II SA/Po 1596/03

II SA/Po 1596/03 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2005-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Andrzej Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Edyta Podrazik
Stanisław Małek
Symbol z opisem
6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędzia NSA Stanisław Małek (spr.) Asesor sąd. Edyta Podrazik Protokolant Marek Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2005r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa S. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zarządu nieruchomością uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...]roku Nr [...]. /-/ E.Podrazik /-/ A.Zieliński /-/ St.Małek
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa. Starosta S. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek Nadleśnictwa S. w sprawie uchylenia decyzji ustalającej opłatę roczną od nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w Zarządzie Nadleśnictwa S., oznaczonej geodezyjnie nr [...] o powierzchni 0,3794 ha, położonej w S.. Organ wskazał w uzasadnieniu, że Nadleśnictwo M. aktem notarialnym z dnia [...]1992 r., Rep. A nr [...] nabyło od Gminy S. działkę zabudowaną budynkiem administracyjno – biurowym oraz magazynem sprzętu, oznaczoną geodezyjnie nr [...] o powierzchni 3794 m², położonej w obrębie 1 m. S.. Kierownik Urzędu Rejonowego w M. pismem z dnia [...]II 1994 r., nr [...] poinformował Nadleśnictwo S. o obowiązku uiszczania opłat rocznych z tytułu sprawowanego zarządu w odniesieniu do nabytej na podstawie powołanego wyżej aktu notarialnego nieruchomości. Jako podstawę nabycia prawa zarządu Kierownik Urzędu Rejonowego podał przepisy art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), nie zaś obowiązujące, zdaniem Starosty, w dniu nabycia nieruchomości przepisy ustawy z dnia 28 IX 1991 r. o lasach (Dz.U. z 1991 r., nr 101, poz. 444 ze zm.). Zgodnie z art. 9 ustawy o gospodarce gruntami "państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomości w drodze umowy na własność Skarbu Państwa". Nieruchomości nabyte w drodze umowy przez te jednostki pozostają w ich zarządzie i zgodnie z art. 40 cytowanej ustawy, za ustanowiony zarząd ponosi się opłaty roczne. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w M. zmienił stawkę procentową opłat rocznych. Od decyzji tej Nadleśnictwo S. nie wniosło odwołania. Wnioskiem z dnia [...] I 2003 r. Nadleśnictwo S. zwróciło się o "uchylenie trwałego zarządu i ustanowienie prawa zarządu (...) dla nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych i Nadleśnictwa S., położonej w gminie S., obręb 1 m. S., działki ewidencyjnej [...]".[...] III 2003 r. Nadleśnictwo S. złożyło pismo nr [...], w którym zmieniło swoje żądanie i wniosło o uchylenie w trybie art. 155 kpa decyzji ustalającej opłatę roczną od nieruchomości nr [...], a także podniosło, iż zarząd sprawowany przez Nadleśnictwo S. pochodzi wprost od Skarbu Państwa i wynika z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach. Wnioskodawca podał również, iż zarządza on w imieniu Skarbu Państwa gruntami i innymi nieruchomościami na mocy ustawy, a nie na mocy decyzji administracyjnej jak to ma miejsce w wypadku trwałego zarządu. W kolejnym wyjaśnieniu Nadleśnictwo S. podało, iż wnosi o uchylenie w trybie art. 155 kpa. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] III 1998 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...]r., nr [...]. W powyższych sprawach wszczęto odrębne postępowanie. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomości w drodze umowy na własność Skarbu Państwa. Nieruchomości te pozostają w ich zarządzie i zgodnie z art. 40 tej samej ustawy za ustanowiony zarząd ponosi się opłaty roczne. Fakt ten nie wymaga potwierdzenia decyzją deklaratoryjną organu. Skoro pismo Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] II 1994 r., nr [...] nie jest decyzją, o uchylenie której wystąpiło Nadleśnictwo S., to – zdaniem organu I instancji – postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa.
W odwołaniu od powyższej decyzji Nadleśnictwo S. wskazało, że zarząd, o jakim mowa w ustawie z dnia 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest ustanawiany w drodze decyzji właściwego organu. Tymczasem Nadleśnictwo S. włada działką nr [...] na mocy zarządu wynikającego wprost ustawy o lasach, a nie na podstawie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd. Odwołujący się wskazał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w Międzyrzeczu byłby uprawniony do przekazania przedmiotowej nieruchomości w zarząd jedynie wówczas, gdyby był stroną umowy z dnia 24 IX 1992 r. o nieodpłatnym przeniesieniu własności nieruchomości przez Gminę S. na rzecz Skarbu Państwa. Stroną tej umowy był jednak Skarb Państwa, reprezentowany przez Lasy Państwowe. W ocenie Odwołującego się opłata roczna za zarząd jest związana z jego ustanowieniem na podstawie decyzji administracyjnej. Skoro jednak Nadleśnictwo S. nie włada nieruchomością nr [...] w formie zarządu ustanowionego na podstawie decyzji administracyjnej, brak jest podstaw prawnych do nakładania obowiązku uiszczania opłat rocznych za zarząd. Odwołujący się nie wniósł jednak o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji uznając, że wystarczy w tym wypadku powołanie się na art. 155 kpa. Nadleśnictwo S. wskazało również, że przywołane przez Starostę S. przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszą się do zarządu ustanowionego w drodze decyzji administracyjnej i nie dotyczą Lasów Państwowych.
Decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 kpa. Wojewoda L. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, iż tylko łączne spełnienie przesłanek określonych w art. 155 kpa umożliwia uchylenie lub zmianę dotychczasowej decyzji. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...]r., nr [...], o której uchylenie w trybie art. 155 kpa. wnosiło Nadleśnictwo S. została wydana na podstawie ustawowego obowiązku nałożonego na organ administracji przepisem art. 222 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż przepisy dotyczące stawek procentowych stosuje się odpowiednio do nieruchomości oddanych w zarząd przed dniem wejścia w życie tejże ustawy. Zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonują, w drodze decyzji, właściwe organy. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że przepisy szczególne, tj. art. 222 cytowanej ustawy, sprzeciwiają się uchyleniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...]r.
W skardze na powyższą decyzję Nadleśnictwo S. wskazało, że uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa – choć należy ono do decyzji uznaniowych – wymaga od organu respektowania zasad określonych w art. 6 i 7 kpa. Tymczasem – zdaniem Skarżącego – ani zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja Starosty S. nie zawiera szczegółowej analizy stanu faktycznego ani nie odnosi się do przedstawionych dowodów dotyczących władania sporną nieruchomością z mocy ustawy a nie decyzji administracyjnej. W pozostałym zakresie Skarżący podniósł te same zarzuty co w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że uchylenie decyzji na podstawie art. 155 kpa wyklucza ocenę zgodności rozpatrywanej decyzji z prawem, gdyż wówczas takie postępowanie stałoby się niedopuszczalnym naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 jest decyzją uznaniową, co oznacza, że nawet łączne spełnienie przesłanek nie gwarantuje stronie, że jej wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji będzie załatwiony pozytywnie. Ostateczne stanowisko organu zależy od woli organu. W pozostałym zakresie Wojewoda podtrzymał swa dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zaskarżone orzeczenie, to jest decyzja oparta na art. 155 kpa odmawiająca zmiany ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] r., nr [...] o zmianie stawek procentowych opłat rocznych za sprawowanie trwałego zarządu przez Nadleśnictwo S. na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], o powierzchni 0,3794 ha, położonej w S.. Skoro zatem Skarżący upatrywał w art. 155 kpa proceduralnej podstawy rozstrzygnięć organów administracji, to należało zbadać, czy wniosek skarżących spełnia przesłanki do wydania orzeczenia w trybie art. 155 kpa.
W sprawie jest bezsporne, że Skarżący jest stroną postępowania i swoją wolę zmiany decyzji ostatecznej uzewnętrznił w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Decyzja wydawana w trybie art. 155 kpa. nosi znamiona uznania administracyjnego. Całkowicie błędny jest jednak pogląd wyrażony przez Wojewodę L. w odpowiedzi na skargę, że w wypadku tego rodzaju decyzji pozytywne rozpatrzenie wniosku nie jest tylko uzależnione od spełnienia wskazanych w przepisie przesłanek, lecz od woli organu. Uznanie takie nie polega w żadnym razie na możliwości wydania dowolnego, preferowanego przez organ rozstrzygnięcia. Decyzje wydane w ramach uznania, choć nie podlegają kontroli pod względem celowości ich wydania i rozstrzygnięcia w niej zawartego, to jednak muszą być badane pod względem zgodności z prawem. Sąd musi każdorazowo badać, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Należy przy tym pamiętać, że swoboda organu administracji ograniczona jest tym, że organ stosujący prawo zobowiązany jest mieć na względzie "interes społeczny i słuszny interes obywateli" w rozumieniu art. 7 kpa a także wszystkie inne zasady postępowania administracyjnego.
Przeszkodą do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa mogą się niekiedy okazać przepisy szczególne. Całkowicie chybiony jest jednak argument organu orzekającego jakoby takim aktem była ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 z późn.zm.). W cytowanej ustawie brak jakiegokolwiek przepisu, który by uniemożliwiał wydanie decyzji w trybie art. 155 kpa. Ponadto organ II instancji błędnie interpretuje treść art. 155 kpa - przepis szczególny nie musi być umocowaniem do zastosowania art. 155 kpa, wystarczy że nie ma w nim zapisu o niedopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Takiego zapisu nie zawiera w szczególności art. 83 i art. 222 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Kolejną istotną przesłanką rozstrzygnięcia po myśli art. 155 kpa jest przemawiający za nim interes społeczny lub słuszny interes strony. Jest zupełnie oczywiste, że interes indywidualny nie zawsze pokrywa się z interesem społecznym, zaś granicą jego uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym jest właśnie kolizja z interesem społecznym (tak NSA w wyroku z dnia 18.01.1995 r., SA/Wr 1386/94, POP 1996/6 poz. 171). Równocześnie jednak nie można przyjmować, że interes społeczny wyłącza z założenia i generalnie ochronę prawnie chronionych interesów jednostki. Ochrona interesu jednostki może być bowiem niekiedy także elementem (funkcją) interesu społecznego (zob. wyrok SN z dnia 20.02.1986 r., III CRN 443/85, OSN 1986/12 poz. 211 oraz glosa E. Łętowskiej, PiP 1987/4, s. 135). Organ administracji będąc uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 155 kpa, powinien je zatem rozważyć także z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Skoro takiej analizy brak w zaskarżonej decyzji, a także w decyzji I instancji, to stanowi on (brak) istotne naruszenie prawa.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ustalić, czy wniosek skarżących spełnia wszystkie wymogi dla zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa. W zależności od dokonanych ustaleń - pozytywnych lub negatywnych - organ winien podjąć stosowną decyzję. W kontekście art. 155 kpa naruszeniem prawa jest bowiem wyłącznie ocena zgodności z prawem decyzji ostatecznej z pominięciem rozpoznania sprawy, w świetle przesłanek do jej zmiany lub uchylenia.
/-/ E.Podrazik /-/ A.Zieliński /-/ St.Małek
MarK