II SA/PO 158/25

II SA/Po 158/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 2, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2404
par. 11
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu  zagospodarowania przestrzennego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi W. B. na uchwałę Inne dnia 24 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 24 stycznia 2024 r. Inne działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40, z 2023 r., poz. 572, 1463 i 1688; dalej: "u.s.g."), art. 15 ust. 2 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, 1506, 1597, 1688, 1890, 2029; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), podjęła [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Drzonek (publ. Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 31 stycznia 2024 r., poz. 1394).
Pismem z dnia 3 stycznia 2025 r. W. B. wniósł skargę na wskazaną wyżej uchwałę, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej działek o nr [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym Drzonek, gmina Dolsk, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 1 ust. 3 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p oraz art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p w kontekście art. 1 ust. 2 pkt 1a, 3, 6, 7, 9 i 15 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 14 ust. 5 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., art. 17 pkt 9 w zw. z art. 17 pkt 1 u.p.z.p., art. 20 u.p.z.p., art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, a także § 4 pkt 6, § 4 pkt 11 lit. b i § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404; dalej: "R.z.p.z.").
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działek nr [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym Drzonek, gmina Dolsk. Zaskarżony plan miejscowy przewiduje na działkach nr [...] oraz [...], a także na części działki nr [...] całkowity zakaz zabudowy, również budowli rolniczych. Wprowadzony zakaz zabudowy budynkami zmienia sytuację prawną skarżącego pozbawiając go możliwości realizacji jakichkolwiek inwestycji, także rolniczych. Przywołane ustalenia planu istotnie kształtują zatem sposób wykonywania działalność gospodarczej przez skarżącego, ograniczając mu swobodę zabudowy, prowadzenia działalności gospodarczej i świadczą o naruszeniu jego interesu prawnego.
Przechodząc do meritum skarżący podniósł, że ustalenia planu miejscowego są niezgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy, w którym wskazano, że tereny te mają zostać przeznaczone na rozwój rolnictwa. Efektywne prowadzenie gospodarki rolnej (a zatem i postulowany w studium "rozwój rolnictwa") nie są możliwe bez wznoszenia stosownych urządzeń, czy odpowiednich budynków w racjonalnej odległości od gruntu przeznaczonego pod produkcję rolną. Nie jest możliwe prowadzenie jakiejkolwiek działalności rolniczej bez możliwości zabudowy - choćby w postaci wiat, stodół, stajni, czy też magazynów zbożowych.
Dalej skarżący wskazał, że na skutek uchwalenia planu został całkowicie pozbawiony możliwości zagospodarowania (zabudowy) swoich nieruchomości, podczas gdy właściciele działek sąsiednich (których działek zaskarżony plan miejscowy nie objął) wciąż mogą realizować zagospodarowania poprzez decyzję o warunkach zabudowy. To świadczy natomiast o niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości i rażącym naruszeniu konstytucyjnie zagwarantowanych zasad równości wobec prawa oraz równego traktowania przez organy władzy publicznej. Plan różnicuje (pogarsza) sytuację skarżącego względem właścicieli wszystkich działek w bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie, które nie zostały objęte terenem planu miejscowego. Zupełnie niezrozumiała jest przy tym sytuacja, w której stosunkowo niewielki teren oznaczony na rysunku planu symbolami 1RN, 2RN, 3RN i 4RN ma zostać objęty zakazem jakiejkolwiek zabudowy kiedy sąsiednie działki, mające tożsamy charakter (gruntów rolnych), lecz położone poza granicą niewielkiego obszaru, dla które sporządzono plan miejscowy, takimi postanowieniami nie zostały objęte. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której działki (nieruchomości) sąsiednie, mające tożsamy charakter oraz zbliżoną klasę gleb oraz przeznaczenie gospodarcze zachowując dopuszczalność zabudowy (choćby o charakterze służącym produkcji rolnej) będą mieć wyższą wartość. W tej sytuacji działanie organów gminy ma charakter celowy oraz z góry ukierunkowany na doprowadzenie skarżącego do znaczącej straty finansowej.
Zdaniem skarżącego Rada nie wykazała przy tym dlaczego wprowadzono tak daleko idące ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, jak zakaz lokalizacji jakichkolwiek budynków. W ten sposób organ stanowiący gminy uchwalił plan miejscowy bez należytej realizacji wymogu wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., czyli uwzględnienia prawa własności. Uzasadnienie planu miejscowego (motywy podjęcia uchwały powiązane z pozostałą dokumentacją planistyczną) powinno wyjaśniać jakie ważne, racjonalne względy przesądziły o tym, że ustalono znaczące ograniczenia w zabudowie terenów rolnych. Tak się jednak nie stało, albowiem uchwała o przestąpieniu do sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu nie zawierała w ogóle żadnego uzasadnienia. Także sama uchwała pozbawiona jest uzasadnienia w rozumieniu art. 15 ust. pkt 1 i 3 u.p.z.p. W uzasadnieniu przedstawia się bowiem w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. oraz wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. Brak tego elementu w sporządzonym planie miejscowym jest już wystarczającą przesłanką do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, z uwagi na brak możliwości poddania zaskarżonego aktu kontroli sądowoadministracyjnej oraz brak dochowania przez organ gminy jawności i przejrzystości procedur planistycznych w rozumieniu w art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., co w sposób istotny narusza same zasady planowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Co równie istotne, organ nie uwzględnił uwag, jakie zostały wniesione przez skarżącego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazano na rzekomą sprzeczność z ustaleniami studium, której to sprzeczności - jak zostało wskazane powyżej - nie ma. Rolnictwo, a w szczególności wskazany w studium Miasta i Gminy "rozwój rolnictwa wraz z jego otoczeniem w ramach wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich" nie jest sprzeczny z budową budynków mieszkalnych jednorodzinnych, gospodarczych, garażowych, budynków inwentarskich oraz inwentarsko-składowych, budowli rolniczych i wiat gospodarczych. Wręcz przeciwnie - nowoczesne, efektywne rolnictwo i prowadzenie gospodarki rolnej nie jest możliwe bez wznoszenia stosownych urządzeń, czy odpowiednich budynków w racjonalnej odległości.
