II SA/Po 154/23

II SA/Po 154/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Sygn. akt II SA/Po 154/23 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 maja 2023 r. Wojew�dzki S�d Administracyjny w Poznaniu w sk�adzie nast�puj�cym: Przewodnicz�cy S�dzia WSA Tomasz �wistak S�dziowie S�dzia WSA Wies�awa Batorowicz Asesor WSA Pawe� Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi E. H. na decyzj� Samorz�dowego Kolegium Odwo�awczego [...] z dnia 28 pa�dziernika 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia post�powania administracyjnego 1. uchyla zaskar�on� decyzj� 2. zas�dza od Samorz�dowego Kolegium Odwo�awczego na rzecz skar��cej kwot� 500,- (pi��set) z� tytu�em zwrotu koszt�w post�powania s�dowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 października 2022 r., nr SKO. [...], po rozpoznaniu odwołań E. H. oraz W. M. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 marca 2022 r. znak: [...], którą organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany zagospodarowania terenu polegającej na zalesieniu części działki nr [...], ar. [...], obręb G., położonej w rejonie Jeziora R. w P..
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w dniu 22 października 2021 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury wpłynęło pismo W. M. z prośbą o kontrolę zgodności prac wykonywanych na zlecenie Zakładu Lasów P. polegających na obsadzeniu drzewami polany położonej na południowej stronie Jeziora R. w kontekście zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Oroczenie jeziora R. " w P., przyjętego uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia 18 października 2011 r. (Dz. Urz. Woj. W. z 2012 r.,poz. 1502 z dnia 23 marca 2012 r., dalej jako: "plan miejscowy" albo "plan"). Zgodnie z treścią pisma w § 13 ww. uchwały umieszczono zapis o nakazie zachowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania, w tym utrzymania polan wypoczynkowych (dotyczy terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]). Tym samym zgodnie ze stanowiskiem roboty leśne powinny zostać natychmiast wstrzymane do czasu zinterpretowania zapisów planu. Załącznik do pisma stanowił rysunek planu, zdjęcia terenu oraz fotografie lotnicze. Wskazane pismo skierowane zostało także do wiadomości Prezydenta Miasta P.. Przewodniczącego Rady Miasta P., Miejskiej Pracowni Urbanistycznej oraz Zakładu Lasów P. .
Prezydent Miasta P. pismem z dnia 26 października 2021 r. [...] [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu polegającej na zalesieniu części działki nr [...], ark. [...], obręb G., położonej w rejonie Jeziora R., a następnie wezwał Zakład Lasów P. do wyjaśnienia, kiedy oraz na jakiej podstawie zrealizowane zostały prace polegające na zalesianiu części powyższej działki oraz przeprowadził w dniu 29 października 2021 r. wizję w terenie
Zakład Lasów P. pismem z dnia 05 listopada 2021 r. poinformował organ, iż działania wykonane na działce nr [...] nie są zalesieniami a nasadzeniami rekompensacyjnymi, a stanowisko powyższe powtórzył w piśmie z dnia 26 stycznia 2022 r., podnosząc, że w sprawie nie doszło do złamania zapisów planu miejscowego oraz Planu Urządzenia Lasu dla lasów komunalnych miasta P. na lata 2013-2022 r. (PUL).
Mając powyższe na względzie Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 21 marca 2022 r. wydał decyzję znak [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany zagospodarowania terenu polegającej na zalesieniu części działki nr [...], ar. [...], obręb G., położonej w rejonie Jeziora R. w P..
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. H. oraz W. M. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji nakazującej przywrócenie terenu objętego postępowaniem do stanu pierwotnego sprzed dokonania nasadzeń albo uchylenia w całości decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze
[...] zważyło, co następuje przytoczyło treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022, poz. 503, dalej jako: "ustawą"), a w szczególności treść art. 59 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 (zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku), bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Organ II instancji podtrzymał stanowisko Prezydenta, że nie ma podstaw aby stwierdzić, iż podjęte działania naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz powodują zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania, a wprowadzanie nasadzeń rekompensacyjnych nie narusza § 13 pkt. 1 uchwały. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjęte przez Zakład Lasów P. działania zwiększają walory rekreacyjno - przyrodnicze polany wypoczynkowej, wprowadzając na jej części zadrzewienia dające możliwość wypoczynku w cieniu drzew. Wskazany obszar przeznaczony jest do dalszego swobodnego użytkowania przez wszystkich zainteresowanych, pieszych, rowerzystów czy też osoby wypoczywające np. na kocach. Tym samym szeroko rozumiana funkcja polany wypoczynkowej pozostaje utrzymana. W rozpatrywanym przypadku nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu podlegającą regulacji art. 59 ust. 3 ustawy, ponieważ nie jest to zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2. Inaczej mówiąc nie ma podstaw dla stwierdzenia, że poprzedni sposób użytkowania części przedmiotowej działki (tj. przed wprowadzeniem nasadzeń) był odmienny od aktualnego. Zarówno dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu jak i jego funkcja pozostają zachowane a podjęte działania nie naruszają ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. H. podnosząc zarzuty naruszenia: przepisów Rozdziału II Konstytucji, a w szczególności art. 87 i 94; rażące naruszenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wydanie decyzji na podstawie błędnej i niedostateczne lizy stanu faktycznego i prawnego. Wniesiono o uchylenie w całości decyzji organów I i II instancji.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XV zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 13 kwietnia 2023 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 21 marca 2022 r., którą organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany zagospodarowania terenu polegającej na zalesieniu części działki nr [...], ar. [...], obręb G., położonej w rejonie Jeziora R. w P..
Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). Natomiast stosownie do przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Przepisy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach, stanowiąc wyłącznie o możliwych sposobach jej rozstrzygnięcia, przy czym przyjmuje się - a Sąd w niniejszym składzie akceptuje powyższe stanowisko, że postępowanie powyższe może być wszczęte z urzędu lub na wniosek. W tym drugim jednakże przypadku podmiot inicjujący postępowanie lub będący w nim stroną, musi spełniać kryteria określone w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "K.p.a."), a więc musi legitymować się interesem prawnym. Konsekwentnie obowiązkiem organów administracji publicznej pozostawała ocenia, czy skarżącej oraz W. M. (który zainicjował postępowanie) przysługuje interes prawny w postępowaniu w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W ocenie Sądu organy administracji publicznej oceny takiej organy nie przeprowadziły naruszając tym samym przepis art. 28 K.p.a. Powyższe zastrzeżenie dotyczy również skarżącej – E. H..
Jak powyżej wskazano przepisy u.p.z.p. nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji w tego typu postępowania zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 K.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa.
Konsekwentnie w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy bądź samowolną zmianą sposobu zagospodarowania terenu. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W ocenie Sądu w sprawie samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu o interesie prawnym osób ubiegających się o wszczęcie takiego postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej zmiany na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.
Powyższe okoliczności pozostały poza zakresem rozpoznania organów w niniejszej sprawie. Choć nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowane przez strony, że działka nr nr [...], ar. [...], obręb G., położona w rejonie Jeziora R. w P., stanowi własność Miasta P. i znajduje się stałym zarządzie Zakładu Lasów P. , ani organ I instancji, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło się ustalenia, czy skarżąca lub W. M. legitymowali się interesem prawnym w prowadzonym postępowaniu, a więc czy mogli być uznani za stronę postępowania.
Sąd wskazuje, że wobec podejmowanych przez organ czynności wyjaśniających, obowiązkiem organów było również ustalenie zasadności żądania wszczęcia postępowania oraz uznania skarżącej oraz W. M. za stronę. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się bowiem, że "rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania. Wprowadzona regulacja w art. 61a § 1 k.p.a. odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przesłanki podmiotowej nie może podważać wartości demokratycznego państwa prawnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 618-619).
Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie, wobec braku rozważenia przez organ I instancji, czy skarżąca oraz W. M. są stronami postępowania obowiązkiem organu odwoławczego było podjęcie tego typu rozważań na wstępnym etapie postępowania odwoławczego. Kwestia interesu prawnego rozumieniu artykułu 28 K.p.a. miała bowiem kluczowe znaczenie dla ustalenia dopuszczalności wniesionego odwołania oraz czynności podejmowanych przez organy. Uznanie skarżącej oraz W. M. ze stronę postępowania przed organem I instancji nie mogło bowiem prowadzić do automatycznego uznania, że posiadają o nim interes prawny w ramach prowadzonego postępowania, a co za tym idzie są oni uprawnieni do wniesienia odwołania.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja była decyzją przedwczesną gdyż obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności zgromadzenie materiału dowodowego przesądzające go o tym czy skarżąca lub W. M. faktycznie legitymowali się interesem prawnym w postępowaniu, o jakim mowa w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z tych też przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Skutkiem podjętego rozstrzygnięcia niniejsza sprawa stanie się ponownie przedmiotem rozpoznania organów administracji, które, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania Sądu co do dalszego postępowania, w tym ustalić, czy skarżąca oraz W. M. posiadaja interes prawny do bycia stroną w postępowaniu, o jakim mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 202 § 2 p.p.s.a. zasądzając kwotę 500,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.