II SA/PO 1619/03

II SA/Po 1619/03 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2005-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Andrzej Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Lilianna Drewniak-Żaba
Stanisław Małek
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński /spr./ Sędzia NSA Stanisław Małek Asesor sąd. Lilianna Drewniak-Żaba Protokolant Sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2005r. sprawy ze skarg C.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2003r. Nr [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o d d a l a s k a r g i /-/L. Drewniak – Żaba /-/A. Zieliński /-/St. Małek
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r., nr [...], na podstawie art. 106 § 1 kpa, Prezydent Miasta O. odmówił C. M. przedłużenia ważności decyzji z dnia [...] marca 2002r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego przy ul. [...] w O., ważnej do dnia 31 grudnia 2002r. Prezydent wskazał, że C. M. złożył wniosek o przedłużenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w dniu 30 grudnia 2002r., tj. na dzień przed terminem jej wygaśnięcia. Organ zwrócił się w dniu [...] stycznia 2002r. do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w P. o informację, czy wcześniejsze uzgodnienie z dnia [...] lipca 2002r. dotyczące wjazdów i zjazdów do planowanej inwestycji są nadal aktualne. Dnia [...] lutego 2003r. Prezydent Miasta O. zawiesił postępowanie w sprawie przedłużenia ważności decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na podjęcie w dniu [...] grudnia 2002r. uchwały przez Radę Miejską O. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. Na powyższe postanowienie została złożona skarga do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Z kolei pismem z dnia [...] marca 2003r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad z P. zmieniła warunki obsługi komunikacyjnej w stosunku do uzyskanych wcześniej w dniu [...] lipca 2000r., z których to nowych warunków wynikała konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego ze względu na dodatkowe strony postępowania biorące udział w tym procesie. Prezydent Miasta O. uznał w konkluzji, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2002r. straciła ważność w dniu 31 grudnia 2002r., wobec czego należy wystąpić z wnioskiem o wydanie nowej decyzji.
W odwołaniu od powyższej decyzji C. M. powołał się na uzasadnienie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2003r., w którym stwierdzono, że termin ważności decyzji jest jednym z elementów tej decyzji, który może być zmieniany w trybie przepisów art. 154 – 155 kpa., z uwzględnieniem uwarunkowań wynikających z prawa materialnego. Za zmianą decyzji przemawiał – zdaniem Odwołującego się – słuszny interes strony. (art. 154 § 1 kpa). Wniosek ten został złożony w okresie obowiązywania decyzji, w niezmienionych warunkach leżących u podstaw wydania decyzji. Wnioskowana zmiana miała dotyczyć zatem elementu formalnego i nie wymagała ponownego badania sprawy jak i zasięgania opinii. Odwołujący się uznał ponadto, że wbrew twierdzeniom Prezydenta opinia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w P. z dnia [...] lipca 2000r. określa warunki, które muszą być spełnione dopiero na etapie uzgodnień projektu budowlanego, a ponadto jest ona pozytywna dla Odwołującego się i w żaden sposób nie uzasadnia wydania decyzji odmownej.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2003r., nr [...], na podstawie art. 1, 17 ust. 1, 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że nie można dokonywać zmian decyzji, która już nie istnieje w obrocie prawnym. Wniosek o zmianę decyzji wpłynął do organu pierwszej instancji na dzień przed upływem terminu ważności decyzji. Kolegium stwierdziło, że określone w kpa terminy załatwiania spraw, nawet z uwzględnieniem spraw nadających się do załatwienia niezwłocznie, nie zobowiązują organu do załatwiania spraw w ciągu jednego dnia. Samo zaś złożenie wniosku o przedłużenie obowiązywania decyzji nie powoduje automatycznego przedłużenia jej ważności. Organ II instancji podkreślił, ze wobec tych argumentów bez znaczenia jest treść wydawanych w postępowaniu opinii.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego C. M. podkreślił, że zgodnie z art. 155 kpa. decyzja ostateczna może być zmieniona w każdym czasie, a więc również pod sam koniec jej obowiązywania. Skarżący stwierdził, że termin ważności decyzji ostatecznej jest dany do dyspozycji wnioskodawcy i nie jest terminem przewidzianym do załatwienia sprawy i zmiany decyzji przez organ administracji. W innym przypadku możliwość przedłużania terminów załatwienia sprawy powodowałaby poważne ograniczenie zastosowania art. 155 kpa. Skarżący zarzucił ponadto organowi II instancji naruszenie art. 32 i 83 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości swą dotychczasową argumentację zaznaczając, że C. M. – mając na względzie własny interes – powinien był wystąpić wcześniej z wnioskiem o zmianę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wobec wniosku C. M. z dnia [...] lipca 2003r. o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Prezydent Miasta O. wydał dnia [...] stycznia 2004r. postanowienie nr [...], którym zawiesił wszczęte postępowanie na podstawie art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 123 § 1 kpa. Prezydent wskazał, że dnia [...] grudnia 2003r. została podjęta uchwała Rady Miejskiej O. nr XIV/201/2003 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. w rejonie ul. [...], a działka, której miałaby dotyczyć wnioskowana decyzja znajduje się na terenie objętym tym planem. Wobec tego – zdaniem organu – postępowanie mogło zostać zawieszone na podstawie art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W zażaleniu na powyższe postanowienie C. M. podniósł, że zostało ono wydane z naruszeniem wyznaczonego dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, tj. do [...] grudnia 2003r. Skarżący wskazał na brak konsekwencji w argumentacji Prezydenta, który - ukrywając fakt posiadania wszystkich niezbędnych dokumentów - odwlekał najpierw wydanie rozstrzygnięcia, powołując się na konieczność uzyskania opinii Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a po jej pozytywnym werdykcie dla Skarżącego negatywnie rozstrzygnął jego sprawę powołując się na nowy argument – przystąpienie przez Radę Miejską O. do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. C. M. podkreślił, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest fakultatywne i nie powinno się robić z niego użytku w sytuacji, gdy wniosek został złożony na długo przed przystąpieniem do sporządzania nowego planu a organ miał prawie 6 miesięcy na rozstrzygnięcie sprawy pod rządami poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 32 i 83 Konstytucji RP.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2004r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy na podstawie art. 1, 17 ust. 1, 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, podtrzymując w całości argumentację organu I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu C. M. zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia z uwagi na rażące naruszenie prawa oraz wniósł o rozpatrzenie tejże skargi w jednym postępowaniu ze sprawą o sygn. II SA/Po 1619/03. Odnośnie wad prawnych zaskarżonego postępowania zostały podniesione te same argumenty co w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości swą dotychczasową argumentację.