W trakcie uchwalania spornego planu miejscowego doszło także do naruszenia art. 17 pkt 1 i 9 w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 7 lipca 2023 r. Ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, jak również sam projekt planu zostały opublikowane bowiem w Biuletynie Informacji Publicznej dopiero w dniu dyskusji publicznej nad przedmiotowym projektem tj. w dniu 4 października 2023 r. Wcześniej na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Miasta i Gminy brak było jakiejkolwiek informacji o procedowaniu planu miejscowego, jak również o dyskusji publicznej.
Ponadto w § 6 pkt 2 lit. e zaskarżonej uchwały wskazano, że w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dopuszcza się lokalizację obiektów małej architektury, natomiast w § 11 pkt 4 tej uchwały wskazano, że dla terenów rolnictwa z zakazem zabudowy, oznaczonych na rysunku planu symbolem 1RN, 2 RN, 3 RN, 4 RN, ustala się zakaz zabudowy, również budowli rolniczych. Należy zatem uznać, że zapisy uchwały są wewnętrznie sprzeczne. W ustaleniach planu miejscowego brak jest także określenia maksymalnej wysokości dla obiektów małej architektury dla terenów rolnictwa z zakazem zabudowy, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1RN, 2RN, 3RN, 4RN, co oznacza naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 R.z.p.z.
Z kolei w § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że "w zakresie komunikacji ustala się obsługę komunikacyjną terenu objętego planem poprzez drogę lokalną oraz poprzez teren komunikacji drogowej wewnętrznej, przy czym dostępność do dróg należy zapewnić w oparciu o warunki określone przez zarządcę dróg na podstawie przepisów odrębnych w zakresie dróg publicznych" wykroczono poza przyznaną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania opinii oraz porozumienia się z określonymi podmiotami stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., ponadto prowadzi do powtórzenia lub modyfikacji określonych przepisów ustawowych, w szczególności ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W orzecznictwie wielokrotnie natomiast wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa.
Co więcej, wprowadzenie takiego zapisu nie wypełnia przy tym wymogu określenia układu komunikacyjnego i powiązania z układem zewnętrznym, gdyż układ komunikacyjny nie został objęty planem i został wskazany fragmentarycznie. Z przytoczonego zapisu planu nie wynika w ogóle przez jakie konkretnie drogi ustalono obsługę komunikacyjną terenu objętego planem. Drogi te nie zostały w żaden sposób zidentyfikowane lub indywidualizowane. W części tekstowej uchwały brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek odnośnika do załącznika graficznego przedmiotowej uchwały, który uszczegóławiałby lub indywidualizowałby ustalenia części tekstowej. Należy zatem uznać, że sporna uchwała nie wypełnia obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 11 lit. b R.z.p.z.
Skarżący wskazał również, że zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed przystąpieniem do sporządzenia projektu miejscowego planu organ administracji ma obowiązek wykonać analizy określające, czy sporządzenie danego planu jest zasadne. Tymczasem w niniejszej sprawie nie została sporządzona, wykonana, ani nawet przedstawiona Radzie Gminy i Gminy chociażby w formie ustnej żadna "analiza" zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę Inne wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ podkreślił, że u podstaw części zarzutów skargi leży całkowicie błędne przyjęcie, że sporny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został "wymierzony" w skarżącego i jego interesy gospodarcze. Nie to było natomiast zamiarem organów gminy, co znajduje jednoznaczne potwierdzenie w treści przedłożonej dokumentacji planistycznej - szczególnie w prognozie oddziaływania przedmiotowego planu na środowisko, gdzie jasno wskazane zostało, które z wartości wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. okazały się dla lokalnego prawodawcy na tyle istotne, że legły u podstaw ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności części nieruchomości objętych zakresem zabudowy. Oczywiście brak możliwości zabudowy nieruchomości jest daleko idącym ograniczeniem prawa własności, jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że w niniejszej sprawie został on zastosowany w stosunku do nieruchomości przeznaczonej w studium na cele rolnicze, a w realiach sprawy zostało to poprzedzone rzeczową analizą i zdaniem organu było uzasadnione. Właściciel, którego zabudowania znajdują się w pobliżu objętych zakazem zabudowy nieruchomości może bez przeszkód wykorzystywać swoją nieruchomość na cele rolnicze. Nie jest to możliwe w pełnym zakresie, ale wskazane w dokumentacji planistycznej wartości w postaci wymagań ładu przestrzennego Drzonku, walorów architektonicznych i krajobrazowych, jak również wymagań ochrony środowiska przemawiały za takim właśnie sposobem zagospodarowania przestrzeni tej wsi, co zostało poddane analizie w toku procedury planistycznej i znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej. Wbrew zarzutom skargi przed podjęciem uchwały została przy tym przeprowadzona rzeczowa analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, która znajduje się w dokumentacji planistycznej. Kierując się zasadą proporcjonalności Rada należycie wyważyła interes publiczny i interes prywatny. Kształtując politykę przestrzenną gminy Rada ma prawo do ograniczenia możliwości zabudowy z powołaniem się na prymat innych wartości, które z mocy art. 1 ust. 2 u.p.z.p. podlegają uwzględnieniu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Dalej, wbrew zarzutowi i twierdzeniom skarżącego do przedmiotowej uchwały zostało sporządzone uzasadnienie, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Uzasadnienie znajduje się w przekazanej dokumentacji planistycznej. Burmistrz Miasta i Gminy, zgodnie z art. 17 pkt. 12 u.p.z.p. rozpatrzył także złożone uwagi do projektu planu i następnie przedstawił Radzie Miasta i Gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Oceny zasadności wniesionych uwag dokonał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa z zachowaniem jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Burmistrz Miasta i Gminy dokonał także ogłoszenia o wyłożeniu planu do publicznego wglądu w Biuletynie Informacji Publicznej na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i udostępnił w Biuletynie Informacji Publicznej projekt planu na okres co najmniej 21 dni. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w przekazanej dokumentacji planistycznej. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, Burmistrz wykonał także analizę dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, pozyskał od Starosty materiały geodezyjne do opracowania planu, oraz ustalił niezbędny zakres prac planistycznych, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Materiały znajdują się w przekazanej dokumentacji planistycznej.
