasu użytkowania takiego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Upływ czasu użytkowania tymczasowego obiektu ustalonego w decyzji o pozwoleniu na budowę rodzi bowiem obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2640/14).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że pozwolenie na budowę z dnia 14 października 2002 r. zostało ostatnio zmienione decyzją z dnia 8 października 2018 r. gdzie wskazano, że "obiekt może być nadal użytkowany do dnia wejścia w życie ustaleń przygotowywanej uchwały Rady Miasta P., o której mowa w art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dłużej jednak niż do dnia 30 września 2023 r.". Oznacza to, że sporny obiekt tymczasowy mógł być użytkowany do dnia wejścia w życie uchwały krajobrazowej, ale nie później niż do dnia 30 września 2023 r. Jeśli więc ustawa krajobrazowa weszła w życie przed dniem 30 września 2023 r., to obiekt tymczasowy mógł być użytkowany tylko do dnia wejścia w życie uchwały krajobrazowej. Gdyby natomiast uchwała krajobrazowa wchodziła w życie po dniu 30 września 2023 r. lub nie zostałaby do tego dnia podjęta, to obiekt tymczasowy mógł być użytkowany wyłącznie do 30 września 2023 r. Tymczasem w § 12 uchwały krajobrazowej dla Miasta P. z dnia 11 lipca 2023 r. wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Skoro przy tym uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. W. . z dnia 21 lipca 2023 r. pod poz. 7054, oznacza to, że uchwała weszła w życie w dniu 5 sierpnia 2023 r. i to do tego dnia sporny tymczasowy obiekt budowlany mógł być użytkowany. Ewentualnie do tego dnia skarżąca winna złożyć wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez przedłużenie czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika natomiast, że wniosek został nadany w Urzędzie Pocztowym P. dopiero w dniu 7 września 2023 r. (k. [...] akt [...]), a więc kiedy upłynął już czas użytkowania tymczasowego obiektu ustalonego w decyzji o pozwoleniu na budowę i obowiązek jego rozbiórki stał się wymagalny z mocy prawa.
Ponadto Sąd podziela co do zasady argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji Wojewody, iż przedmiotowy nośnik reklamowy utracił charakter obiektu tymczasowego, choć z pewną modyfikacją. Zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.
Z powyższego wynika – wbrew temu co wskazał Wojewoda w treści zaskarżonej decyzji – że art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego dopuszcza istnienie tymczasowych obiektów budowlanych, które są trwale połączone z gruntem (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2436/19). Może być to bowiem obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, który będzie trwale połączony z gruntem. Tym niemniej, słusznie Wojewoda wskazał, że zrealizowany i użytkowany przez ponad 20 lat tak duży obiekt już dawno utracił charakter tymczasowości. Zauważenia wymaga, że pozwolenie na budowę zostało wydane w dniu 14 października 2002 r. i przewidywało czas użytkowania spornego obiektu do dnia 14 października 2007 r. Jednakże skarżąca cztery razy sukcesywnie występowała o zmianę tej decyzji w zakresie czasu użytkowania obiektu – w rezultacie decyzją z dnia 6 września 2007 r. termin ten został przedłużony do dnia 6 września 2010 r., decyzją z dnia 1 października 2010 r. został przedłużony do dnia 30 września 2013 r., decyzją z dnia 29 października 2013 r. został przedłużony do dnia 30 września 2018 r., a decyzją z dnia 8 października 2018 r. został przedłużony do dnia wejścia w życie uchwały krajobrazowej, nie dłużej jednak niż do dnia 30 września 2023 r. Na dzień orzekania przedmiotowy obiekt istnieje nieprzerwanie w tym samym miejscu prawie 22 lata, a zgodnie z treścią wniosku z dnia 7 września 2023 r. skarżąca domagała się przedłużenia terminu aż do dnia 30 września 2028 r., tj. o kolejne 5 lat. W tej sytuacji nie sposób uznawać, aby obiekt ten w dalszym ciągu mógł być kwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany, który jest przeznaczony wyłącznie do czasowego użytkowania w okresie krótszym niż trwałość techniczna danego obiektu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), oddalił skargę.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 15 maja 2024 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.).