Postanowieniem z dnia 1 lipca 2004r. połączono sprawy o sygnaturach II SA/Po 1619/03 i 435/04 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Po 1619/03.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Obie skargi należy uznać za bezzasadne. Odnośnie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2003r., nr [...] należy zwrócić uwagę na art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera określenie swego terminu ważności. W przedmiotowej sprawie ostatnim dniem ważności tego orzeczenia był 31 grudnia 2002r. Wniosek o przedłużenie okresu obowiązywania decyzji został zgłoszony na dzień wcześniej, tj. 30 grudnia 2003r.
Zgodnie z dyspozycją art. 155 kpa. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana ta może bez wątpienia dotyczyć terminu ważności decyzji w rozumieniu art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Do postępowania w tych sprawach mają zastosowanie przepisy o ustawowych terminach załatwiania spraw przez organy administracji publicznej, czyli art. 35 i n. kpa. Zgodnie z art. 35 § 1 najkrótszym możliwym terminem załatwienia sprawy jest załatwienie jej "bez zbędnej zwłoki". Art. 35 § 2 kpa. precyzuje, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Określenie "niezwłocznie" wymaga odpowiedniej wykładni. W doktrynie prawa administracyjnego słusznie podniesiono, że działanie bez zbędnej zwłoki oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 278). Koresponduje z tym określeniem znaczenie terminu "niezwłocznie" podawane przez Słownik Języka Polskiego (pod red. M. Szymczaka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, s. 376): bez zwłoki, bez zwlekania, od razu, natychmiast, niezwłocznie. Nie sposób zatem z powoływanego przepisu wywieść obowiązku organu do załatwiania spraw w ciągu jednego dnia, choćby dotyczyło to najprostszego wniosku.
W niniejszej sprawie należy zatem zwrócić uwagę na fakt, iż składając wniosek na dzień przed upływem ważności decyzji o warunkach zabudowy, C. M. nie dopełnił należytej staranności w trosce o własne interesy. Wniosek taki powinien być złożony w rozsądnym terminie, z uwzględnieniem ustawowych terminów załatwiania spraw przez organy administracji. W tej sytuacji należy przychylić się do argumentacji organu I i II instancji, że nie było możliwe przedłużenie terminu ważności decyzji, skoro nie było już jej w obiegu prawnym przed wydaniem rozstrzygnięcia.
Odnosząc się z kolei do skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2004r., nr [...], należy zwrócić uwagę, że wniosek C. M. o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został złożony w dniu [...] lipca 2003r, tj. w ostatnim dniu obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 85 ust. 1 obowiązującej w dniu orzekania w II instancji ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zgodnie zatem z art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym dla obszarów nie wymienionych w ust. 1 tego artykułu, a w odniesieniu do których nastąpiło ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 1, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia ogłoszenia. Jeżeli w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie dokonano jego zmiany, stosuje się odpowiednio przepisy art. 44 albo ustala się warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ogłoszenie uchwały Rady Miejskiej O. o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania dla przedmiotowej nieruchomości nastąpiło [...] grudnia 2003r. Stało się w to w okresie rozpatrywania sprawy przez organ administracji, jako że termin załatwienia wniosku C. M. został przedłużony, zgodnie z art. 36 kpa., pismem z [...] września 2003r. do [...] grudnia 2003r. Należy zatem uznać w tej sytuacji, że przepis art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym upoważniał organ do zawieszenia postępowania zgodnie z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym postanowieniu. Trzeba jednak zwrócić w tym miejscu uwagę organom obu instancji, że nie dotrzymano w sprawie terminu zakreślonego zgodnie z art. 36 kpa., co jednak – zdaniem Sądu – nie stanowi tak istotnego uchybienia proceduralnego, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonych orzeczeń.
Wobec powyższego, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.
/-/L. Drewniak – Żaba /-/A. Zieliński /-/St. Małek
kk