Dalej, plan nie narusza art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. i jest zgodny z § 4 pkt 6 R.z.p.z., albowiem w treści uchwały nie ustalono granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym ze względu na brak występowania takich terenów. Plan nie narusza ponadto art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p. i jest zgodny z § 9 i § 11 pkt. 11 lit. b R.z.p.z., albowiem w § 10 uchwały określone zostały zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a także zawarto wymagane zagadnienia związane z komunikacją i infrastrukturą techniczną.
Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącego wniósł i wywiódł jak w skardze. Podkreślił, że skarżący jest dużym hodowcą bydła. Ma wiele nieruchomości, jest właścicielem około 20-30 działek w samej gminie. Ma również nieruchomości poza terenem tej gminy. Pełnomocnik skarżącego nie jest w stanie podać obszarowo jaka jest to wielkość. Skarżący bądź podmioty powiązane z nim kapitałowo lub osobowo w gminie posiada obiekty produkcyjne lub hodowlane w miejscowości Drzonek, Mszczyszyn, Pinka, Rusocin. Pełnomocnik nie jest pewny co do Rusocina, w tym obszarze skarżący posiada na pewno grunty. Skarżący i podmioty z nim powiązane posiadają również obiekty produkcyjne i hodowlane poza gminą
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest [...] Inne z dnia 24 stycznia 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Drzonek (publ. Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 31 stycznia 2024 r., poz. 1394).
Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności.
Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianę) do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem.
Z akt sprawy wynika, że W. B. jest właścicielem działek nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym Drzonek, gmina Dolsk. Działki te w całości znalazły się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, przy czym działka nr [...] znajduje się częściowo na terenie oznaczonym w planie symbolem 1RZM (teren zabudowy zagrodowej), a częściowo na terenie oznaczonym symbolem 3RN (tereny rolnictwa z zakazem zabudowy). Działka nr [...] w całości znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 3RN (tereny rolnictwa z zakazem zabudowy), natomiast działka nr [...] znajduje się częściowo na terenie oznaczonym w planie symbolem 1RN (tereny rolnictwa z zakazem zabudowy), a częściowo na terenie oznaczonym w planie symbolem 1ZN (teren zieleni naturalnej). Ponieważ postanowienia miejscowego planu określiły kształt prawa własności poprzez wprowadzenie na terenach rolnictwa oznaczonych symbolami 1RN i 3RN zakazu zabudowy, również budowlami rolniczymi, zdaniem Sądu interes prawny skarżącego został naruszony, a skarga była dopuszczalna.
Przechodząc do meritum na wstępie Sąd wyjaśnia, że ponieważ naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi – w granicach interesu prawnego skarżącego – i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ należycie udokumentowane.
Odnosząc się w tym zakresie do zarzutów skargi w pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego w sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 pkt 1 i art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w brzmieniu do dnia 23 września 2023 r., albowiem Burmistrz Miasta i Gminy w dniu 21 września 2023 r. umieścił w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy ogłoszenie z dnia 21 września 2023 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Drzonek (k. [...] akt planistycznych), a więc na 7 dni przed wyłożeniem w okresie od dnia 29 września 2023 r. do dnia 20 października 2023 r. W aktach sprawy znajduje się także dowód, że projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy w dniu 29 września 2023 r. (k. 415 akt planistycznych). Z akt sprawy wynika także, że projekt planu był ponownie wykładany do publicznego wglądu w okresie od dnia 8 grudnia 2023 r. do dnia 28 grudnia 2023 r., o czym Burmistrz Miasta i Gminy w dniu 30 listopada 2023 r. umieścił w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy ogłoszenie z dnia 30 listopada 2023 r. (k. [...] akt planistycznych). W aktach sprawy znajduje się także dowód, że projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został ponownie udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy w dniu 6 grudnia 2023 r. (k. [...] i [...] akt planistycznych). Skarżący do skargi dołączył natomiast wydrukowany z BIP Urzędu Miasta i Gminy wykaz komunikatów Burmistrza z 2022 r. i 2024 r., a nie z 2023 r.
