VII SA/Wa 1423/05

VII SA/Wa 1423/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Leszek Kamiński /sprawozdawca/
Mariola Kowalska.
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr: [...], odmówiono – na wniosek J. D. stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] udzielającej J. i R. G. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego oznaczonego symbolem "C", wybudowanego na działce nr [...] w Rz. przy ulicy [...]. Organ uznał, że sprawa dotyczy samowoli budowlanej dokonanej przed 1995 r. i w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Stwierdzając, że przedmiotowy budynek nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących i nie powoduje niedopuszczalnych nieprawidłowości, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), które uzasadniałyby rozbiórkę obiektu, przeprowadzono postępowanie legalizacyjne, na podstawie art. 42 ust. 3 tej ustawy organ uznał, że budynek jest zdatny do użytku.
Od decyzji tej odwołał się J. D. podnosząc, iż nie brał udziału w postępowaniu, lecz ze znanych mu okoliczności wynika, że budynek nie odpowiada prawu, nie mógł jednak wykazać swoich zastrzeżeń, pomimo, że sąsiaduje z tą inwestycją gdyż nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, które, jego zdaniem, było prowadzone niezgodnie z zasadami k.p.a.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ ten uznał, że J. D. nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., gdyż nie mógł być stroną postępowania zwykłego o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zdaniem organu, w tej sytuacji miał zastosowanie art. 59 ust. 7 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), który stanowi, że "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Organ uznał, że przepis ten, jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., wyłącza zastosowanie reguły ogólnej w sprawach dotyczących pozwolenia na użytkowanie. W związku z tym J. D. nie mógł być uznany za stronę takiego postępowania, gdyż nie był inwestorem, nie mógł również złożyć skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia, a w konsekwencji nie mógł być adresatem decyzji orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności, gdyż postępowanie takie, z jego wniosku, w ogóle nie powinno się toczyć. Zdaniem organu, z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wynika, iż wobec przypadków wcześniejszych samowoli zostało wyłączone jedynie zastosowanie art. 48, ale nie wyłączono stosowania nowych przepisów dotyczących pozwolenia na użytkowanie, stąd konieczność zastosowania art. 59 ust 7 znowelizowanej ustawy, tj. konieczność przyjęcia, że stroną pozwolenia na użytkowanie jest jedynie inwestor.
J. D. złożył skargę na tę decyzję, w której podniósł, że postępowanie nieważnościowe wszczęto na jego wniosek, jako właściciela działki sąsiedniej posiadającego interes prawny w postępowaniu zezwalającym na użytkowanie budynków wybudowanych samowolnie. Podniósł bowiem, że organy prowadziły postępowanie stronniczo, uniemożliwiły mu złożenie map inwentaryzacyjnych, z których wynika, że wadliwe ustaliły datę zabudowy, w szczególności budynku "C". Jak podał skarżący w ścianach tych budynków, położonych w granicy z jego nieruchomością znajdują się otwory okienne, a budynek "B" zagradza drogę wodom opadowym, czego nie ujęto w dokumentacji inwentaryzacyjnej. Organ podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo, w szczególności przez wadliwe zastosowanie art. 59 ust. 7 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Przepis ten, w kontrolowanej przez Sąd sprawie nie ma zastosowania. Skutkiem wadliwości w zakresie naruszenia prawa materialnego było uchybienie zasadom procesowym przez pominięcie J. D. jako strony postępowania.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Wbrew twierdzeniom i ocenom zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 59 ust. 7 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nie ma zastosowania w sprawach kończących proces legalizacyjny w stosunku do zabudowy wzniesionej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) i dopuszczanej do użytkowania na podstawie art. 42 ust. 3 tej ustawy.
Problematyka związana z rozumieniem art. 103 Prawa budowlanego omawiana była w orzecznictwie sądowym wielokrotnie, a kierunki interpretacyjne zakresu zastosowania przepisów dotychczasowych tj. wynikających z Prawa budowlanego z 1974 r. wyrażone zostały m.in. w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r., sygn. akt OPS 3/96 (ONSA 1997, z. 1, poz. 2) oraz w uchwale z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 4/01 (ONSA 2002/2/58). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach tych stanął na stanowisku, że "Odesłanie do przepisów dotychczasowych w tym wypadku powoduje, że skutki samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą, w tym także stosując jego art. 37 ust. 1. Z mocy wyraźnego przepisu ustawy więc nadal muszą być stosowane przepisy prawa budowlanego z 1974 r. w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. Jeżeli zatem budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według odpowiednich przepisów prawa budowlanego z 1974 r."
Konsekwencją zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. jest dokonanie oceny nakazanych czynności przez pryzmat art. 42 ust. 1 tej ustawy. Warunek ten może być spełniony z kolei przez ocenę okoliczności wynikających z ust. 3 tego przepisu (zdatność do użytku wykonanego obiektu). W takim zakresie, jaki jest konieczny do zakończenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r., będą miały odpowiednie zastosowanie nie tylko przepisy tej ustawy, lecz również przepisy całego "otoczenia prawnego", w tym rozporządzeń wykonawczych, zawierających przepisy techniczne odnoszące się do zabudowy powstałej w tamtym okresie. W innym przypadku bowiem, gdyby stosować do dawnej zabudowy wymagania technologiczne zawarte w obecnie obowiązujących przepisach, do legalizacji mogłoby nigdy nie dojść, pomimo, iż inne budynki wybudowane pod rządami ówcześnie obowiązującego prawa nadal funkcjonują w zgodności z prawem.
Skoro tak, to nie ma też żadnych podstaw do pominięcia w takich postępowaniach stron, które wywodzą swoje uprawnienia z obowiązującego wówczas art. 28 k.p.a. i przepisów ówcześnie obowiązującego prawa materialnego. Organy załatwiające kontrolowaną przez Sąd sprawę nie mogły zatem zastosować tylko części reżimu prawnego z 1974 r., a w odniesieniu do uprawnień stron, przepisu z art. 59 ust. 7 obecnie obowiązującego prawa, który wyłącza z takiego postępowania inne osoby niż inwestorzy; odnosi się to jednak do sytuacji powstałych po dniu 10 lipca 2003 r. Wiąże się to również z ogólną zasadą, że interes prawny strony wyprowadza się z przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie rozstrzygania konkretnej sprawy. Skoro zaś, jak wywiedziono wyżej, do oceny "zdatności do użytku" zastosowanie miały przepisy prawa obowiązującego przed 1994 r., to i o interesie prawnym, a w konsekwencji o uprawnieniach strony, wnioskować należało według wówczas obowiązujących przepisów.
Dodać też należy, że przepis art. 59 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego zawiera tryb postępowania o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, ściśle powiązany z innymi przepisami obecnie obowiązującego prawa budowlanego, w tym z art. 56 i 57, które odsyłają też do przepisów wcześniejszych. Tryb ten został przewidziany dla zakończenia procesu inwestycyjnego, a wyjątkowo i w odpowiednim tylko zakresie jest stosowany dla potrzeb legalizacji obiektów wzniesionych bez stosownych pozwoleń. Z kolei zastosowanie tego trybu jest uzależnione od daty samowoli i przepisów wówczas obowiązujących. Nie jest zatem uprawnione oderwanie części trybu postępowania od przyczyny dla której postępowanie się toczy, a tezy wspomnianych uchwał NSA, że należy stosować przepisy prawa budowlanego z 1974 r. w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., pozostają w pełni aktualne.
Konieczne zatem jest merytoryczne rozpoznanie odwołania J. D. i odniesienie się do podnoszonych przez niego okoliczności.
Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).