Dalej, wbrew zarzutowi skargi zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie (k. [...]-[...] akt sąd.). Sąd w szczególności zwraca uwagę, że w punkcie 1.13. "Przeznaczenia terenów w odniesieniu do interesu publicznego i interesów prywatnych", Inne wskazała, że projekt planu wyznacza tereny zabudowy zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą, na których poprzez szczegółowe ustalenia planistyczne będzie możliwa realizacja planowanych inwestycji. Przedmiotowe przeznaczenie terenu, poza zapewnieniem możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji niebędącej celem publicznym, przewiduje możliwość tymczasowego użytkowania terenów zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem. Plan porządkuje również sposób użytkowania gruntów, przy czym wynika to z wymagań określonych w przepisach odrębnych. W ramach procedury planistycznej w odpowiedzi na zawiadomienie Burmistrz Miasta i Gminy o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, wpłynęły wnioski od osób fizycznych. Dodatkowo, na potrzeby projektu planu miejscowego została sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko oraz opracowano prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w punkcie 1.14. "Wymagania ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenia oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, w przypadku sytuowania nowej zabudowy" wskazano natomiast, że podstawowym i nadrzędnym celem planu jest uporządkowanie struktury funkcjonalno-przestrzennej obszaru zgodnie z obowiązującym studium oraz ochrona środowiska przyrodniczego. W planie lokalizowano teren przeznaczony pod zabudowę, oznaczony na rysunku planu symbolem "1RZM", dla którego ustalone wskaźniki umożliwiają realizację nowej zabudowy w liniach rozgraniczających. Realizacja przedmiotowego projektu planu wpłynie korzystnie na rozwój ekonomiczny jednostki gminnej i podniesie standard życia mieszkańców. Od uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można natomiast wymagać szczegółowego odniesienia się do wszystkich zagadnień, tak jak oczekuje tego skarżący. Należy pamiętać, że przepisy prawa nie konkretyzują wymogów, tak jak w przypadku uzasadnień decyzji administracyjnych, jakie ma spełniać uzasadnienie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych też względów brak szczegółowego uzasadnienia przyjęcia takich, a nie innych rozwiązań nie może stanowić naruszenia wskazującego na istotne naruszenie procedury planistycznej. To Sąd dokonując kontroli uchwały mając na uwadze dokumentacje planistyczną, argumentacje skargi jak również argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę dokonuje oceny, czy w sprawie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, tj. czy przyjęte rozwiązania planistyczne nie naruszają m.in. zasady proporcjonalności, czy tez równości. Na gruncie procedury planistycznej nie obowiązuje wynikający z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zasada przekonywania.
W kwestii zarzucanego braku odniesienia się (czy też niewystarczającego odniesienia się) do zgłoszonych do projektu uwag wskazać należy, że w przypadku części działki [...], która już jest zabudowana, a skarżący wnioskował o zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej do 20% na terenie 1RZM, uwaga ta została nieuwzględniona ze względu na niezgodność z ustaleniami prognozy oddziaływania na środowisko. Ubocznie Sąd wskazuje przy tym, że zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej z 30 % do 20% byłoby także niezgodne z cz. III punktem 5 ppkt 5.1. lit. d Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy (załącznikiem nr [...] do uchwały nr [...] Inne z dnia 27 lutego 2023 r.; dalej: "studium") przewidującym wielość zabudowy działki w stosunku do powierzchni działki na poziomie 30 %. W przypadku działek nr [...] i [...] oraz częściowo działki nr [...] i postulatu dopuszczenia zabudowy związanej z rolnictwem wskazano na sprzeczność z ustaleniami studium (k. [...] akt planistycznych). Po powtórnym złożeniu tych samych uwag wskazano, że uwagi nie zostały uwzględnione (k. [...] i [...] akt planistycznych). Sąd wskazuje przy tym, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.zp. to projekt planu miejscowego powinien zawierać uzasadnienie przedstawiające w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4, zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, sposób uwzględnienia uniwersalnego projektowania oraz wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. Analiza uzasadnienia projektu wskazuje, że zawiera ono te elementy.
Co zaś się tyczy zarzutu braku spełnienia wymogów z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. wskazać należy, że przepis ten przewiduje czynności poprzedzające podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego w postaci merytorycznej analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a także czynności technicznych przygotowania materiałów geodezyjnych do opracowania planu i ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych. W judykaturze wskazuje się, że dokonanie tych czynności oraz ich zakres pozostają poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu, gdyż nie sporządza się dokumentacji z ich przeprowadzenia i nie przedstawia wojewodzie na podstawie art. 20 ust. 2 u.p.z.p., co wynika z § 11 R.z.p.z. Ani więc kontroli, ani żadnym wymogom ustawowym nie podlega sporządzenie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 13, 2023, art. 14/wyd. el. Legalis). Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego ma charakter pomocniczy i niedecydujący, gdyż podjęcie uchwały intencyjnej należy do kompetencji rady gminy. Pomocniczy charakter analizy potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2232/11(wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem bazy CBOSA) wskazując, że realizacja wymagań określonych w przepisie art. 14 ust. 5 w przeciwieństwie do sporządzenia projektu miejscowego planu, nie została sformalizowana w przepisach prawa, a także nie nałożono obowiązku sporządzenia dokumentacji z przeprowadzenia i przedstawia tych czynności wojewodzie na podstawie art. 20 ust. 2 u.p.z.p.
Z drugiej jednak strony funkcjonuje także stanowisko przeciwne wskazujące, że prawidłowość wykonania czynności określonych w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. rzutuje na plan miejscowy, a także na to, czy został on sporządzony zgodnie ze stosownymi zasadami (por. M. Szewczyk, 3.1.2. Czynności poprzedzające podjęcie uchwały wywołującej [w:] M. Szewczyk, M. Kruś, Z. Leoński, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019/ dostęp el. Legalis). Niemniej jednak przepis art. 14 ust. 5 u.p.z.p. nie określa formy, w jakiej analizy mają być dokonane. Oznacza to, że nie muszą mieć one charakteru odrębnego dokumentu, mogą być np. złożone ustnie do protokołu na sesji rady (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 274/09). Z ogólnodostępnych informacji wynika natomiast, że podczas LII sesji Inne, która odbyła się w dniu 22 lutego 2023 r. została przedstawiona analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia planu. Zwrócono uwagę, że analiza wykazała, że sporządzenie planu poprzez określenie granic terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania oraz zasad kształtowania ładu przestrzennego i zabudowy, będzie służyło uporządkowaniu struktury przestrzennej omawianego obszaru ([...]). Nie sposób więc wywieść z braku w aktach sprawy samego pisemnego dokumentu analizy naruszenia interesu prawnego skarżącego przez istotne naruszenie trybu sporządzenia planu. W aktach znajduje się także analiza spójności rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (k. [...] akt planistycznych). Fakt, że zdaniem skarżącego analiza ta jest za mało szczegółowa nie może powodować, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia procedury sporządzenia planu. Przepisy prawa nie określają na ile szczegółowa ma być analiza. Po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu powstała także prognoza oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której wskazano cele jakie przyświecają gminie przy sporządzaniu planu, a także prognoza skutków finansowych uchwalenia planu.
Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały w ramach interesu prawnego skarżącego nie wykazała również zarzucanego naruszenia władztwa planistycznego.
Uzasadniając powyższe wyjaśnić należy, że zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.
Nie ulega wątpliwości, że organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością, np. w zakresie zabudowy działki, nie oznacza jeszcze naruszenia istoty prawa własności. Władztwo ograniczone jest przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społecznogospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi to zatem do konstatacji, że, jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego czy też studium, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13).
Powyższe oznacza, że ustalenia planu miejscowego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionego konstytucyjnej prawa własności oraz z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.
O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16).
Gmina, chcąc działać w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, powinna swoje działania na rzecz interesu publicznego i wchodzące w jego zakres wartości konfrontować z interesem prywatnym, a także uwzględniać racjonalność podejmowanych działań i proporcjonalność planowanej ingerencji. Realizację władztwa planistycznego można więc ująć jako pewien proces ustalania proporcji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony mamy bowiem interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 757/21).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że rozwiązania przyjęte w [...] stanowiły wyważenie interesu prywatnego skarżącego, jak i interesu publicznego, mieszcząc się w granicach przysługującego Radzie władztwa planistycznego. Zaskarżone przepisy uchwały nie naruszają podanych w skardze przepisów prawa. Zakaz zabudowy działek skarżącego wprowadzono w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, a także biorąc pod uwagę możliwości faktyczne i prawne przeznaczenia terenów pod konkretne cele.
Spór w sprawie koncentruje się wokół postanowień planu określających (wraz z załącznikiem graficznym), że działki skarżącego (w całości lub częściowo) znajdują się na terenach rolnictwa z zakazem zabudowy.
W kontekście powyższego w pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzemieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zasada ta ma odzwierciedlenie w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wymóg zgodności planu miejscowego z zapisami studium wynika także pośrednio z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., bowiem chociaż przepis odnosi się do projektu planu i stanowi, że wójt sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium, to logiczne jest, że zgodności tej nie może zatracić przyjęty plan miejscowy. Wobec tego przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2015 r., sygn. II OSK 235/14; z dnia 20 września 2016 r., sygn. II OSK 1331/16; z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2519/16). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wprawdzie ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do miejscowego planu, to jednak akty te nie mogą być ze sobą sprzeczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 1234/23). Ponadto regulacje planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 597/22).
Sąd przeanalizował więc zapisy obowiązującego na terenie Miasta i Gminy studium i doszedł do przekonania, że nie występuje niespójność pomiędzy studium a planem miejscowym wobec działek skarżącego. Co więcej, wprowadzenie zabudowy na przedmiotowych działkach skarżącego (objętych zakazem zabudowy) stałoby wprost w sprzeczności z zapisami studium, co wykluczało uwzględnienie uwag skarżącego złożonych do projektu planu.
W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że choć Inne nie wskazała wprost tej okoliczności w sporządzonej odpowiedzi na skargę i przedłożyła na wezwanie Sądu jedynie wycinek legendy do mapy stanowiącej część graficzną studium, to analiza części graficznej studium wraz z kompletną legendą ([...]) prowadzi do wniosku, że działki skarżącego (działki nr [...] i częściowo [...]) znajdują się na terenach oznaczonych kolorem żółtym jako grunty rolne w części legendy nr I o tytule uwarunkowania rozwoju przestrzennego. Co jednak istotniejsze, w legendzie znajduje się także część nr II o tytule kierunki ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk, z której wynika, że działki te znajdują się albo na terenie "kompleksów rolniczych przydatności gleb 2, 3, 4 – najlepszych dla rozwoju rolnictwa", albo "kompleksów 5, 8 – dobrych dla rozwoju rolnictwa". Różnica pomiędzy dwoma odcieniami żółci nie pozwala na przesądzenie tej kwestii bez sięgnięcia do części graficznej studium w oryginalnej wielkości i kolorystyce. Sąd nie ma jednak żadnych wątpliwości, że jest to jeden lub drugi kompleks, albowiem "kompleksy 7, 9 – słabe dla rozwoju rolnictwa" charakteryzują się znacznie jaśniejszym odcieniem żółci. Z części III legendy o tytule kierunki kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej wynika, że w części graficznej studium nieregularną linią w kolorze musztardowym wyznaczono "wielkoprzestrzenny obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej preferowany do intensywnego rozwoju – kompleksy 2, 3, 4, 5 i 8 przydatności gleb (wyłączone spod zabudowy)". Analiza mapy stanowiącej część graficzną studium jednoznacznie wskazuje przy tym, że działki skarżącego znajdują się właśnie wewnątrz tego obszaru. Z części graficznej studium wynika więc zakaz zabudowy działek, które znajdują się w kompleksach 2, 3, 4 5 i 8 i które są położone wewnątrz obszaru wielkoprzestrzennego obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej preferowanego do intensywnego rozwoju, wyłączonego spod zabudowy. Ustalenie możliwości zabudowy tych gruntów w planie miejscowym stałoby więc w sprzeczności z zapisami studium. Z kolei część działki nr [...], która w studium oznaczona jest kolorem czerwonym (istniejące i planowane tereny zabudowy mieszkaniowej – siedliskowej i jednorodzinnej, z możliwością realizacji uzupełniającego zainwestowania osiedleńczego) została oznaczona w zaskarżonym planie miejscowym jako teren zabudowy zagrodowej. Działka nr [...] jest natomiast oznaczona w studium w całości jako użytki zielone, natomiast w planie miejscowym niewielki jej fragment został oznaczony jako tereny zieleni naturalnej, a pozostała część została oznaczona jako teren rolnictwa z zakazem zabudowy. Także w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się więc niezgodności z ustaleniami studium.
W części tekstowej studium na str. [...] i [...] zwrócono przy tym uwagę, że w studium wskazano obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy i studium wskazuje sposób ochrony krajobrazu rolniczego i prowadzenia gospodarki rolnej. Na str. [...] podkreślono, że ochroną należy objąć grunty wysokiej klasy. W gminie Dolsk ponad 60% gruntów rolnych stanowią gleby chronione: II, III i IV klasy bonitacyjnej. Najlepsze grunty występują we wsiach: Drzonek, Masłowo, Międzychód, Mszczyczyn, Wieszczyczyn. Uwzględniając wysoką wartość bonitacyjną gleb oraz ich przydatność do upraw intensywnych należy stwierdzić, że gmina posiada korzystne warunki do rozwoju rolnictwa wysokoprodukcyjnego. Jednym z instrumentów finansowania ochrony przyrody na obszarach rolnych jest Program Rolnośrodowiskowy włączony do Planów Rozwoju Obszarów Wiejskich. Działania te mają zapewnić rozwój gospodarki rolnej zintegrowany z ochroną środowiska przyrodniczego na obszarach wiejskich. Polegają one na tym, że rolnicy otrzymują środki jako wynagrodzenie za podejmowanie się różnych lecz ściśle określonych działań na rzecz ochrony środowiska lub ochrony walorów krajobrazu wiejskiego albo jako rekompensatę za utracone dochody w wyniku ekstensyfikacji produkcji. Na str. [...] także zaakcentowano kwestię wysokiej zawartości bonitacyjnej gleb. Wskazano, że uwzględniając dość wysoką zawartość bonitacyjną gleb oraz ich przydatność dla prowadzenia intensywnych upraw polowych należy stwierdzić, że gmina posiada korzystne warunki do rozwoju rolnictwa wysokoprodukcyjnego. Świadczy o tym również stosunkowo wysoki ogólny wskaźnik jakości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, który wg IUNGU-u w P. dla gminy Dolsk wynosi 67,5 punktu i jest wielkością zbliżony do średniego wskaźnika dla województwa wielkopolskiego, który wynosi 63,4 pkt. Z tych też względów w studium wyznaczono m.in. strefę intensywnej gospodarki rolnej, strefę gospodarki leśnej i rolnej, strefę rolniczą z aktywnością gospodarczą wzdłuż dróg wojewódzkich. W zakresie strefy intensywnej gospodarki rolnej wskazano, iż funkcją wiodącą jest gospodarka rolna w oparciu o gleby wysokich klas bonitacyjnych. Preferowany kierunek to produkcja zdrowej żywności oraz specjalistyczne formy gospodarowania: sadownictwo, szkółkarstwo, warzywnictwo. Funkcje uzupełniające – mieszkalnictwo siedliskowe i jednorodzinne (str. [...]). Na str. [...] i [...] studium zaznaczono, że w oparciu o potencjał środowiska przyrodniczego, zasoby społeczne i gospodarcze oraz w oparciu o tereny rozwojowe określa się rozwojowe funkcje gminy, aktywizujące jej sferę społeczną, gospodarczą i przestrzeń (...). Na całym obszarze gminy, a zwłaszcza poza terenami przeznaczonymi pod rozwój przestrzenny jednostek osadniczych i terenami wskazanymi pod rozwój funkcji aktywizujących gminę, przewiduje się kontynuację, a następnie rozwój produkcji rolnej. Terenem predysponowanym do intensyfikacji funkcji produkcji rolnej jest północny obszar gminy, obejmujący rolnicza przestrzeń produkcyjną najwyższej jakości. W centralnej części gminy, w obszarze zasługującym do objęcia ochroną systemową NATURA 2000, wskazane jest preferowanie nowoczesnego rolnictwa z dużym udziałem produkcji żywności ekologicznej. Produkcja żywności ekologicznej to nowy i najbardziej odpowiedni kierunek produkcji rolniczej w gminie, która posiada środowisko dobrej jakości i w związku z tym ma predyspozycje dla rozwoju tej specjalizacji. Oprócz kontynuacji wielokierunkowego profilu dotychczasowej produkcji rolnej, należy preferować kierunki zapomniane: sadownictwo, plantacje krzewów jagodowych, uprawę ziół, roślin dawnych kultur oraz rozwijać hodowlę pszczół towarzyszącą rolnictwu ekologicznemu. Na str. [...] wskazano, że z punktu widzenia istniejących uwarunkowań środowiska preferuje się strefę upraw rolnych, którą należy wskazywać do produkcji zdrowej żywności, plantacji krzewów owocowych, ziół i roślin ssawnych kultur rolnych. Ponadto co najistotniejsze w niniejszej sprawie, w zakresie kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej w pkt 10.4.6 wyraźnie wskazano, że należy dążyć do utrzymania wysokiego udziału powierzchni terenów gruntów ornych w strukturze przestrzennej i ograniczenia wprowadzania nowej zabudowy na terenach gruntów ornych wysokich klas bonitacyjnych. Z powyższego zapisu jednoznacznie wynika, iż pożądanym kierunkiem przy glebach dobrych klas jest utrzymanie ich jako gruntów ornych, tj. wykorzystywanych do produkcji roślinnej bez możliwości zabudowy. W studium w zakresie kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni (pkt 6) zaznaczono także, że ze względu na warunki glebowe, tradycje i kulturę rolną w produkcji nadal przeważać będzie uprawa zbóż oraz chów trzody chlewnej. Funkcja rolnicza rozwijająca się w oparciu o gleby wyższych klas, powinna zmierzać w kierunku produkcji zdrowej żywności z wyłączeniem obszarów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie dróg o nasilonym ruchu komunikacyjnym. Celowe będzie także ukierunkowanie rolnictwa gminy na nowoczesną dziedzinę, tj. rolnictwo ekologiczne, które oznacza system gospodarowania o możliwie zróżnicowanej produkcji roślinnej i zwierzęcej w obrębie gospodarstwa, oparty na środkach pochodzenia biologicznego i mineralnego, nie przetworzonych technologicznie (str. [...]).
W konsekwencji Sąd ocenił, że nastąpiła zgodna z prawem realizacja ochrony gruntów rolnych poprzez ograniczanie ich zabudowy i działanie w tym kierunku prawodawcy lokalnego mieści się w granicach prawa, w tym ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, oraz w ramach władztwa planistycznego organów gminy. Co więcej, ustalenie dla działek skarżącego w planie miejscowym terenów zabudowy związanej z rolnictwem, jak chciałby tego skarżący, byłoby wprost niezgodne z zapisami studium, które dla tych terenów ustaliły wielkoprzestrzenny obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej preferowany do intensywnego rozwoju, wyłączony spod zabudowy (obszar rozgraniczony linią w kolorze musztardowym na mapie stanowiącej część graficzną studium). Rada przedstawiła przy tym spójną z dokumentacją planistyczną i racjonalną argumentację w prognozie oddziaływania planu miejscowego na środowisko wskazując, że "zakaz zabudowy wprowadzony na teren rolnictwa ma na celu ochronę gruntów rolnych i rolniczej przestrzeni produkcyjnej (...) w przypadku braku realizacji projektowanego dokumentu istnieje ryzyko częściowego zagospodarowania terenów poprzez uzyskanie decyzji administracyjnych, które nie muszą być spójne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w szczególności może nastąpić niekontrolowany rozwój intensywnej produkcji rolniczej. Powyższe niesie za sobą ryzyko powstania zabudowy o innym charakterze, niespójnej z planowanym zagospodarowaniem. Wiąże się to również z ryzykiem powstania chaosu zabudowy oraz z nieuporządkowaną realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej. Brak jednolitego dokumentu może prowadzić do realizacji pojedynczych inwestycji w niejednorodny sposób, każdorazowo według innych ustaleń wyjściowych. Może nastąpić realizacja zabudowy mieszkaniowej naprzemiennie z zabudową usługową, produkcyjną, intensywną produkcją rolniczą, co może wpłynąć negatywnie na komfort życia mieszkańców i prowadzić do konfliktów społecznych i przestrzennych, związanych z oddziaływaniem na siebie powyższych form zagospodarowania terenu. Skutki dotychczasowego sposobu użytkowania terenu dla środowiska naturalnego są zarówno pozytywne, jak i negatywne. Do pozytywnych należy brak źródeł zanieczyszczeń powietrza z terenów dotychczas niezainwestowanych. Do negatywnych można zaliczyć zanieczyszczenia ze źródeł związanych z istniejącą już zabudową produkcji w gospodarstwie rolnym oraz przekształcenia związane z realizacją zabudowy i infrastruktury technicznej. Uchwalenie planu miejscowego pozwoli na uporządkowanie ustaleń zarówno w zakresie gospodarki przestrzennej jak i ochrony środowiska oraz ograniczenie rozbudowy niezamierzonej zabudowy." (str. [...]). Wskazano także, że "plan miejscowy nie wprowadza nowych terenów rolniczych - zachowuje przeznaczenie rolnicze na istniejących terenach rolniczych, zatem uchwalenie niniejszego planu nie zwiększy oddziaływania rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W celu zablokowania rozwoju zbyt intensywnej produkcji zwierzęcej wprowadzono w planie zakaz lokalizowania inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej oraz inwestycji celu publicznego. Pozwoli to ograniczyć czynniki odorogenne, hałas i niekontrolowaną hodowlę. Rozwój istniejącej zabudowy związanej z produkcją rolniczą zostanie ograniczony tylko i wyłącznie do istniejącego już miejsca tej produkcji, bez możliwości jej ekspansji na inne tereny - pozwoli to na zatrzymanie niekontrolowanej, a sprzecznej ze studium zabudowy, mogącej powstać na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu." (str. [...]). "Wprowadzone ustalenia dotyczące zachowania zieleni oraz określona minimalna powierzchnia terenu biologicznie czynnego, wprowadzone przeznaczenie terenu zieleni naturalnej, terenu rolnictwa z zakazem zabudowy wystarczająco kształtują warunki termiczne, anemometryczne i wilgotnościowe terenu planu, ustalenia te przeciwdziałają także wzrostowi temperatury na terenach zabudowanych" (str. [...]) "Ustalenia planu mają charakter porządkujący istniejącą zabudowę, aniżeli wprowadzającą ekspansję nowej zabudowy" (str. [...]).
Nie jest przy tym tak, jak wskazuje skarżący, że plan miejscowy został uchwalony tylko po to, aby zablokować jego plany inwestycyjne. Planem został objęty teren o powierzchni 55,5 ha, natomiast działki skarżącego zgodnie z zapisami księgi wieczystej mają powierzchnię 4,9008 ha. Skarżący posiada przy tym zabudowania na działce nr [...]. Z tych też względów wszelkie zarzuty odnoszące się do naruszenia granic władztwa planistycznego, naruszenia prawa własności, czy też ograniczenia swobody działalności gospodarczej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Reasumując, organ planistyczny ustalając przeznaczenie nieruchomości powinien brać pod uwagę interes jej właściciela, niemniej jednak zobligowany jest również uwzględniać interesy innych podmiotów. Niejednokrotnie bowiem dochodzi do ich kolizji, która musi być rozstrzygnięta poprzez przyjęcie takich, a nie innych ustaleń planu. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy, albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2025 r., II OSK 1393/22).
Odnosząc się do zarzutu wewnętrznej sprzeczności zapisów planu miejscowego, której skarżący dopatruje się w ustanowionym zakazie zabudowy na terenach rolnictwa przy jednoczesnym dopuszczeniu lokalizacji obiektów małej architektury wskazać należy, że § 6 planu miejscowego zawiera zapisy ogólne odnoszące się do wszystkich jednostek, w tym do terenów gdzie zezwolono na realizacje zabudowy, natomiast § 11 określa szczegółowe uwarunkowania. Tym samym zgodnie z zasada kolizji lex specialis derogat legi generali należy stosować przepisy szczególne, a nie uznawać, że zachodzi wzajemna sprzeczność nie pozwalająca na stosowanie planu miejscowego. Bez wpływu na zasadność skargi ma też wskazywanie, że Rada nie określiła dopuszczalnej wysokości obiektów małej architektury, albowiem w Prawie budowlanym są one zdefiniowanej jako niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.
W kwestii zarzutu niezgodności z prawem § 10 pkt 1 planu miejscowego, który wskazuje, że "w zakresie komunikacji ustala się obsługę komunikacyjną terenu objętego planem poprzez drogę lokalną oraz poprzez teren komunikacji drogowej wewnętrznej, przy czym dostępność dróg nalży zapewnić w oparciu o warunki określone przez zarządcę dróg na podstawie przepisów odrębnych w zakresie dróg publicznych" wskazać należy, że powyższe nie stanowi w żadnym wypadku powtórzenia, czy też modyfikacji przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a jedynie wskazuje na wynikający z art. 29 ustawy o drogach publicznych obowiązek uzyskania stosownych zezwoleń. W ramach udzielonej radzie gminy kompetencji uchwałodawczej brak jest uprawnienia dla organu planistycznego do decydowania o lokalizacji zjazdu. Powyższe leży bowiem w kompetencji innego organu, a mianowicie zarządcy drogi, który uprawniony jest do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej terenu nieruchomości do niej przyległej, z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym nie można uznać, że wprowadzenie kwestionowanego zapisu narusza prawo.
Ponadto wbrew zarzutom skargi w planie miejscowym stosowanie do wymagań art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. określono w § 10 zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Również w załączniku graficznym wyrysowany zakres obsługi komunikacyjnej, z którego wynika jaki drogi i jakiej klasy są objęte zapisami planu (teren drogi lokalnej oznaczony na rysunku planu symbolem 1KDL oraz teren komunikacji drogowej wewnętrznej oznaczony na rysunku planu symbolem 1KR). Warto również odnotować, że w odniesieniu do terenów 1RZM, gdzie dopuszczono zabudowę, organ określił wymagana ilość miejsc postojowych.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), oddalił skargę.